〔摘要〕破解體制碎片化與治理懸浮化的“雙重難題”是新時(shí)代地方機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵任務(wù)，其核心是推進(jìn)條塊層面的橫向整合與縱向重構(gòu)。橫向整合旨在通過(guò)優(yōu)化重組部門間關(guān)系以實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌治理”，體現(xiàn)為以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)整合強(qiáng)化黨政統(tǒng)籌、以重點(diǎn)領(lǐng)域整合推進(jìn)職能統(tǒng)籌、以運(yùn)行機(jī)制整合實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌；縱向重構(gòu)旨在通過(guò)合理匹配層級(jí)間權(quán)責(zé)以實(shí)現(xiàn)“賦能基層”，體現(xiàn)為以理順縣鄉(xiāng)關(guān)系促進(jìn)體制賦能、以改革行政執(zhí)法推動(dòng)放權(quán)賦能、以治理力量下沉實(shí)現(xiàn)資源賦能。從實(shí)踐效果來(lái)看，地方機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出一定的內(nèi)在局限，體現(xiàn)為橫向整合的結(jié)構(gòu)性約束、縱向重構(gòu)的自主性挑戰(zhàn)與橫縱協(xié)調(diào)的關(guān)聯(lián)性張力。為此，需從深度融合、有效承接和動(dòng)態(tài)調(diào)適等方面推動(dòng)橫縱聯(lián)動(dòng)。

〔關(guān)鍵詞〕地方機(jī)構(gòu)改革，橫向整合，縱向重構(gòu)，橫縱聯(lián)動(dòng)

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2024）05-0078-07

當(dāng)前，新一輪地方機(jī)構(gòu)改革已基本完成，正進(jìn)入深度融合運(yùn)行階段。黨的二十屆三中全會(huì)提出要“進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化”，地方機(jī)構(gòu)改革既是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是中國(guó)式現(xiàn)代化的題中之義。與中央層面的機(jī)構(gòu)改革相比，地方機(jī)構(gòu)改革由于制度設(shè)計(jì)與地方情境的影響而呈現(xiàn)出特有的實(shí)踐理路。準(zhǔn)確把握和揭示地方機(jī)構(gòu)改革的基本特征和實(shí)踐邏輯，是完善地方機(jī)構(gòu)職能體系、推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的十八大以來(lái)，地方機(jī)構(gòu)改革已不再限于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與人員，而是著力于推進(jìn)職能體系的深度變革。2013年與2018年兩輪改革初步完成了機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變與結(jié)構(gòu)調(diào)整，而后關(guān)系理順和權(quán)責(zé)適配便成為進(jìn)一步撬動(dòng)行政體制改革的關(guān)鍵突破口〔1〕。從條塊結(jié)構(gòu)來(lái)看，不同層級(jí)的機(jī)構(gòu)改革均需處理好橫向與縱向的權(quán)責(zé)關(guān)系。這意味著，橫向整合和縱向重構(gòu)是理解地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐的雙重視角。在此雙重視角下，地方機(jī)構(gòu)改革不是片面、局部的調(diào)整，而是組織架構(gòu)的系統(tǒng)性重建與機(jī)構(gòu)運(yùn)行的深度融合，以形成橫向整合協(xié)同和縱向重構(gòu)有序的聯(lián)動(dòng)格局。

一、地方機(jī)構(gòu)改革的橫向整合

橫向整合意味著部門間關(guān)系的理順重組。長(zhǎng)期以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)常面臨部門本位與多頭管理的弊病。由于整體職能被分解到若干部門，機(jī)構(gòu)重疊、邊界不清、部門博弈等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。同時(shí)，面對(duì)復(fù)雜的行政情境，政府不得不應(yīng)對(duì)大量模糊化與緊急性的治理任務(wù)，但劃分過(guò)細(xì)的組織結(jié)構(gòu)卻因協(xié)調(diào)成本過(guò)高而難以達(dá)成部門間有效合作。因此，解決“碎片化”難題，需理順重組部門間關(guān)系，通過(guò)機(jī)構(gòu)、功能和流程的橫向整合以充分釋放政府運(yùn)行效能。橫向整合以集成邏輯為內(nèi)核，要求將分散設(shè)置的相關(guān)職能集中到同一部門〔2〕，注重理順黨政機(jī)構(gòu)之間、部門之間、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌治理。

（一）以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)整合強(qiáng)化黨政統(tǒng)籌

領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)整合是強(qiáng)化黨政統(tǒng)籌的主要途徑。在地方層面，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)整合包括三種方式：一是合并設(shè)立。黨政合設(shè)旨在突出深層次的職能整合與集成，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，擴(kuò)大黨的直接管理范圍。二是合署辦公。黨政合署要求保持兩類機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和對(duì)等性，因工作對(duì)象和性質(zhì)相近或密切相關(guān)而在同一地點(diǎn)辦公、共用內(nèi)設(shè)綜合機(jī)構(gòu)，但根據(jù)任務(wù)屬性和對(duì)象差別行使各自職能〔3〕。三是歸口領(lǐng)導(dǎo)。將原行政機(jī)構(gòu)歸由黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等部門管理，近幾年更多運(yùn)用在機(jī)構(gòu)編制、公務(wù)員管理、民族宗教事務(wù)等工作的劃轉(zhuǎn)歸并中。

以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)整合強(qiáng)化黨政統(tǒng)籌，主要體現(xiàn)在黨對(duì)地方社會(huì)治理、人才工作和金融管理等的全面領(lǐng)導(dǎo)，以確保黨政聯(lián)動(dòng)的協(xié)同有力。在地方社會(huì)治理方面，強(qiáng)化黨管社會(huì)工作職能。此輪機(jī)構(gòu)改革將原分散在各黨委、政府部門的信訪、基層治理、“兩企三新”黨建、志愿服務(wù)等工作統(tǒng)一整合至新組建的社會(huì)工作部，從而構(gòu)建黨建引領(lǐng)社會(huì)建設(shè)大格局。在人才方面，鞏固黨管人才工作，構(gòu)建人才工作體系。2018年，各地對(duì)標(biāo)中央將公務(wù)員局并入組織部歸口管理。2021年中央人才工作會(huì)議召開(kāi)后，黨委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組在各地相繼成立。上海、安徽等地則率先組建人才工作局，由組織部代管或合署辦公，構(gòu)建黨委全面領(lǐng)導(dǎo)的人才工作體系。在金融機(jī)構(gòu)改革方面，加強(qiáng)黨管金融工作職能。統(tǒng)一組建省市縣級(jí)地方黨委金融委員會(huì)作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，設(shè)立金融辦作為辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)關(guān)，設(shè)立金融工委作為派出機(jī)關(guān)，合署辦公并加掛地方金融管理局牌子?？傊?，黨政統(tǒng)籌強(qiáng)化了地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合性、權(quán)威性和抗干擾性，減少了監(jiān)管俘獲的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提升了日常監(jiān)管和屬地處置能力。

（二）以重點(diǎn)領(lǐng)域整合推進(jìn)職能統(tǒng)籌

統(tǒng)籌整合相近或相關(guān)職能是地方機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在要求。對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域職能進(jìn)行集成式整合，成為近兩輪機(jī)構(gòu)改革的重要原則。一方面，整合是優(yōu)化機(jī)構(gòu)運(yùn)行效能的現(xiàn)實(shí)要求。合理的組織結(jié)構(gòu)能夠提升組織的整體效能。過(guò)去一些領(lǐng)域存在政府部門間職能重疊、責(zé)任不清、力量分散等情形，嚴(yán)重制約政府履職效能提升，亟需通過(guò)整合優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少冗余工作和協(xié)調(diào)成本，從而將有限的資源更加集中地用于關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)任務(wù)。另一方面，整合是適應(yīng)治理任務(wù)復(fù)雜化的應(yīng)然要求。面對(duì)戰(zhàn)略性、風(fēng)險(xiǎn)性和協(xié)作性等治理議題，亟需在重點(diǎn)領(lǐng)域形成合力、集中發(fā)力，從而增強(qiáng)職能履行的針對(duì)性和回應(yīng)性。受縱向?qū)R、橫向看齊和部門競(jìng)爭(zhēng)等邏輯驅(qū)動(dòng)〔4〕，央地、同級(jí)政府之間既呈現(xiàn)出明顯的組織同構(gòu)趨勢(shì)，也促使各地對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)的名稱、序列、數(shù)量、規(guī)格和掛牌單位等進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)。

職能重組是地方機(jī)構(gòu)改革的核心邏輯和主要途徑，其重點(diǎn)領(lǐng)域則依據(jù)發(fā)展形勢(shì)、優(yōu)先議程而調(diào)整變化。例如，近兩輪地方機(jī)構(gòu)改革以金融、科技、數(shù)據(jù)管理和社會(huì)工作等為重點(diǎn)。2018年機(jī)構(gòu)改革對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的職能整合力度大且涉及范圍廣，大批新機(jī)構(gòu)陸續(xù)組建掛牌。2023年新一輪機(jī)構(gòu)改革則以職能重組取代機(jī)構(gòu)撤并與人員精簡(jiǎn)成為新的主導(dǎo)邏輯，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是以部門撤并實(shí)現(xiàn)功能改善。機(jī)構(gòu)撤銷合并的實(shí)質(zhì)是由行業(yè)管理向功能優(yōu)化的深刻轉(zhuǎn)型。例如，海南、浙江等省合并文化、旅游與廣電部門，實(shí)現(xiàn)“大文化”領(lǐng)域深度融合。各地不再單設(shè)鄉(xiāng)村振興局、文明辦，分別撤并劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（委）、宣傳部。二是以機(jī)構(gòu)專設(shè)破解協(xié)調(diào)障礙。例如，山西、內(nèi)蒙古、山東青島、福建莆田等地設(shè)立民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，進(jìn)行統(tǒng)一管理和專業(yè)指導(dǎo)，以進(jìn)一步破解制度性障礙。遼寧、浙江、深圳等沿海省市陸續(xù)成立海洋（經(jīng)濟(jì)發(fā)展）廳或組建海洋發(fā)展局。其目的均是以專門機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)領(lǐng)域職能履行的統(tǒng)籌優(yōu)化。三是以行政升格推進(jìn)資源整合。具體表現(xiàn)為：將領(lǐng)導(dǎo)小組升格為委員會(huì)，提升黨委統(tǒng)籌的政治權(quán)威，例如，河南、山東、四川等省份構(gòu)建省市縣三級(jí)科技創(chuàng)新綜合黨委，統(tǒng)籌科技創(chuàng)新資源和科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展；將掛牌機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位升格為政府直屬部門，提升指揮調(diào)度的專業(yè)權(quán)威性，例如，各地統(tǒng)一組建數(shù)據(jù)（管理）局負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)，構(gòu)建一體化數(shù)據(jù)管理體系，提升數(shù)據(jù)治理工作的集中度和專業(yè)性。

（三）以運(yùn)行機(jī)制整合實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌

統(tǒng)籌部門間業(yè)務(wù)關(guān)系是實(shí)現(xiàn)部門合作的制度保障。由部門合并引致的業(yè)務(wù)關(guān)系緊張和利益沖突，需借助靈活的彈性化機(jī)制來(lái)克服。因此，如何進(jìn)一步整合運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)之間的統(tǒng)籌銜接，是當(dāng)前地方機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。針對(duì)部門間協(xié)調(diào)成本高、銜接不順暢等因素，推進(jìn)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌主要從協(xié)同與銜接兩方面展開(kāi)。一方面，以制度性協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同。就結(jié)構(gòu)視角而言，業(yè)務(wù)協(xié)同可以降低行政領(lǐng)域的交易成本，形成部門間合作網(wǎng)絡(luò)。業(yè)務(wù)協(xié)同主要通過(guò)三個(gè)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是清單管理機(jī)制。通過(guò)制定詳盡的目錄清單，明確協(xié)作事項(xiàng)的責(zé)任主體、工作流程和完成時(shí)限，以提高跨部門業(yè)務(wù)處理的規(guī)范性和預(yù)見(jiàn)性，減少協(xié)作過(guò)程的冗余混亂。二是數(shù)據(jù)歸集機(jī)制。搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集、處理和分析系統(tǒng)，打通不同運(yùn)行平臺(tái)和信息渠道，避免信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)字資源整合；制定相應(yīng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和共享規(guī)則，確保數(shù)據(jù)在部門及層級(jí)間順暢流轉(zhuǎn)。三是集成辦理機(jī)制。構(gòu)建一體化政府職能履行和服務(wù)平臺(tái)，減少辦理環(huán)節(jié)、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、壓縮辦理時(shí)限，提升部門合作的整體效率。另一方面，以關(guān)系性協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)銜接。就過(guò)程視角而言，業(yè)務(wù)銜接的意義在于保持內(nèi)外部溝通順暢，提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率。業(yè)務(wù)銜接也主要通過(guò)三個(gè)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是閉環(huán)管理機(jī)制。構(gòu)建全周期管理流程，對(duì)共同任務(wù)的執(zhí)行落實(shí)進(jìn)行管控，確保業(yè)務(wù)銜接的實(shí)效性。二是場(chǎng)景對(duì)接機(jī)制。通過(guò)識(shí)別關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)并構(gòu)建主題數(shù)據(jù)庫(kù)，集中存儲(chǔ)和管理跨部門業(yè)務(wù)所需核心數(shù)據(jù)，將部門數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)需求精準(zhǔn)對(duì)接，共同確定數(shù)據(jù)共享的范圍和方式，提升跨部門合作的緊密性和適應(yīng)性。三是聯(lián)動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。在業(yè)務(wù)流程各環(huán)節(jié)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從議程設(shè)置、準(zhǔn)入審批到督查監(jiān)管的全程聯(lián)動(dòng)和無(wú)縫銜接，保證業(yè)務(wù)流程的連續(xù)性和一致性。

二、地方機(jī)構(gòu)改革的縱向重構(gòu)

縱向重構(gòu)意味著層級(jí)間權(quán)責(zé)的配置優(yōu)化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)縱向府際關(guān)系呈現(xiàn)出層層嵌套、職責(zé)同構(gòu)的特征〔5〕，這在強(qiáng)化行政執(zhí)行效率的同時(shí)，也面臨諸多體制性弊端。隨著行政權(quán)力的逐級(jí)遞減，職責(zé)內(nèi)容、考核壓力卻向下加碼，各類考核指標(biāo)和治理任務(wù)被層層發(fā)包給基層，縱向?qū)蛹?jí)間的權(quán)責(zé)失衡愈發(fā)突出?；鶎诱畽?quán)小責(zé)大、事多人少的矛盾日益突出，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重、執(zhí)行梗阻與銜接不暢等問(wèn)題長(zhǎng)期存在。因此，克服“懸浮化”現(xiàn)象，需對(duì)層級(jí)間權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行縱向重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)事權(quán)責(zé)任與治理資源的適配，進(jìn)而增強(qiáng)基層治理效能。平衡不同層級(jí)間的政府職責(zé)關(guān)系，是地方機(jī)構(gòu)改革關(guān)鍵且持久的議題。在近兩輪機(jī)構(gòu)改革中，各地既注重理順層級(jí)間關(guān)系，構(gòu)建邊界明晰、銜接緊密的縱向權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)；也聚焦跨層級(jí)協(xié)同，確保上下聯(lián)動(dòng)、政令暢通。

（一）以理順縣鄉(xiāng)關(guān)系促進(jìn)體制賦能

明晰上下級(jí)管理權(quán)限、理順縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系①是重構(gòu)縱向間關(guān)系的關(guān)鍵。受縱向間垂直管理、分級(jí)管理與屬地管理等多重體制影響，基層治理效能始終有待提升。這主要是由于：一方面，“職責(zé)同構(gòu)”的體制安排限制了地方自主性。鎮(zhèn)街對(duì)標(biāo)上級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多、分工過(guò)細(xì)，“有人無(wú)事干，有事無(wú)人干”的人崗錯(cuò)配問(wèn)題嚴(yán)重制約了基層行政效率。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和服務(wù)型政府建設(shè)等要求重構(gòu)基層管理體制。基于此，為消解縣鄉(xiāng)兩級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系的失衡，地方機(jī)構(gòu)改革將構(gòu)建簡(jiǎn)約高效便民的基層管理體制作為重點(diǎn)內(nèi)容，從制度層面持續(xù)為基層擴(kuò)權(quán)賦能、減負(fù)松綁。具體來(lái)說(shuō)：一是重新劃定區(qū)縣部門與鎮(zhèn)街的權(quán)責(zé)事項(xiàng)。主要是制定權(quán)責(zé)清單，明確對(duì)口責(zé)任機(jī)構(gòu)和具體要求，厘清市縣鄉(xiāng)三級(jí)的事權(quán)分配，避免權(quán)責(zé)交叉重復(fù)。同時(shí)，明確實(shí)行派駐體制和縣直部門在鎮(zhèn)街的機(jī)構(gòu)設(shè)置差異，對(duì)下沉鎮(zhèn)街職責(zé)進(jìn)行準(zhǔn)入管理。二是分類規(guī)范鎮(zhèn)街的內(nèi)部職責(zé)與工作板塊。為增強(qiáng)鎮(zhèn)街政策執(zhí)行、為民服務(wù)、議事協(xié)商與應(yīng)急管理能力，各地紛紛精簡(jiǎn)優(yōu)化鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)設(shè)置，數(shù)量多限定在5～8個(gè)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和3～5個(gè)事業(yè)單位。此外，激活并發(fā)揮基層自主性成為重要趨勢(shì)。例如，上海市徐匯區(qū)在“6+2”和“3+1”統(tǒng)一設(shè)置外②，支持街道根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)設(shè)置“城市建設(shè)管理事務(wù)中心”。三是依法厘清基層政府與基層自治組織的權(quán)責(zé)邊界。重新界分基層政府的行政職能和基層自治組織的自治范圍，規(guī)范村社公共服務(wù)和代辦政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，避免治理真空或權(quán)力濫用，減輕基層負(fù)擔(dān)。當(dāng)前，各省市正集中清理、整頓和規(guī)范村級(jí)綜合服務(wù)設(shè)施掛牌工作，例如，上海市明晰居村組織的功能定位，使其回歸為民服務(wù)主責(zé)主業(yè)。

依據(jù)上述路徑，各地通過(guò)差異化方式構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。例如，重慶、廈門等市以數(shù)字化體系建設(shè)牽引基層“大綜合”“扁平化”改革，以強(qiáng)化屬地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度能力。相較而言，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)囿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政層級(jí)及其權(quán)限，面臨治理資源與治理任務(wù)不匹配的“小馬拉大車”困境，其行政體制改革較為特殊。因此，如何有效治理成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵問(wèn)題。對(duì)此，各地探索賦權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)和強(qiáng)鎮(zhèn)賦權(quán)、壓縮中間層級(jí)兩種調(diào)適思路。前者以廣東省為代表，賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)更大自主權(quán)，建立與事權(quán)相銜接的保障機(jī)制；后者以浙江省為代表，通過(guò)“撤鎮(zhèn)改市”“縣鄉(xiāng)一體”等壓縮層級(jí)，重構(gòu)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的權(quán)力與資源配置。

理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，需構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡(jiǎn)約高效的鎮(zhèn)街管理體制，精簡(jiǎn)設(shè)置機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)縣部門派駐機(jī)構(gòu)與鎮(zhèn)街關(guān)系，進(jìn)而強(qiáng)化屬地統(tǒng)籌、政策執(zhí)行和為民服務(wù)等基層治理能力。

（二）以改革行政執(zhí)法推動(dòng)放權(quán)賦能

長(zhǎng)期以來(lái)，行政執(zhí)法工作面臨“碎片化”難題。過(guò)去“因事立法、因法設(shè)權(quán)、因權(quán)建隊(duì)”，導(dǎo)致執(zhí)法力量分散，執(zhí)法隊(duì)伍多、事項(xiàng)繁雜等低效狀況明顯。由于法律依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不規(guī)范，“一刀切”執(zhí)法、借法執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、過(guò)度執(zhí)法等現(xiàn)象大量出現(xiàn)〔6〕。部門協(xié)調(diào)不通暢造成“多頭執(zhí)法”“交叉執(zhí)法”“重復(fù)執(zhí)法”等現(xiàn)象嚴(yán)重，而條線屬事與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的執(zhí)法權(quán)限矛盾導(dǎo)致“懸浮式執(zhí)法”“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”等策略性行為增多，基層“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”的執(zhí)法窘境一直存在。

相較于專項(xiàng)執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法，綜合行政執(zhí)法著力于通過(guò)條塊重構(gòu)來(lái)解決執(zhí)法領(lǐng)域的“九龍治水”問(wèn)題。專項(xiàng)執(zhí)法本質(zhì)上仍是分散的專業(yè)執(zhí)法，因各管一段、力量分散，具有明顯的區(qū)間化、分段化特征；聯(lián)合執(zhí)法具有形式聯(lián)合、實(shí)質(zhì)松散的特征，依然擺脫不了各自為政、職責(zé)交叉的問(wèn)題。而綜合行政執(zhí)法改革從相對(duì)集中行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)起步，既歸并執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)集中執(zhí)法；又下放執(zhí)法權(quán)限，推動(dòng)重心下沉。綜合執(zhí)法改革通過(guò)執(zhí)法模式重構(gòu)、向基層放權(quán)賦能，對(duì)基層治理進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革，以形成橫向上職責(zé)統(tǒng)合與縱向上職責(zé)異構(gòu)的格局。從“單一執(zhí)法”向“綜合執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，還能最大限度減少執(zhí)法擾民。例如，杭州、重慶等開(kāi)展跨部門“綜合查一次”，實(shí)現(xiàn)“進(jìn)一次門、查多項(xiàng)事、一次到位”。總的來(lái)說(shuō)，目前，綜合行政執(zhí)法改革仍處于過(guò)渡階段，未能完全解決邊界不清、交叉模糊、劃轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題。為保障執(zhí)法有力、執(zhí)法有序，上一輪機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”；新一輪機(jī)構(gòu)改革則要求進(jìn)一步理順職責(zé)關(guān)系、整合執(zhí)法隊(duì)伍、減少執(zhí)法層級(jí)、下沉執(zhí)法力量，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)限。

“放權(quán)”是綜合行政執(zhí)法改革的重點(diǎn)內(nèi)容。該集中的權(quán)力必須集權(quán)，該下放的權(quán)力必須分權(quán)，基層能承接住的則賦權(quán)。一是設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織保障。例如，多地組建綜合行政執(zhí)法局，在區(qū)縣城管局加掛綜合行政執(zhí)法局牌子，負(fù)責(zé)全域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，并整合鎮(zhèn)街現(xiàn)有站所執(zhí)法力量和資源，設(shè)置鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。二是制定賦權(quán)事項(xiàng)清單，保障精準(zhǔn)放權(quán)。例如，重慶以“三高兩易”（高頻率、高綜合、高需求、易發(fā)現(xiàn)、易處置）為標(biāo)準(zhǔn)，梳理20個(gè)通用必選事項(xiàng)，增加91個(gè)自選賦權(quán)事項(xiàng)供鎮(zhèn)街因地制宜選擇。三是組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，集成執(zhí)法力量。新一輪機(jī)構(gòu)改革方案明確省級(jí)不設(shè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，市級(jí)只設(shè)一個(gè)行政執(zhí)法層級(jí)，縣級(jí)實(shí)行“局隊(duì)合一”體制，鎮(zhèn)街實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。浙江省自2022年起，推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國(guó)家試點(diǎn)，通過(guò)體制重構(gòu)、流程再造、多跨協(xié)同，進(jìn)一步集中整合行政執(zhí)法職能。上海市僅保留市場(chǎng)監(jiān)管、文化市場(chǎng)、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急管理、城市管理等5支執(zhí)法隊(duì)伍。四是融合綜合執(zhí)法方式，提升執(zhí)法效能。綜合執(zhí)法只是執(zhí)法權(quán)限的相對(duì)集中，并未消除條線分工，因此，綜合執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法并存不可避免。在實(shí)踐中，各地積極加強(qiáng)綜合執(zhí)法、專業(yè)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如，重慶市在1031個(gè)鎮(zhèn)街推行“法定執(zhí)法+賦權(quán)執(zhí)法+委托執(zhí)法”新模式，江蘇省構(gòu)建“綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法+鎮(zhèn)域執(zhí)法”的基層執(zhí)法體系。五是定期評(píng)估放權(quán)效能，確保有效承接?；鶎映薪幽芰κ菆?zhí)法事項(xiàng)能否下放的關(guān)鍵，不能“一放了之”“一放就亂”。鎮(zhèn)街執(zhí)法半徑小，賦權(quán)事項(xiàng)大多易于發(fā)現(xiàn)、確定且辦理簡(jiǎn)單，難以執(zhí)行、無(wú)力承接或沒(méi)有迫切需要的事項(xiàng)不予賦權(quán)。例如，廣東省江門、茂名、清遠(yuǎn)等市對(duì)下放給鎮(zhèn)街實(shí)施的行政執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，收回部分專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)、由縣級(jí)行政執(zhí)法部門集中行使更高效以及基層無(wú)法承接的執(zhí)法事項(xiàng)。

在地方機(jī)構(gòu)改革中，通過(guò)綜合行政執(zhí)法改革推動(dòng)向基層放權(quán)賦能，重點(diǎn)是理順職責(zé)、精簡(jiǎn)隊(duì)伍與壓縮層次。通過(guò)橫向歸并整合，推動(dòng)執(zhí)法權(quán)在鎮(zhèn)街層面集中；通過(guò)縱向調(diào)整，對(duì)上銜接順暢、對(duì)下扁平指揮，推動(dòng)管理權(quán)限下放和人員下沉，進(jìn)而提升屬地管理能力與基層執(zhí)法效能。

（三）以治理力量下沉實(shí)現(xiàn)資源賦能

推動(dòng)人員編制、管理權(quán)限、組織資源等治理力量充分下沉是地方機(jī)構(gòu)改革的重要議題?；鶎诱纫薪由霞?jí)指派任務(wù)和屬地管理責(zé)任，又要回應(yīng)和解決社會(huì)訴求。因處于分級(jí)管理體制的末端，基層面臨權(quán)小責(zé)大、事多人少、任務(wù)超載的境遇。在多重壓力與資源緊張的情況下，鎮(zhèn)街通常采取選擇性執(zhí)法、突擊式執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等應(yīng)對(duì)策略，或把任務(wù)再分解并派轉(zhuǎn)到村社區(qū)，從而帶來(lái)了基層形式主義、推諉避責(zé)、執(zhí)行空轉(zhuǎn)等不良后果。同時(shí)，地方機(jī)構(gòu)改革雖旨在強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力、減輕基層負(fù)擔(dān)，但實(shí)際上放責(zé)多于放權(quán)，面臨形式有權(quán)、實(shí)質(zhì)無(wú)權(quán)的“權(quán)虛責(zé)實(shí)”新難題。概言之，基層因資源不足而嚴(yán)重制約承接能力和回應(yīng)效能，亟需通過(guò)機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)治理力量下沉。推動(dòng)治理力量下沉，主要從統(tǒng)籌編制管理、強(qiáng)化屬地管理兩方面展開(kāi)。一是統(tǒng)籌管理人員編制。2023年機(jī)構(gòu)改革方案提出，“中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精減”，但“縣、鄉(xiāng)兩級(jí)不作精減要求”。在各地機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐中，多以“減上補(bǔ)下”“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”方式優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置，通過(guò)跨層級(jí)跨部門統(tǒng)籌使用編制資源，將更多編制資源下沉充實(shí)到治理一線，加大對(duì)地方民生事業(yè)、社會(huì)工作和基層治理的編制保障力度。同時(shí)，多地嘗試打通人員身份、行業(yè)界限使用，完善對(duì)編外人員工作方式、薪酬激勵(lì)等的制度化管理，充分用好編外人員資源。而在編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用方面，安徽省探索“編制周轉(zhuǎn)池”，不再?gòu)?qiáng)調(diào)混編混崗。二是屬地管理下沉人員。在地方實(shí)踐中，無(wú)論以派駐、包片、分片、定點(diǎn)等方式下沉，派駐基層人員的人事、工資、保障若由屬地管理，任免考核由鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)，則有助于確保鎮(zhèn)街對(duì)下沉力量的統(tǒng)籌調(diào)配?？傊?，推動(dòng)治理力量下沉，不能只下沉人員而將編制、任免等權(quán)限留在區(qū)縣，需同步下放“人財(cái)物”，保證“權(quán)隨事走、人隨事調(diào)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，使編制資源真正向鎮(zhèn)街傾斜，加大從上往下跨層級(jí)調(diào)劑使用編制力度。

三、地方機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在局限

通過(guò)橫向整合和縱向重構(gòu)推進(jìn)體系化變革是當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的必然趨勢(shì)。但從實(shí)踐來(lái)看，地方機(jī)構(gòu)改革仍未完全解決邊界不清、交叉模糊和權(quán)責(zé)失衡等問(wèn)題，呈現(xiàn)出一定的內(nèi)在局限。

（一）橫向整合的結(jié)構(gòu)性約束

當(dāng)前，雖然許多部門在形式上完成了合并，但并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的深度融合。一是原有的部門界限并未被打破。橫向整合旨在消解部門間的“碎片化”狀態(tài)，打通職責(zé)壁壘，而非消除各自職能與權(quán)力的邊界。這意味著盡管不同機(jī)構(gòu)被整合為同一部門，但在辦事程序、考核標(biāo)準(zhǔn)與業(yè)務(wù)信息上并未完全互聯(lián)互通，導(dǎo)致部門融合力度不夠。例如，部門間數(shù)據(jù)壁壘并未被真正突破，仍存在眾多“信息孤島”“信息煙囪”。數(shù)據(jù)管理部門通常難以統(tǒng)籌不同部門的協(xié)同配合。因而，各類數(shù)據(jù)口徑不一、底數(shù)不清等現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。二是內(nèi)部差異帶來(lái)新的協(xié)調(diào)成本。一些部門合并后，并未進(jìn)行部門機(jī)構(gòu)的重塑和業(yè)務(wù)流程的再造。然而，若部門內(nèi)沒(méi)能就特定任務(wù)的價(jià)值、目標(biāo)和行動(dòng)達(dá)成高度共識(shí)，將影響各方協(xié)同意愿和內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。此外，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)保留原來(lái)的文化慣性和行政風(fēng)格則可能產(chǎn)生內(nèi)部罅隙，進(jìn)而引發(fā)資源的配置失衡與內(nèi)部利益沖突，增加合作的不確定性和協(xié)調(diào)成本。三是實(shí)際運(yùn)行仍依賴于原有分工。一些治理事務(wù)的實(shí)際解決因行業(yè)門檻和部門慣性，仍依賴于過(guò)去的對(duì)口職能設(shè)置，由多部門共同負(fù)責(zé)，而非單純靠新組建的專門機(jī)構(gòu)歸口管理。因此，橫向整合后始終面臨新舊機(jī)構(gòu)、部門內(nèi)外的協(xié)調(diào)難題，需在綜合性與專業(yè)性之間尋求平衡。

（二）縱向重構(gòu)的自主性挑戰(zhàn)

當(dāng)前，縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系的縱向再配置尚未全部完成。在鎮(zhèn)街賦權(quán)過(guò)程中，部分地方不僅未能根本改變鎮(zhèn)街治權(quán)弱化的現(xiàn)狀，反而加重了鎮(zhèn)街的治理負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致鎮(zhèn)街被賦予更充分的自主權(quán)時(shí)卻無(wú)力承接。這主要表現(xiàn)為：一是鎮(zhèn)街主體資格不明。盡管地方以指導(dǎo)目錄或清單等形式推進(jìn)鎮(zhèn)街賦權(quán)工作，但法律規(guī)定模糊、實(shí)操范圍有限。以行政執(zhí)法權(quán)為例，目前僅《行政處罰法》第24條對(duì)將基層迫切需要的行政處罰權(quán)可賦權(quán)鎮(zhèn)街進(jìn)行了原則性規(guī)定，但實(shí)際享有行政執(zhí)法權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)還需要地方配套立法進(jìn)行再委托授權(quán)。換言之，鎮(zhèn)街是否具有完整的行政執(zhí)法權(quán)尚不明確。二是鎮(zhèn)街承接能力不足。鎮(zhèn)街普遍面臨財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的情況，基層隊(duì)伍空編、占編借調(diào)、青黃不接等現(xiàn)象突出，下沉人員歸屬感和服務(wù)屬地意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致基層治理力量薄弱、資源不足。鎮(zhèn)街無(wú)力承接專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)的賦權(quán)事項(xiàng)，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的治理需求，這集中體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)保、住房建設(shè)、衛(wèi)生健康、水務(wù)等領(lǐng)域。三是鎮(zhèn)街賦權(quán)供需錯(cuò)配。目前，鎮(zhèn)街在治理情境、職責(zé)設(shè)置和政策資源上各有差異。但從賦權(quán)事項(xiàng)清單看，很多地方?jīng)]有因地制宜，甚至因“一刀切”下放權(quán)限而出現(xiàn)“有職無(wú)需、有需無(wú)職”現(xiàn)象，部分管理權(quán)限因長(zhǎng)期“用不著”而空置。例如，許多鎮(zhèn)街在城市管理和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政處罰立案數(shù)超六成，而在規(guī)劃和自然資源領(lǐng)域的立案數(shù)幾乎為零。四是鎮(zhèn)街責(zé)任被無(wú)序擴(kuò)充。鎮(zhèn)街賦權(quán)多參照政策文件而缺乏明確的法規(guī)依據(jù)，因此縣級(jí)政府向鎮(zhèn)街賦權(quán)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、收放程度具有較強(qiáng)的彈性甚至是隨意性，進(jìn)而產(chǎn)生“放虛不放實(shí)”“放責(zé)不放權(quán)”等現(xiàn)象。這會(huì)加劇基層“權(quán)力有限、責(zé)任無(wú)限”的壓力超載局面，使其長(zhǎng)期被動(dòng)接受上級(jí)攤派和考核的各項(xiàng)任務(wù)。

（三）橫縱協(xié)調(diào)的關(guān)聯(lián)性張力

地方機(jī)構(gòu)改革需要在縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系中平衡條塊之間的協(xié)作和沖突。然而，橫向整合可能造成縱向間關(guān)系不協(xié)調(diào)，使機(jī)構(gòu)改革成效大打折扣。若不能從整體上把握“條條”和“塊塊”之間的有機(jī)聯(lián)系，忽視條塊形成的復(fù)雜矩陣結(jié)構(gòu)中的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，進(jìn)而可能衍生新的改革難題。這表現(xiàn)為：一是橫向整合可能增加縱向間協(xié)調(diào)成本。受規(guī)范、模仿等機(jī)制影響，地方機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)明顯的組織同構(gòu)趨勢(shì)，一些地方迫于向上對(duì)口壓力而重組設(shè)立新部門，但因不適應(yīng)本地情況而運(yùn)作困難；一些地方通過(guò)合并職能相同或相近的部門來(lái)實(shí)現(xiàn)職能整合、部門撤并和人員精簡(jiǎn)等目標(biāo)，但也打破了原有的垂直管理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致與條線主管部門的“上下不對(duì)應(yīng)”，反而增加縱向間協(xié)調(diào)成本。隨著包攬事情過(guò)多過(guò)細(xì)，政府職能愈發(fā)錯(cuò)位擴(kuò)展，一些地方因此不得不重回原體制，陷入“精簡(jiǎn)—膨脹”的循環(huán)怪圈。二是縱向重構(gòu)面臨行政主管部門與鎮(zhèn)街之間的協(xié)調(diào)障礙。目前鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與縣級(jí)行政主管部門之間存在職責(zé)界定不明、協(xié)作配合不暢等問(wèn)題，在行政檢查、市場(chǎng)監(jiān)管等事項(xiàng)或領(lǐng)域中易出現(xiàn)管轄爭(zhēng)議與推諉扯皮。鎮(zhèn)街職能機(jī)構(gòu)由于長(zhǎng)期形成的條線管理模式，與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的橫向聯(lián)系不多，常態(tài)化協(xié)作機(jī)制尚未形成。鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在條線上無(wú)明確歸口，與專業(yè)執(zhí)法系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口也未有效打通，對(duì)上承接和協(xié)作難以找到統(tǒng)一渠道，橫縱協(xié)調(diào)的難度仍較大。

四、地方機(jī)構(gòu)改革的橫縱聯(lián)動(dòng)

地方機(jī)構(gòu)改革不是片面、局部的調(diào)整，而是組織架構(gòu)的系統(tǒng)性重建與機(jī)構(gòu)運(yùn)行的深度融合。橫向整合與縱向重構(gòu)形成地方機(jī)構(gòu)改革的一體兩面，兩者內(nèi)在交織、相互促進(jìn)。地方機(jī)構(gòu)改革若要產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”，則需形成橫向整合協(xié)同和縱向重構(gòu)有序的聯(lián)動(dòng)格局。

（一）以部門深度融合推動(dòng)橫向協(xié)同

一是平衡部門內(nèi)部配置和職責(zé)關(guān)系。在組織結(jié)構(gòu)上，注重部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的交叉安排和平衡配置，推動(dòng)特定職責(zé)在不同部門的優(yōu)化組合，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)外部的制度相通、行動(dòng)契合；在任務(wù)分配上，優(yōu)化任務(wù)與職責(zé)的分類匹配，通過(guò)激勵(lì)相容、成本分?jǐn)偤惋L(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制解決利益不對(duì)稱問(wèn)題，以共同價(jià)值目標(biāo)增進(jìn)合作意愿；在考核評(píng)價(jià)上，共建聯(lián)合評(píng)審小組，共同商討和確定績(jī)效評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮各部門特征差異，兼顧公平性和激勵(lì)性。二是建立多元順暢的溝通渠道。定期開(kāi)展會(huì)議交流及非正式對(duì)話，打造開(kāi)放包容的組織文化，消除部門間的偏見(jiàn)和隔閡，從而實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)的文化融合；通過(guò)溝通協(xié)商確立信任關(guān)系，找到價(jià)值目標(biāo)的“最大公約數(shù)”，消減不確定性，進(jìn)而化解主體間沖突問(wèn)題。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)銜接、信息推送和常態(tài)化協(xié)作。制定相關(guān)事項(xiàng)的一般原則、標(biāo)準(zhǔn)程序和接口規(guī)范，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)融合、技術(shù)融合和數(shù)據(jù)融合，確保部門間無(wú)縫銜接和協(xié)同工作，形成資源共享、信息互通、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的部門合作格局?？傮w上，橫向職能整合應(yīng)堅(jiān)持以問(wèn)題解決為導(dǎo)向，以功能優(yōu)化為方向，循序漸進(jìn)調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，避免因劇烈變革而引發(fā)文化沖突和組織混亂。

（二）以鎮(zhèn)街有效承接保障縱向貫通

一是提升基層承接能力。鎮(zhèn)街要適應(yīng)重心下移的制度安排，成為真正意義上的基層治理主體，必須充分具備全面應(yīng)對(duì)復(fù)雜需求的屬地力量。一方面，要推動(dòng)治理資源下沉。統(tǒng)籌使用基層人員編制，通過(guò)派駐、進(jìn)駐等方式推動(dòng)骨干力量下沉至基層鎮(zhèn)街；同時(shí)，要隨賦權(quán)事項(xiàng)下放配套下沉人員編制、設(shè)備經(jīng)費(fèi)、技術(shù)資質(zhì)等，充分落實(shí)配套待遇，提升下沉人員的歸屬感和獲得感。另一方面，要提升基層人員素質(zhì)。建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，增強(qiáng)基層工作人員的綜合治理能力。如針對(duì)鎮(zhèn)街執(zhí)法，要增強(qiáng)法律適用、現(xiàn)場(chǎng)處置和文書(shū)制作等能力，培育“一專多能、一崗多責(zé)”的復(fù)合型人才。二是精準(zhǔn)識(shí)別鎮(zhèn)街需求。要結(jié)合賦權(quán)事項(xiàng)的運(yùn)行情況及鎮(zhèn)街實(shí)際，梳理基層面廣量大、迫切需要且能夠承接的事項(xiàng)，制定動(dòng)態(tài)賦權(quán)事項(xiàng)清單，提升賦權(quán)有效性和針對(duì)性；建立賦權(quán)事項(xiàng)常態(tài)評(píng)估機(jī)制與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，核查評(píng)估下放權(quán)限運(yùn)行效能，對(duì)基層接不住、監(jiān)管跟不上的賦權(quán)事項(xiàng)調(diào)出清單、及時(shí)收回，確保每一件下放事項(xiàng)都能接得住、管得好。三是規(guī)范縣級(jí)有序賦權(quán)。要推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行法治化，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的前瞻性以及實(shí)質(zhì)性約束；減少縣級(jí)部門對(duì)鎮(zhèn)街的督查、檢查和考核，并嚴(yán)格控制交派事項(xiàng)的數(shù)量，避免鎮(zhèn)街職權(quán)和責(zé)任的無(wú)序擴(kuò)張，加快為基層減負(fù)松綁。

（三）以條塊動(dòng)態(tài)調(diào)適實(shí)現(xiàn)橫縱聯(lián)動(dòng)

一是在整體機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)上，地方要處理好自主設(shè)置與向上對(duì)齊的關(guān)系，通盤考慮改革成本與長(zhǎng)期效益，避免因橫向整合而增加與上級(jí)部門間的協(xié)調(diào)成本；機(jī)構(gòu)改革與設(shè)置要保持部門形式統(tǒng)一性，便于及時(shí)承接上級(jí)任務(wù)和獲得資源支持。二是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，地方可專設(shè)委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并給予適當(dāng)實(shí)權(quán)和特定任務(wù)，推動(dòng)橫向部門之間的溝通協(xié)作，但要審慎考慮設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的必要性和規(guī)范性，及時(shí)裁撤和清理任務(wù)終結(jié)的機(jī)構(gòu)。三是在縣鄉(xiāng)協(xié)作配合方面，要厘清行業(yè)主管部門和鎮(zhèn)街執(zhí)法部門的職責(zé)分工，明確管理與執(zhí)法的職責(zé)邊界?？v向權(quán)責(zé)關(guān)系重構(gòu)必然帶來(lái)縣級(jí)部門與鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)身份、規(guī)模、組織形式以及權(quán)力關(guān)系的多重變化。一方面，要合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)與執(zhí)法責(zé)任，既要確保鎮(zhèn)街具有足夠的財(cái)力、物力和權(quán)限履行職責(zé)，又要避免縣鄉(xiāng)之間產(chǎn)生管理與執(zhí)法的邊界沖突、職責(zé)爭(zhēng)議。另一方面，需建立聯(lián)席會(huì)議、定期會(huì)商和聯(lián)絡(luò)員制度，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)協(xié)作配合的資源、信息與業(yè)務(wù)互聯(lián)互通。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建一體化信息共享和整體智治平臺(tái)，按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，鏈接起條塊部門的業(yè)務(wù)模塊與信息通道，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)橫向聯(lián)通、上下貫通、實(shí)時(shí)交換和充分共享，為跨部門、跨層級(jí)的橫縱聯(lián)動(dòng)提供更加精準(zhǔn)、全面、科學(xué)的綜合治理平臺(tái)?？傊?，實(shí)現(xiàn)功能整合、業(yè)務(wù)協(xié)同的橫縱聯(lián)動(dòng)，需要在條塊結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)互動(dòng)中逐步調(diào)適完善。

總之，橫向整合和縱向重構(gòu)既是理解新一輪地方機(jī)構(gòu)改革的基本邏輯，也是破解“碎片化”和“懸浮化”等體制弊端的實(shí)踐進(jìn)路。理順部門間關(guān)系是破解橫向壁壘與交疊模糊的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而重構(gòu)層級(jí)間權(quán)責(zé)是消除縱向梗阻和治理懸浮的核心要領(lǐng)，二者構(gòu)成左右協(xié)同、上下銜接的地方機(jī)構(gòu)改革整體設(shè)計(jì)。因此，基于橫向整合和縱向重構(gòu)的雙重視角，觀察地方機(jī)構(gòu)設(shè)置及調(diào)整優(yōu)化的焦點(diǎn)議題、執(zhí)行過(guò)程和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，能更加全面理解新時(shí)代地方機(jī)構(gòu)改革向縱深推進(jìn)的實(shí)踐進(jìn)路。

注釋：

①本文將地級(jí)市所轄區(qū)（縣）同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間的關(guān)系，統(tǒng)一用“縣鄉(xiāng)關(guān)系”來(lái)概括表述。

②來(lái)自于2024年《上海市徐匯區(qū)機(jī)構(gòu)改革方案》。一是按照“6+2”模式設(shè)置黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一設(shè)置6個(gè)辦公室，即黨政辦公室、社區(qū)黨群辦公室、社區(qū)管理辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室、社區(qū)平安辦公室、社會(huì)工作辦公室；根據(jù)工作需要設(shè)置2個(gè)辦公室，即社區(qū)發(fā)展辦公室、營(yíng)商環(huán)境辦公室。二是按照“3+1”模式設(shè)置事業(yè)單位。統(tǒng)一設(shè)置3個(gè)辦公室，即社區(qū)黨群服務(wù)中心、社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心（退役軍人服務(wù)站）、城市運(yùn)行管理中心；根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)設(shè)置1個(gè)辦公室，即城市建設(shè)管理事務(wù)中心。參見(jiàn)上海徐匯官方微信：《徐匯區(qū)機(jī)構(gòu)改革怎么改？12張圖告訴你！》，http：//www.xuhui.gov.cn/xwzx_zwxx/20240416/535527.html。

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