〔摘要〕改革開放以來，在不斷適應(yīng)不同時(shí)期基層政權(quán)運(yùn)行特征和農(nóng)村社區(qū)治理變化的過程中，我國農(nóng)村社區(qū)治理模式實(shí)現(xiàn)了從“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村共治”模式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)治理呈現(xiàn)出“參與共建”“多元共治”“開放共享”的表現(xiàn)形態(tài)。在“鄉(xiāng)村共治”模式下，新時(shí)代深化農(nóng)村社區(qū)治理，需要以基層黨組織建設(shè)提升黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)治理共同體的能力，以多元主體協(xié)同共治提升農(nóng)村社區(qū)治理共同體的治理水平，以公共精神的培育增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理共同體的情感歸屬，以民主協(xié)商整合農(nóng)村社區(qū)治理共同體的公共利益，真正實(shí)現(xiàn)在“共建共治共享”中全面提升農(nóng)村社區(qū)治理共同體的治理效能。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村社區(qū)，治理模式，“鄉(xiāng)政村治”，“鄉(xiāng)村共治”，農(nóng)村社區(qū)治理共同體

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）05-0085-07

農(nóng)村社區(qū)是中國社會的“神經(jīng)末梢”，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的“地基”。高質(zhì)量、高效率的農(nóng)村社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推動鄉(xiāng)村全面振興的前提。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，完善鄉(xiāng)村振興投入機(jī)制……完善共建共治共享的社會治理制度”〔1〕，為實(shí)現(xiàn)村民自治良性發(fā)展、農(nóng)村基層治理與社會力量協(xié)同、建設(shè)“共建共治共享”的農(nóng)村社區(qū)治理共同體指明了方向。當(dāng)前，學(xué)界主要從治理理論、治理模式、科學(xué)內(nèi)涵、治理結(jié)構(gòu)、矛盾挑戰(zhàn)以及可行路徑等方面對農(nóng)村社區(qū)治理展開研究并取得了較為豐碩的成果，但改革開放以來我國農(nóng)村社區(qū)的治理模式出現(xiàn)了怎樣的變化？形成了什么樣的治理機(jī)制？如何進(jìn)一步深化治理路徑？這些問題鮮有學(xué)者深入研究。有鑒于此，本文將對改革開放以來我國農(nóng)村社區(qū)治理的模式轉(zhuǎn)變、內(nèi)在機(jī)制以及深化路徑予以分析。

一、農(nóng)村社區(qū)治理的模式轉(zhuǎn)變

改革開放至今，我國農(nóng)村社區(qū)治理因時(shí)因勢因地展開，其治理模式實(shí)現(xiàn)了從“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村共治”的全面轉(zhuǎn)變〔2〕，進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民的生產(chǎn)自覺性和積極性，改善了農(nóng)民的生活水平，提升了農(nóng)村的現(xiàn)代化治理水平。

（一）改革開放以來農(nóng)村社區(qū)治理形成了“鄉(xiāng)政村治”模式。所謂“鄉(xiāng)政村治”，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使國家行政管理權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的廣大農(nóng)村實(shí)行村民自治。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)下，國家權(quán)力止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國家行政權(quán)與村民自治權(quán)保持著二元分治的治理形態(tài)①。

黨的十一屆三中全會實(shí)行的改革開放，使農(nóng)村社會的發(fā)展逐漸發(fā)生了一系列變化。在改革開放初期，小崗村的農(nóng)民主動嘗試土地使用權(quán)的改革，實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)村集體所有制分配方式、經(jīng)營管理以及組織結(jié)構(gòu)等方面的變革，打破了制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的“平均主義”，奠定了農(nóng)村改革的根基。此后，充分吸收中國農(nóng)村改革第一鄉(xiāng)——四川省向陽人民公社機(jī)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，架構(gòu)了“‘黨、政、經(jīng)’分別設(shè)立的政權(quán)組織體系”〔3〕71，1983年正式提出在農(nóng)村基層社會治理中實(shí)行“政社分開”，隨后明確要求建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！罢绶珠_”之后由村民委員會代替原來的生產(chǎn)隊(duì)，在廣大農(nóng)村實(shí)行村民自治。村民委員會承擔(dān)為農(nóng)戶提供生活生產(chǎn)服務(wù)、管理農(nóng)村集體土地、管理農(nóng)村的公益事業(yè)和公共事務(wù)等職能，受村民監(jiān)督，對村民負(fù)責(zé)。在改革的初始階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往“大包大攬”成為“萬能政府”，大大擠壓了農(nóng)村社區(qū)自治的空間，消解和降低了村民自治的積極性和韌性，并且因?yàn)椴荒芫珳?zhǔn)把握村民需求導(dǎo)致治理效能低下。在這一背景下，“鄉(xiāng)政村治”模式逐漸形成。

1985年之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部以及村委會開始成為農(nóng)村社區(qū)治理的主體，民政部出臺的諸多農(nóng)村自治文件，推動了農(nóng)村社區(qū)工作的規(guī)范化、制度化，凸顯了村務(wù)公開在農(nóng)村社區(qū)治理中的作用。1994年著力推動農(nóng)村基層組織建設(shè)，專門規(guī)范了村風(fēng)、民風(fēng)等村規(guī)民約，凸顯了村規(guī)民約在農(nóng)村社區(qū)治理中的重要作用。1998年，《村民委員會組織法》的正式實(shí)施，明確了村民自治在農(nóng)村社區(qū)治理中的法律地位，強(qiáng)調(diào)了基層黨組織在農(nóng)村社區(qū)治理中的引領(lǐng)作用。2004年進(jìn)一步加強(qiáng)了對村務(wù)民主管理制度和村務(wù)信息公開制度的健全和完善，全面實(shí)施村民自治，廣大村民的村務(wù)參與度明顯提升。盡管村民自治效果明顯，但“鄉(xiāng)政村治”模式極易造成封閉與分割治理現(xiàn)象，在條塊分割治理中造成農(nóng)村社區(qū)文化生活、公共服務(wù)以及社區(qū)治理等方面與城市社區(qū)的失衡，不利于農(nóng)村社區(qū)的健康發(fā)展。

適應(yīng)民情、世情、國情以及“三農(nóng)”問題的深刻變化，2006年我國因時(shí)就勢免除農(nóng)業(yè)稅，極大地緩解了農(nóng)村基層的干群關(guān)系，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕，農(nóng)民收入顯著增加，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)隨之蓬勃發(fā)展。隨著治理體制的不斷完善，村民自治能力持續(xù)提升。同年，黨的十六屆六中全會創(chuàng)造性提出了“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的重要論斷，明確了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，突出了社區(qū)治理在農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中的重要地位。與此同時(shí)，雖然農(nóng)村社區(qū)治理在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中具有重要作用，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政命令的力量依舊強(qiáng)大。2007年黨的十七大對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)行戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)大力建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技，凸顯了黨對農(nóng)村社區(qū)治理、農(nóng)村深化改革以及培育新型農(nóng)民的高度重視，但在“鄉(xiāng)政村治”模式下，城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理資源在政策、財(cái)政、人才等方面與城市社區(qū)的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。這一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“單向”傳達(dá)行政指令過程中不自覺地將行政管理責(zé)任向農(nóng)村社區(qū)下沉，在習(xí)慣使然下，農(nóng)村社區(qū)將這種“單向權(quán)威”視為常態(tài)，承擔(dān)了與其所擁有的經(jīng)費(fèi)、權(quán)力并不一致的責(zé)任，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻能夠在職能與責(zé)任的相互脫鉤中“輕松脫域”，治理責(zé)任的虛化使村民自治的作用不斷弱化。在此背景下，為了改變“萬能政府”“單向權(quán)威”“分割治理”等對農(nóng)村社區(qū)治理的不利局面，拓寬、提升村民自治的空間和能力，農(nóng)村社區(qū)治理必然要尋求能夠克服“鄉(xiāng)政村治”弊端的新模式。

（二）新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)了向“鄉(xiāng)村共治”模式的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新時(shí)代，為了進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)分割、縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)等值，中央開始高度重視城鄉(xiāng)基層社會治理，黨的十八大創(chuàng)造性提出“社區(qū)治理”的重要論斷，強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)”〔4〕。從此，我國更加重視農(nóng)村社區(qū)治理主體的多元性，號召企業(yè)、社會組織以及個(gè)人等主體積極參與農(nóng)村社區(qū)治理，著力推動村委制度、村務(wù)監(jiān)督機(jī)制的健全完善。此時(shí)的農(nóng)村社區(qū)治理已經(jīng)從“單一管理”逐漸轉(zhuǎn)向“多元共治”，并要求政府、村民、社區(qū)組織在治理中形成民主化、制度化的合作關(guān)系，在對話、溝通、協(xié)商中處理農(nóng)村社區(qū)事務(wù)，整合多元主體的社會資源、公共資源成為社區(qū)治理的服務(wù)資源和民生資源。2015年通過的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，從政策層面開啟城鄉(xiāng)社區(qū)治理一體化進(jìn)程，突出“法治”和“德治”在提高農(nóng)村社區(qū)治理效能中的重要作用，著力推動“法治”與“德治”的全方位融合。這些方面的融合表征著國家更加重視在農(nóng)村社區(qū)提供“法治”和“德治”的融合服務(wù)，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社區(qū)治理從“傳統(tǒng)管理”到“治理與服務(wù)”并駕齊驅(qū)的角色轉(zhuǎn)變。2016年國家發(fā)展和改革委在《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》中，首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，對城鄉(xiāng)社區(qū)治理一致性、統(tǒng)一性、協(xié)同性提出新要求，著力補(bǔ)齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理失衡短板，鼓勵(lì)各類服務(wù)項(xiàng)目、治理資源、人才供給等優(yōu)先傾斜農(nóng)村地區(qū)。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)為著力點(diǎn)，著力推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理一體化發(fā)展，促動各類資源流向農(nóng)村社區(qū)，逐漸走向“鄉(xiāng)村共治”。2017年中央一號文件大篇幅強(qiáng)調(diào)“完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”，旨在通過鄉(xiāng)村治理機(jī)制的創(chuàng)新和完善，架構(gòu)多元主體協(xié)同共治的農(nóng)村社區(qū)治理體系，既表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社區(qū)治理中下放權(quán)力的實(shí)事，也體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社區(qū)的賦權(quán)，借助孵化多元主體治理共同體，使其更好發(fā)揮合力作用服務(wù)和推動農(nóng)村社區(qū)治理。黨的十九大報(bào)告前瞻性提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”〔5〕，明確了推動鄉(xiāng)村振興的動力、目標(biāo)和任務(wù)。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對農(nóng)村社區(qū)治理提出更高、更新的要求，強(qiáng)調(diào)健全“法治”“德治”“自治”進(jìn)一步深度融合的機(jī)制，健全農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制，健全和完善農(nóng)村社區(qū)各類資源優(yōu)化配置的機(jī)制，健全村級事務(wù)公開化透明化的機(jī)制。2022年黨的二十大報(bào)告著眼于城鄉(xiāng)二元體制存在的問題提出，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，充分凸顯了多元主體協(xié)同參與農(nóng)村社區(qū)治理的重要性，更加強(qiáng)調(diào)政府與農(nóng)村社區(qū)組織在制度層面的協(xié)同合作，更加重視激發(fā)村民參與農(nóng)村社區(qū)民主治理的積極性，突出了農(nóng)村社區(qū)治理體系的健全完善和構(gòu)建協(xié)同共治的治理共同體的重要性。此時(shí)，農(nóng)村社區(qū)治理更加重視政治、民主、法治、道德等方面的發(fā)展完善，進(jìn)一步健全村務(wù)公開、村民議事、村民選舉等制度，使社區(qū)村民行使各項(xiàng)民主權(quán)利，更加凸顯社區(qū)村民參與社區(qū)治理的積極作用。這表明社區(qū)村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等治理主體有更多的合作，表明更多的社區(qū)村民參與到社區(qū)治理之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)從農(nóng)村社區(qū)更多治理領(lǐng)域中“撤出來”，讓社區(qū)村民、社會組織等治理主體去治理。在這一背景下，“鄉(xiāng)村共治”模式逐漸形成。

黨的二十屆三中全會通過的《決定》指出，“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度……健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”〔1〕，旨在通過對基層治理體系、社會治理制度以及服務(wù)體系等的健全完善，著力推動“自治”“法治”“德治”的深度融合，發(fā)揮“共建”“共治”“共享”對農(nóng)村社區(qū)治理的賦能作用，以“健全”“便捷”“高效”的服務(wù)體系推動農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的效率和質(zhì)量，充分彰顯了新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)多元主體協(xié)同共治的治理趨勢。新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)多元主體協(xié)同共治已經(jīng)從“單一”轉(zhuǎn)向“共治”，在“共治”場域中重構(gòu)了農(nóng)村社區(qū)治理的任務(wù)和目標(biāo)，凸顯了“鄉(xiāng)村共治”的優(yōu)勢，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社區(qū)治理中不斷放權(quán)，在對農(nóng)村社區(qū)賦權(quán)中推動多元協(xié)同治理主體的不斷崛起，使“鄉(xiāng)政村治”真正向“鄉(xiāng)村共治”轉(zhuǎn)變。因此，我國農(nóng)村社區(qū)治理模式實(shí)現(xiàn)了從“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村共治”〔2〕的轉(zhuǎn)變，在治理中重視多元治理主體的協(xié)同共治，立足整體推動內(nèi)部“造血”與外部“輸血”的協(xié)同發(fā)展，在民主與治理的互嵌共融中顯著提高了村民的政治參與度，不斷增強(qiáng)村民的自我服務(wù)、自我教育、自我管理以及自我提高能力，不斷提升“法治、自治、德治”的協(xié)同治理效能，有效貫徹落實(shí)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，在內(nèi)外聯(lián)動、縱橫聯(lián)結(jié)中著力提升農(nóng)村社區(qū)治理的質(zhì)量和效能。

二、“鄉(xiāng)村共治”模式下農(nóng)村社區(qū)治理的表現(xiàn)形態(tài)

我國農(nóng)村社區(qū)治理始終結(jié)合農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，順應(yīng)我國農(nóng)村社區(qū)治理模式從“鄉(xiāng)政村治”向“鄉(xiāng)村共治”的轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村社區(qū)治理中呈現(xiàn)“參與共建”“多元共治”“開放共享”的形態(tài)。

（一）參與共建。改革開放初期，受“鄉(xiāng)政村治”模式的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能包辦突出，行政管理負(fù)擔(dān)過重，行政效率低下，管了許多“管不好、不該管”的事務(wù)，極易引發(fā)村民的不滿情緒，降低村民參與社區(qū)政治生活的熱情，難以培育起村民的社區(qū)治理主體意識和公共精神。

“參與共建”在理念、價(jià)值、行動上都要求政府切實(shí)轉(zhuǎn)變自身職能，在“還權(quán)賦能”中從“全能”角色轉(zhuǎn)換為“協(xié)調(diào)”角色，從宏觀上把握農(nóng)村社區(qū)治理方向，結(jié)合社區(qū)發(fā)展實(shí)際鼓勵(lì)多種社會力量積極參與農(nóng)村社區(qū)治理?！斑€權(quán)賦能”就是在農(nóng)村社區(qū)治理中把資源掌控權(quán)和決策權(quán)賦予社會力量，意味著社會力量有很大的獨(dú)立性和自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力下放之后，通過給多元治理主體賦權(quán)，激發(fā)多元治理主體“參與共建”的熱情?！皡⑴c共建”通過培育服務(wù)“三農(nóng)”的各級各類社會組織，發(fā)揮反映村民訴求、擴(kuò)大村民參與等方面的作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的良性互動；通過強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能，改進(jìn)和創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)方式，培育農(nóng)村社區(qū)互助性、公益性的社會組織，建立農(nóng)村社區(qū)綜合性的服務(wù)平臺，強(qiáng)化多元治理主體在社區(qū)治理和服務(wù)中的職責(zé)；通過廣大農(nóng)民廣泛參與農(nóng)村社區(qū)治理，使農(nóng)民在參與中深刻認(rèn)識到自己的治理主體地位，強(qiáng)化農(nóng)民的社區(qū)治理使命感和主體意識；通過民主協(xié)商、平等溝通、交流對話等方式處理農(nóng)村社區(qū)問題，在農(nóng)村社區(qū)建構(gòu)“公平、民主、協(xié)商、平等”的共建機(jī)制，引導(dǎo)村民主動參與社區(qū)治理，讓村民深刻認(rèn)識到，社區(qū)治理并不僅僅是政府的責(zé)任，廣大村民也有自身的義務(wù)和責(zé)任，增強(qiáng)村民的社區(qū)治理責(zé)任感，著力培育廣大村民的現(xiàn)代公民意識。隨著農(nóng)村社區(qū)的不斷發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)整體性變遷為多元性、參與性社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)治理在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府放權(quán)和賦權(quán)中，克服了“鄉(xiāng)政村治”的弊病。因此，“參與共建”順應(yīng)了“鄉(xiāng)村共治”模式要求，通過聚焦農(nóng)村社區(qū)治理的“痛點(diǎn)、難點(diǎn)”，充分發(fā)揮村民的自覺性和主動性，全面利用農(nóng)村社區(qū)的地方性資源，科學(xué)整合農(nóng)村社區(qū)的物力、財(cái)力以及人力，能夠極大地增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理的高效性、及時(shí)性和科學(xué)性。

（二）多元共治。在“鄉(xiāng)政村治”模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往根據(jù)利益取向，將農(nóng)村社區(qū)“兩委”納入“鄉(xiāng)政”的行政框架，讓其承擔(dān)諸如安撫上訪人員、采集居民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、保障治安維穩(wěn)等方面的公共責(zé)任和公共事務(wù)。但農(nóng)村社區(qū)“兩委”作為直接承擔(dān)者并沒有擁有相應(yīng)的權(quán)力和經(jīng)費(fèi)，在這樣的“單向權(quán)威”中難以實(shí)現(xiàn)管理者與被管理者之間的良性互動，尤其是村民的訴求往往被遮蔽難以得到及時(shí)回應(yīng)。

多元共治凸顯了農(nóng)村社區(qū)治理主體的多元性，能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府厘清自己與農(nóng)村社區(qū)“兩委”的職責(zé)邊界，通過“減負(fù)降壓”“還權(quán)賦能”等減少行政命令，充分釋放農(nóng)村社區(qū)治理主體的多元性，企業(yè)、村民、社會團(tuán)體等都成為治理主體。多元共治有助于“社會組織、政府以及市場等多元治理主體”〔6〕形成相互協(xié)商、平等對話的互動關(guān)系，依托合作共贏、平等對話、互信互惠等形式民主處理農(nóng)村社區(qū)事務(wù)，及時(shí)、有效地回應(yīng)廣大村民的真實(shí)訴求；能夠最大程度緩解農(nóng)村社會矛盾，使政府、個(gè)體、社會組織等多元主體在農(nóng)村社區(qū)治理中處于平等地位；村民能夠以新的治理角色、平等主體的姿態(tài)在“多元共治”中與政府對話，改變以往盲從的刻板印象。因此，多元共治順應(yīng)“鄉(xiāng)村共治”模式，能夠讓村民、企業(yè)、社會組織與政府形成互動關(guān)系，為多元治理主體自主表達(dá)合理需求拓寬渠道，從而提高農(nóng)村社區(qū)治理決策的合理性、針對性和有效性。

（三）開放共享。新時(shí)代以來，在我國經(jīng)濟(jì)取得驚人發(fā)展成就的同時(shí)，城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)了顯著差距，二元體制在農(nóng)村社區(qū)治理中依舊存在，成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的阻礙因素。城鄉(xiāng)在社會保障方面存在較大差距，城鄉(xiāng)二元體制影響了城鄉(xiāng)現(xiàn)代化的一體化進(jìn)程，這與全體人民共同富裕理念相悖。因此，國家從頂層設(shè)計(jì)確立了共享理念。共享理念貫通于黨的十八大、十九大、二十大報(bào)告之中，例如，“完善最低生活保障制度”“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”“健全共建共治共享的社會治理制度”“發(fā)展成果由人民共享”“資源要素共享”“堅(jiān)持共建共享”等。這些舉措的貫徹落實(shí)能夠進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)社會保障方面的差距，讓廣大村民能夠與城市居民一道共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；能夠通過共治共享的社會治理制度打通村民流向城市的制度阻礙，在城鄉(xiāng)資源要素的共享中推動城鄉(xiāng)社區(qū)的開放共享發(fā)展；通過開放共享的社區(qū)治理體制建構(gòu)，消除公共服務(wù)、產(chǎn)權(quán)等方面的制度阻礙，修正和彌合了“鄉(xiāng)政村治”的不足，在共建共享中重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)治理深刻性、系統(tǒng)性、全面性的開放共享機(jī)制。

黨的二十屆三中全會通過的《決定》指出：“聚焦提高人民生活品質(zhì)……增強(qiáng)基本公共服務(wù)均衡性和可及性，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。”〔1〕共同富裕目標(biāo)的提出，表征著必須切實(shí)縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，著力改善村民的生產(chǎn)生活條件。共享理念也貫穿在黨的二十屆三中全會報(bào)告之中，例如，“改革成果由人民共享……信息共享……促進(jìn)數(shù)據(jù)共享……推動轉(zhuǎn)出地和承接地利益共享……優(yōu)化共享稅分享比例……完善共建共治共享的社會治理制度”〔1〕。諸多共享舉措的貫徹落實(shí)將全面消除“鄉(xiāng)政村治”二元分割、封閉治理的影響，促動各類治理要素在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)雙向流動，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，最大程度降低廣大村民因身份不同造成的與城市居民在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的不平等，讓城鄉(xiāng)居民共享中國式現(xiàn)代化發(fā)展成果。因此，開放共享順應(yīng)了“鄉(xiāng)村共治”模式，始終高度重視農(nóng)村社區(qū)治理的“內(nèi)生性特征”和“外部性環(huán)境”，著力打破“封閉分割”治理狀態(tài)，引導(dǎo)廣大村民跨越“無形”和“有形”的各類阻礙，構(gòu)建“開放共享”的農(nóng)村社區(qū)治理格局。

三、“鄉(xiāng)村共治”模式下農(nóng)村社區(qū)治理的深化路徑

農(nóng)村社區(qū)治理是一個(gè)系統(tǒng)性復(fù)雜性工程，如果各類治理要素之間無法形成合力，將導(dǎo)致不同治理要素的相互掣肘，難以發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)同共治效應(yīng)。因此，順應(yīng)“鄉(xiāng)村共治”模式，需要在“參與共建”“多元共治”“開放共享”中，使諸多治理要素發(fā)揮協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)，凝聚各方力量構(gòu)建“共建共治共享”的農(nóng)村社區(qū)治理共同體。

（一）以基層黨組織建設(shè)提升黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)治理共同體的整體能力。構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理共同體涉及多個(gè)領(lǐng)域和多個(gè)層面，在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐中，往往存在不同治理主體“聚而不動、動而無效”〔7〕109的現(xiàn)象，難以有效整合治理資源，這就需要著力推動基層黨組織建設(shè)，全面提升基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)治理共同體的能力。一要嚴(yán)把農(nóng)村社區(qū)基層黨員的“入口關(guān)”。農(nóng)村社區(qū)治理具有民情多變性、矛盾復(fù)雜化、利益交織化等特征，需要嚴(yán)把黨員“入口關(guān)”，發(fā)展理論功底深厚、了解村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展詳情、善于學(xué)習(xí)、勇于創(chuàng)新的黨員有效化解農(nóng)村社區(qū)各種矛盾沖突和利益糾紛。農(nóng)村社區(qū)基層黨組織嚴(yán)把黨員“入口關(guān)”，要圍繞黨員發(fā)展程序開展專題培訓(xùn)，將提高鄉(xiāng)村治理水平、壯大村集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等作為培訓(xùn)內(nèi)容；推動“日常考察+集中培訓(xùn)”的深度融合，借助撰寫心得體會、知識測試、宣講會等夯實(shí)理論功底，不斷練就過硬內(nèi)功，將培訓(xùn)貫通在黨員發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)；嚴(yán)格落實(shí)黨工委預(yù)審制度和黨支部初審制度，進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化發(fā)展流程，完善發(fā)展黨員提級交叉審查機(jī)制，提高發(fā)展黨員的質(zhì)量。二要建立健全農(nóng)村社區(qū)基層黨組織的組織體系。完善的農(nóng)村社區(qū)基層黨組織的組織體系能夠增強(qiáng)基層黨組織設(shè)置的有效性和靈活性，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)基層黨組織的組織功能，增強(qiáng)社區(qū)村民的凝聚力和向心力，引領(lǐng)和幫助村民致富。例如，河北省懷安縣西沙洼村基層黨組織創(chuàng)立了“支部+協(xié)會”“黨員+農(nóng)戶”“支部+基地”的模式，2023年該村韭菜畝產(chǎn)平均收入達(dá)到2萬元，韭菜成為西沙洼村走向美好生活的“致富菜”②。因此，基層黨組織要立足大黨建格局，著力延伸觸角，完善“百村共建”機(jī)制，通過組織培訓(xùn)、搭建平臺以及深學(xué)理論，形成“比學(xué)趕超”“爭先進(jìn)位”的良好氛圍，不斷完善激勵(lì)機(jī)制、示范機(jī)制、責(zé)任機(jī)制等，將高質(zhì)量農(nóng)村社區(qū)黨建與村民富裕有機(jī)結(jié)合，為解決村務(wù)問題、推動村民致富創(chuàng)造條件。三要提高基層黨組織的服務(wù)能力?；鶎狱h組織服務(wù)能力的提高，能夠密切干群關(guān)系，精準(zhǔn)把握社區(qū)村民多樣性的發(fā)展需要，靶向提供對口服務(wù)，使社區(qū)村民在高質(zhì)量服務(wù)中切實(shí)獲得實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng)村基層黨組織應(yīng)通過把握黨員的特長、職業(yè)、年齡等，充分發(fā)揮黨員各自的專長和優(yōu)勢，打造多支品牌響亮、服務(wù)質(zhì)量高、具有專業(yè)特色的黨員志愿服務(wù)隊(duì)伍；精準(zhǔn)把握廣大農(nóng)民的差異化需求，采用上級點(diǎn)、自己找、群體提等方式，為每個(gè)村至少發(fā)展一個(gè)特色產(chǎn)業(yè)、擁有一項(xiàng)致富技術(shù)、厘清一條致富信息，針對性提供多樣性、專業(yè)性、高效性的服務(wù)，以“用心服務(wù)”支持農(nóng)民“放心生產(chǎn)”，破解農(nóng)民的“急難愁盼”問題。

（二）以多元主體協(xié)同共治提升農(nóng)村社區(qū)治理共同體的治理水平。鄉(xiāng)村治理中的協(xié)同共治實(shí)踐是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的多元治理主體提供內(nèi)部動力，外部治理主體提供外部資源，農(nóng)村社區(qū)的縱向?qū)蛹壧峁┲卫碣Y源、組織資源，而橫向聯(lián)結(jié)提供人力資源、社會資本，從而形成“內(nèi)外聯(lián)動”“縱橫聯(lián)結(jié)”的治理格局。面對農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐中存在“內(nèi)外失調(diào)、縱橫不暢”的治理問題，迫切需要以多元主體協(xié)同共治提升農(nóng)村社區(qū)治理共同體的治理水平。一要以多元主體協(xié)同共治全面優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村社區(qū)治理具有突發(fā)性強(qiáng)、覆蓋面廣的特征，涉及多方面的治理工作，需要多元主體加強(qiáng)協(xié)同治理能力，在職責(zé)明確、分工有序中整合資源高效完成任務(wù)。這要求多元治理主體圍繞農(nóng)村社區(qū)治理難點(diǎn)，緊盯薄弱環(huán)節(jié)、理順服務(wù)事項(xiàng)、細(xì)化工作網(wǎng)格，通過辦事流程規(guī)范化、綜合治理網(wǎng)格化、部門聯(lián)動合作化等優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，根據(jù)村民住宅分布情況分成不同的治理網(wǎng)格，依托網(wǎng)格群為村民提供個(gè)性化、精細(xì)化、多元化的服務(wù)，讓服務(wù)縱向到底、橫向到邊，不斷滿足不同村民的需要。二要建立多元主體協(xié)同監(jiān)督的全方位監(jiān)督機(jī)制。全方位的監(jiān)督是農(nóng)村社區(qū)治理共同體構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，多元主體能夠無死角參與監(jiān)督，確保農(nóng)村社區(qū)治理的健康、有序、高效運(yùn)行。生態(tài)移民、拆遷、征地等是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中需要長期緊抓的事項(xiàng)，農(nóng)村社區(qū)必須建立完善的監(jiān)督機(jī)制，緊盯農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理以及惠農(nóng)項(xiàng)目資金等方面的重點(diǎn)問題，依法嚴(yán)查一切損害村民利益的腐敗問題。三要增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)多元主體協(xié)同共治的制度保障。協(xié)同共治的制度保障是農(nóng)村社區(qū)治理共同體構(gòu)建的重要支撐，能夠在制度框架內(nèi)整合多元主體資源為農(nóng)村社區(qū)治理服務(wù)，提升社區(qū)治理的精準(zhǔn)性和實(shí)效性。例如，浙江省紹興市余渚社區(qū)在治理中高度重視制度建設(shè)，實(shí)行“村務(wù)卡制度”③，實(shí)現(xiàn)治理行動與共同利益的高度耦合，將本社區(qū)打造成制度健全、服務(wù)完善的社會生活共同體。因此，農(nóng)村社區(qū)要樹立多元主體協(xié)同共治的制度意識，建立包括資本張力規(guī)制機(jī)制、村干部權(quán)力約束機(jī)制以及村民權(quán)利保障機(jī)制在內(nèi)的體制機(jī)制，使社區(qū)治理變得公開透明、條例清晰，資本投入者、村民、社區(qū)“兩委”等治理主體在制度保障下“心往一處想、勁往一處使”，推動村民自治范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，拓寬村民參與政治生活的渠道；建立多元主體協(xié)同共治的平臺管理制度、公共事務(wù)協(xié)調(diào)制度、信息資源共享制度、利益訴求表達(dá)制度等，通過尋找多元主體協(xié)同共治的最大“公約數(shù)”，畫出多元主體協(xié)同共治的最大“同心圓”；以健全完善的制度有效約束政府權(quán)力，完善信息公開制度、公信力評價(jià)制度、資本引入制度等，推動農(nóng)村社區(qū)的信息公開，著力保障社區(qū)村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推動農(nóng)村社區(qū)村民自治制度的健全完善。

（三）以公共精神的培育增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理共同體的情感歸屬。農(nóng)村社區(qū)治理共同體是能夠讓村民獲得歸屬感的溫情的“家”，能夠全面提升居民對社區(qū)的認(rèn)同感、信任感、歸屬感。當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)治理中公共精神培育不足，主要就是因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)基層行政事務(wù)繁多擠占了回應(yīng)村民訴求的空間和時(shí)間，導(dǎo)致村民對社區(qū)產(chǎn)生了疏離感。構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理共同體必須以民生需求為著力點(diǎn)，有效回應(yīng)農(nóng)民的多樣化訴求，及時(shí)解決事關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)生活的民生問題，著力培育農(nóng)民的公共精神，增強(qiáng)村民的情感歸屬。一要聚焦村民的“煩心事”。通過“大走訪”，主動入戶察民情、訪民意，全面了解和聚焦社區(qū)村民的“煩心事”，依托“送法律”“送平安”“送溫暖”“送服務(wù)”“送愛心”等愛民活動，有助于維護(hù)農(nóng)村社區(qū)的和諧、穩(wěn)定和安寧。因此，多元治理主體要時(shí)刻“心系村民”，推動“我為村民辦實(shí)事”實(shí)踐活動常態(tài)化，以村民訴求為導(dǎo)向，聚焦農(nóng)村社區(qū)民生問題，按照村民需求提供多樣化的服務(wù)，對老、弱、病、殘、孕等提供高質(zhì)量的“上門服務(wù)”，在精準(zhǔn)施策中處理好村民的“煩心事”，不斷滿足村民“微心愿”，讓村民在公平、平等、民主等價(jià)值需求方面擁有更強(qiáng)烈的獲得感，以具體行動詮釋責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不斷提高村民的滿意度、安全感和獲得感。二要拓寬有效真實(shí)廣泛的治理渠道。在農(nóng)村社區(qū)治理中，由于村民辦事多跑路、社區(qū)矛盾上交、缺乏主動性、治理主體互動有縫隙等問題，村民滿意度不高。針對農(nóng)村社區(qū)治理中跨界、共性、需要依靠專業(yè)知識來解決的疑難雜癥，應(yīng)全力搭建民意表達(dá)、交流溝通平臺，協(xié)同多元主體多渠道聽取真實(shí)的民意，讓村民真正參與農(nóng)村社區(qū)治理，增強(qiáng)村民的公共意識、社區(qū)治理責(zé)任感和合作互利的能力。三要培育村民參與社區(qū)治理的主體意識。農(nóng)村社區(qū)村民主體意識淡薄，無法深刻認(rèn)識自身在社區(qū)治理中的主體地位，在治理中往往處于被動地位，只有培育主體意識，才能激發(fā)社區(qū)村民的“主人翁”意識。例如，甘肅省張掖市陳寨村在社區(qū)治理中，通過動員群眾進(jìn)行清臟治亂大掃除，實(shí)施村莊微改造、小改進(jìn)、精提升，盤活陳寨村零散閑置土地，變“要我干”為“我要干”③，激發(fā)了村民的“主人翁”意識。因此，在農(nóng)村社區(qū)治理中，治理主體需要通過相互信任、換位思考、關(guān)懷幫助等加強(qiáng)與村民在情感上的感應(yīng)和傳遞，讓村民從態(tài)度、思想、心理以及行動上催生參與社區(qū)治理的主體意識，激發(fā)村民的“主人翁”意識，在共商共議身邊事中充分發(fā)揮村民的主體作用，真正做到“事有地方辦、理有地方講、話有地方說”，打造“共同參與、共建共享”的特色型、服務(wù)型示范基地，建設(shè)“善治、活力、溫暖、品質(zhì)”的美好社區(qū)。

（四）以民主協(xié)商整合農(nóng)村社區(qū)治理共同體的公共利益。民主協(xié)商是建構(gòu)農(nóng)村社區(qū)治理共同體的重要內(nèi)容，通過協(xié)商治理的開展以及多元主體的互利共贏，能夠?qū)崿F(xiàn)多元利益主體的廣泛參與和多元權(quán)利的全面保障，有效調(diào)節(jié)多元治理主體之間的利益矛盾，實(shí)現(xiàn)多元治理主體在治理理念、價(jià)值追求以及具體行動上的高度統(tǒng)一。面對農(nóng)村社區(qū)治理中存在“參與不議、議而不決”〔8〕63的問題，所導(dǎo)致的“協(xié)商空心化”而降低治理效能，迫切需要以民主協(xié)商整合農(nóng)村社區(qū)治理共同體的公共利益。一要健全完善制度化的協(xié)商治理機(jī)制。只有制度化的協(xié)商治理機(jī)制才能做到社區(qū)的事情由社區(qū)村民商量，只有發(fā)揮制度化協(xié)商治理機(jī)制的優(yōu)勢，才能推動農(nóng)村社區(qū)治理的制度化發(fā)展，切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)村民的切身利益。因此，要通過協(xié)商過程的掌控、協(xié)商成員的吸納、協(xié)商程序的設(shè)計(jì)以及協(xié)商議題的確定，將民主協(xié)商貫穿于農(nóng)村社區(qū)治理的各環(huán)節(jié)，構(gòu)建實(shí)地走訪、座談、會議、討論等多種形式的民主協(xié)商機(jī)制，堅(jiān)持協(xié)商于民、協(xié)商為民原則，始終傾聽村民心聲、打消村民顧慮，保證農(nóng)村社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)都能夠在民主協(xié)商中得到解決。二要健全完善民主化的協(xié)商治理機(jī)制。民主化的協(xié)商治理機(jī)制能夠更加凸顯協(xié)商治理機(jī)制的社會功能和時(shí)代價(jià)值，更加凸顯科學(xué)民主決策、社區(qū)村民廣泛參與社區(qū)治理的作用。民主化的協(xié)商治理機(jī)制是廣泛采用商議、溝通、交流、聽證、討論、磋商、對話等協(xié)商形式，在農(nóng)村社區(qū)設(shè)立“問計(jì)于社區(qū)村民”“問需于社區(qū)村民”“問政于社區(qū)村民”的常態(tài)化協(xié)商平臺，組織村民、社會單位、社會組織等治理主體面向社區(qū)治理問題商議對策，能夠引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)村民廣泛參與社區(qū)治理。例如，浙江省安吉縣余村在社區(qū)治理中，緊扣余村公共利益賦予民主協(xié)商的合法性，公正、透明地向廣大村民公示協(xié)商結(jié)果，自覺接受村民的民主監(jiān)督，全面維護(hù)社區(qū)的公共利益，實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益的深度融合，推動個(gè)體理性向公共理性的全面轉(zhuǎn)變，提高了全村治理的民主性④。因此，需要依托大數(shù)據(jù)聚焦、搜集和采集社區(qū)村民的訴求，培育社區(qū)村民協(xié)商文化，建立農(nóng)村社區(qū)治理重要議題篩選機(jī)制，杜絕無實(shí)際意義的議題進(jìn)入民主協(xié)商程序，規(guī)范農(nóng)村社區(qū)既有民主協(xié)商形式，與時(shí)俱進(jìn)完善和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)協(xié)商運(yùn)行機(jī)制；通過理性對話、傾聽他人意見將廣大參與者的建設(shè)性意見升華為農(nóng)村社區(qū)治理的協(xié)商議題，凸顯村民協(xié)商治理的平等性、自由性、對話性，充分尊重村民個(gè)體的差異性和權(quán)利，建構(gòu)大事共商、難事共幫、好事共享的農(nóng)村民主協(xié)商格局，形成凝聚廣大參與者“最大公約數(shù)民意”的農(nóng)村社區(qū)治理公共決策。三要營造充滿活力的民主協(xié)商的氛圍。只有在充滿活力的民主協(xié)商氛圍中，村民才能對大家普遍關(guān)注的利益問題、熱點(diǎn)問題、民生問題進(jìn)行集中的協(xié)商討論，將帶有普遍性的村民呼聲和滯留在基層的真知灼見匯集起來，為農(nóng)村社區(qū)治理順利開展提供有益參考。為此，農(nóng)村社區(qū)治理可多形式鼓勵(lì)村民主動參與正式、非正式的民主討論，暢通村民的利益表達(dá)渠道，讓村民的觀點(diǎn)“被聽見”“被看到”“被重視”，積聚社區(qū)村民協(xié)商治理的內(nèi)源性動力，營造充滿活力、團(tuán)結(jié)和諧、運(yùn)行有序的社區(qū)民主協(xié)商氛圍；可通過開展宣講活動，使村民深刻認(rèn)識到民主協(xié)商的基本知識和重大作用，全面了解民主協(xié)商的實(shí)踐成果，在學(xué)懂弄通和深刻感受中增強(qiáng)村民的民主協(xié)商意識，使民主協(xié)商成為村民自我發(fā)展、自我更新、自我生長的內(nèi)在基礎(chǔ)，營造積極向上、充滿活力的民主協(xié)商氛圍。

注釋：

①“鄉(xiāng)村”一般指“鄉(xiāng)”和“村”兩級。2021年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，提出“鄉(xiāng)村”包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等。此處的“鄉(xiāng)政村治”與后面所講的“鄉(xiāng)村共治”是從行政與自治關(guān)系的角度而言的。參見張?jiān)粕骸稄摹班l(xiāng)政村治”到“鄉(xiāng)村共治”：村治轉(zhuǎn)型中行政與自治關(guān)系重塑》，《地方治理研究》，2023年第2期。

②參見宋敏濤、劉穆：《河北懷安西沙洼村：韭菜飄香富農(nóng)家》，https：//www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html？id=93132

58068464826660&amp；item_id=9313258068464826660。

③參見中國小康建設(shè)研究會：《全國鄉(xiāng)村振興優(yōu)秀案例》，北京：人民出版社，2021年版，第47、114頁。

④參見王洪樹等：《農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理機(jī)制建設(shè)研究》，北京：人民出版社，2018年版，第44頁。

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