本文系國家社會科學基金重大項目“中國特色公益訴訟現(xiàn)代化的理論創(chuàng)新與實現(xiàn)機制研究”（項目編號：23amp;ZD164）的階段性成果。

肖建國

中國人民大學法學院教授，中國法學會民事訴訟法學研究會副會長。

王常陽

中國人民大學法學院博士研究生。

《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，要“加強網(wǎng)絡(luò)空間法治建設(shè)，健全網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理長效機制”。數(shù)字時代，信息網(wǎng)絡(luò)成為公眾參與社會生活的主要場景，網(wǎng)絡(luò)信息的真實性、準確性，會極大地影響公眾認知、消費選擇和輿論導(dǎo)向。但是，實踐中出現(xiàn)了一類與網(wǎng)絡(luò)虛假信息相關(guān)聯(lián)的“黑灰產(chǎn)”，即組織“網(wǎng)絡(luò)水軍”，發(fā)布與傳播虛假信息的產(chǎn)業(yè)。此類行為污染了網(wǎng)絡(luò)信息生態(tài)環(huán)境，影響公眾獲取真實信息和公平消費的權(quán)利。為深化網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境治理、保障電子商務(wù)持續(xù)健康發(fā)展，我國檢察機關(guān)和審判機關(guān)積極作為，審結(jié)了首例利用網(wǎng)絡(luò)傳播虛假信息公益訴訟案件——首例操縱“網(wǎng)絡(luò)水軍”案，為網(wǎng)絡(luò)空間公共利益提供了更有力的司法保障。參見人民法院案例庫2024-18-2-369-003號入庫案例。此類新型公益訴訟的制度證立和適用擴張，是民事公益訴訟制度保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的最新動向。

一、網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟的制度證立

網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟是一類新的公益訴訟類型，這類新型公益訴訟的證立，一方面要明確界定該領(lǐng)域有需要保護的公共利益，另一方面應(yīng)說明既有規(guī)制手段難以有效保護此類公益，需要由公益訴訟進行更精細的保護。

（一）網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟中的“公共利益”

網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟的法律依據(jù)在于《民事訴訟法》第58條，該條規(guī)定民事公益訴訟受案范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”。損害網(wǎng)絡(luò)公共利益的行為應(yīng)落入該條中“等”字的規(guī)制范圍已經(jīng)是社會共識，此前已經(jīng)有個人信息保護公益訴訟、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟等網(wǎng)絡(luò)公益訴訟。網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟的證成，關(guān)鍵在于說明發(fā)布、傳播虛假信息，損害了一類獨立的網(wǎng)絡(luò)公眾利益。

民事訴訟法上，公益訴訟保護的公共利益包括國家利益和不特定多數(shù)人的擴散性利益。參見肖建國：《利益交錯中的環(huán)境公益訴訟原理》，載《中國人民大學學報》2016年第2期。虛假信息一旦發(fā)布，來自全國各地的公眾即可以訪問和閱讀。公眾將基于虛假信息形成自身的特定判斷，甚至基于虛假信息進行消費和交往決策。決策基于錯誤信息而作出，且這些虛假信息往往是侵權(quán)行為人為經(jīng)濟利益而故意散播的，故基于這些虛假信息而作出的錯誤決策極可能間接損害信息受眾的利益。這種損害的表現(xiàn)是多樣的：一是可能表現(xiàn)為財產(chǎn)權(quán)利損害，如因虛假商業(yè)信息交易股票，并因此蒙受損失；二是可能表現(xiàn)為人身權(quán)利損害，例如，購買通過“網(wǎng)絡(luò)水軍”刷高評分的不合格產(chǎn)品，從而遭受人身損害；三是還可能表現(xiàn)為消費者權(quán)益保護法上的知情權(quán)、公平交易權(quán)等損害。虛假網(wǎng)絡(luò)信息與不特定多數(shù)人私權(quán)利的損害之間存在高度蓋然性的間接因果關(guān)系，故信息接收者之間形成了一種超越個人且值得公益訴訟保護的不可分利益，即升格出了不特定多數(shù)人之擴散性利益，參見肖建國：《民事公益訴訟的基本模式研究——以中、美、德三國為中心的比較法考察》，載《中國法學》2007年第5期。這種“公共利益”就是網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟的證立根據(jù)。

（二）虛假網(wǎng)絡(luò)信息公益訴訟的功能價值

網(wǎng)絡(luò)虛假信息的治理是一項系統(tǒng)工程，虛假網(wǎng)絡(luò)信息公益訴訟確立之前，我國已經(jīng)有了針對網(wǎng)絡(luò)虛假信息的民法調(diào)整、行政監(jiān)管和刑事責任。在虛假信息治理體系中，公益訴訟發(fā)揮的功能價值具備特殊性，區(qū)別于私人權(quán)利救濟和行政、刑事的公法規(guī)制。

首先，私人權(quán)利救濟是對個別被侵權(quán)人私法利益的特殊救濟，幾乎難以對公共利益起到保護功能。參見潘劍鋒：《論〈檢察公益訴訟法〉基本原則中的特有原則》，載《法學雜志》2024年第5期。且很多情況下，受到虛假信息影響雖會為個體網(wǎng)絡(luò)用戶的決策帶來不利影響，但未必會轉(zhuǎn)化為民事財產(chǎn)和人身的損害。即使個體實際遭到損害，由于發(fā)布、傳播虛假網(wǎng)絡(luò)信息與損害后果之間的因果關(guān)系較為薄弱，原告也未必會將虛假信息發(fā)布、傳播人列為被告。即使虛假信息發(fā)布、傳播人被列為被告，司法機關(guān)也可能因其缺少對實施直接侵權(quán)行為（牟利等）的故意，不滿足傳統(tǒng)侵權(quán)法對幫助侵權(quán)的“雙重故意”要求，難以要求其作為幫助侵權(quán)人而承擔連帶責任。參見程嘯：《侵權(quán)責任法》，法律出版社2021年版，第397頁。因此，私人權(quán)利救濟以私益損害填補為主要功能，對虛假信息發(fā)布、傳播人的規(guī)制有限，難以起到遏制虛假信息的公益保護功能。

其次，行政與刑法的規(guī)制手段雖然嚴厲，但基于公權(quán)謙抑性，公法責任的追究受到嚴格的適用條件拘束，難以實現(xiàn)對虛假信息發(fā)布、傳播行為的全面打擊。行政法上，盡管《網(wǎng)絡(luò)安全法》第12條、《電子商務(wù)法》第17條與第85條均規(guī)定了禁止發(fā)布和傳播虛假信息的行政法規(guī)制，但相關(guān)法律責任并不完善。相關(guān)規(guī)定主要是《行政處罰法》和《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》第34條，后者主要規(guī)定了針對涉案賬號的警示整改、限制功能、暫停更新、關(guān)閉賬號、消除內(nèi)容等處置措施，意在借此阻止行為人進一步散播虛假信息，還原清朗的網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境。但是，“網(wǎng)絡(luò)水軍”組織者往往有大量的賬號申請手段，而罰款等一般性行政處罰力度較小，行政處罰難以對虛假信息進行實質(zhì)阻礙。刑法上，盡管《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第7條將有償刪除信息、有償傳播虛假信息的行為納入非法經(jīng)營罪的罪狀之中，但是非法經(jīng)營罪有“情節(jié)嚴重”“明知”等嚴格的要件，而虛假信息間接帶來的個體損害一般較為輕微，其主觀明知要件也較難證明，很多發(fā)布、傳播虛假信息的行為被排除在刑事規(guī)制之外。因此，由于行政責任的威懾有效性不足，刑法規(guī)制的啟動門檻又較高，社會公眾利益仍需其他手段進行保障。參見陳增寶、沈堃：《操縱“網(wǎng)絡(luò)水軍”實施傳播網(wǎng)絡(luò)虛假信息行為的司法認定》，載《人民司法》2024年第22期。

在此背景下，網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟的功能價值在于，在私權(quán)救濟途徑難以有效保護，而公法規(guī)制手段尚且難以觸及的領(lǐng)域，借助訴訟擔當原理賦予檢察機關(guān)訴訟實施權(quán)，以公益訴訟的方式及時有效地維護公共利益。在虛假信息公益訴訟中，起訴人有權(quán)提出兩類訴訟請求：一是基于停止侵害、排除妨礙、消除危險等防御性請求權(quán)，要求刪除虛假信息并注銷“網(wǎng)絡(luò)水軍”賬號，防止公益損害的進一步擴大；二是要求被告賠償損失和賠禮道歉，填補網(wǎng)絡(luò)空間信息環(huán)境公共利益遭受的損失。在網(wǎng)絡(luò)信息治理體系中，公益訴訟發(fā)揮著對公共利益損害的擴大防御和損失填補功能，意義重大。

二、網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟的適用擴張

目前，網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟僅有一例首案，實踐中尚未完全鋪開。為更好地守護網(wǎng)絡(luò)信息生態(tài)，此類新型公益訴訟的適用場景、行為形態(tài)、適用對象均有進一步擴張解釋的必要。

（一）適用場景擴張：從公平消費保障到一般性網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境治理

從網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟首案看，該案打擊的目標是網(wǎng)絡(luò)刷單控評“黑灰產(chǎn)”——提供虛假信息的控評公司。目前，消費領(lǐng)域的虛假信息泛濫是一個具有普遍性的治理難題，以公益訴訟加以規(guī)范確有必要。社會生活中，已經(jīng)形成了依據(jù)網(wǎng)絡(luò)評分、消費評價進行消費決策的普遍習慣。為了應(yīng)對，商家往往借助各類手段提升店鋪評分。向控評公司購買好評流量，即是其中常見的提分手段。但是，通過控評手段形成的分數(shù)脫離了商家的真實服務(wù)水平，損害了消費者知情權(quán)和公平消費權(quán)利，并時常帶來不滿意的消費體驗。甚至由于控評刷分成了普遍現(xiàn)象，近期出現(xiàn)了認為4.3分商戶平均水平優(yōu)于4.9、5.0分商戶的網(wǎng)絡(luò)流行觀點，側(cè)面反映出消費虛假信息的泛濫和猖獗。因此，打擊網(wǎng)絡(luò)消費領(lǐng)域虛假信息，確實應(yīng)被作為網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟的首要適用場域。

不過，除消費領(lǐng)域外，網(wǎng)絡(luò)虛假信息也廣泛存在于其他網(wǎng)絡(luò)場景之中，典型情況數(shù)不勝數(shù)。

其一，自媒體造謠引流案件?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)流量意味著話語權(quán)和經(jīng)濟利益，通過造謠方式引流，特別是編造“代糖甜味劑阿斯巴甜致癌”“喝豆?jié){會導(dǎo)致乳腺增生”等生活、食品領(lǐng)域的虛假信息，已經(jīng)成為部分流媒體、自媒體獲取流量的常見方式。由于此類謠言一般不會引發(fā)人身或財產(chǎn)損害，目前相關(guān)謠言的治理主要靠“央視農(nóng)業(yè)”等官媒的媒體渠道澄清。例如，“央視農(nóng)業(yè)”賬號在Bilibili應(yīng)用平臺中的視頻，https：//b23.tv/cQ34IMO，2024年10月1日訪問。實際上，這些虛假信息會極大地影響部分公眾對食品安全的判斷，既不利于我國農(nóng)業(yè)、食品等產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也會給社會健康知識普及帶來反向影響，其治理不應(yīng)停留在辟謠層面，還應(yīng)通過公益訴訟，實現(xiàn)對自媒體造謠傳謠的震懾和規(guī)制。

其二，網(wǎng)站、微信公眾號發(fā)布未定稿的規(guī)范文件，乃至發(fā)布“假規(guī)范性文件”。對于未定稿文件，由于其中涉及的敏感問題尚未經(jīng)過充分討論，徑行發(fā)布可能造成大規(guī)模反對輿情，不利于相關(guān)規(guī)范制定工作的順利開展。對于“假規(guī)范性文件”，實踐中已經(jīng)出現(xiàn)多起偽造司法解釋的情況，目前的處理方案為司法機關(guān)內(nèi)部通知，注意不得適用，或者由檢察機關(guān)以檢察建議形式要求相關(guān)網(wǎng)站進行刪除或修改。參見《網(wǎng)站驚現(xiàn)虛假司法解釋，重慶檢察官這波操作很及時》，載微信公眾號“最高人民檢察院”2020年11月8日，https：//mp.weixin.qq.com/s/pYofXRG-uTPaHwElMYKYLA。這些情況下，對于泄露未定稿的規(guī)范性文件和編造假規(guī)范性文件，均應(yīng)通過公益訴訟追究發(fā)布者的責任。此外，網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟的適用場景還可能包括傳播虛假信息造成社會恐慌和大規(guī)模輿情等嚴重后果，如編造“女子通過購買零食誘騙多名小朋友，到家瘋狂屠殺”，引發(fā)社會恐慌。參見袁猛：《公安部公布網(wǎng)絡(luò)謠言打擊整治專項行動第三批典型案例》，載《人民公安報》2023年7月22日，第4版。不一而足，總之不應(yīng)限于網(wǎng)絡(luò)消費刷單場景之下。

（二）行為形態(tài)擴張：從發(fā)布虛假信息到傳播與刪除信息

網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟所規(guī)制的行為，是污染網(wǎng)絡(luò)信息空間的行為。這種行為首先表現(xiàn)為提交虛假的網(wǎng)絡(luò)信息，如有償“轉(zhuǎn)評贊”“直發(fā)”，制造虛假流量數(shù)據(jù)，拉高網(wǎng)店評分或增加關(guān)注的行為，但不應(yīng)僅限于此。除直接提交虛假信息外，傳播虛假信息與刪除真實信息，均應(yīng)納入網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟的規(guī)制范圍。

一是傳播虛假信息。虛假信息的發(fā)布本身雖是虛假信息的源頭，但在虛假信息產(chǎn)生不良社會影響的過程中，大規(guī)模的高效傳播起到的作用甚至更大。由于信息傳播有明顯的專業(yè)領(lǐng)域細分和頭部效應(yīng)，某一被不知名賬號發(fā)布的虛假信息未必會引發(fā)廣泛關(guān)注。但若得到知名微博大V、專業(yè)公眾號轉(zhuǎn)發(fā)推送，則可以迅速產(chǎn)生影響，甚至引發(fā)其他同領(lǐng)域頭部媒體二次轉(zhuǎn)發(fā)，造成虛假信息的大量傳播。此外，一些特定時空情況下，傳播本身就意味著傳播者的立場與觀點，不少傳播者在傳播過程中也會對部分信息進行解讀，進而導(dǎo)致信息在網(wǎng)絡(luò)傳播中失去本意，形成不客觀的導(dǎo)向。例如，在近期某項立法草案因爭議問題停止審議時，一些媒體大量傳播支持某種立法方案的觀點，甚至將一些作為參考資料的某外國立法引申為立法信號，由此導(dǎo)致了激烈爭議。如果這種傳播引發(fā)了社會廣泛誤解，大幅度增加了虛假網(wǎng)絡(luò)信息導(dǎo)致的損害后果，則可通過公益訴訟追究其責任。

二是刪除真實信息。隨著以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)設(shè)施的社會交往環(huán)境的建成，社會公眾開始適應(yīng)通過數(shù)字渠道獲取信息的生活方式，并將之作為主要知識來源。由此，數(shù)字時代，接入網(wǎng)絡(luò)并獲取真實的數(shù)字信息，被視為公眾分享數(shù)字紅利、追求信息化生存與發(fā)展的一項數(shù)字人權(quán)。參見鄭智航：《數(shù)字人權(quán)的理論證成與自主性內(nèi)涵》，載《華東政法大學學報》2023年第1期。當真實信息被發(fā)布到網(wǎng)絡(luò)上，公眾即擁有訪問、學習的權(quán)利。惡意刪除真實評價，借此妨害公眾基于真實信息作出決策，謀求關(guān)注或不正當利益，直接損害了公眾的知情權(quán)。這種知情權(quán)是以憲法基本權(quán)利為起點，廣泛存在于法秩序之內(nèi)的權(quán)利，民事領(lǐng)域也不例外。參見楊立新：《制定民法典人格權(quán)法編需要解決的若干問題——“中國民法典制定研討會”討論問題輯要及評論（一）》，載《河南省政法管理干部學院學報》2004年第6期。當行為人出于引導(dǎo)輿論、獲取流量、產(chǎn)品控評等目的刪除真實信息，構(gòu)成對不特定多數(shù)公眾知情權(quán)的侵權(quán)時，便可落入民事公益訴訟的調(diào)整范圍。

（三）適用對象擴張：從虛假信息發(fā)布、傳播人到網(wǎng)絡(luò)平臺

在網(wǎng)絡(luò)虛假信息公益訴訟首案中，被告是組織“網(wǎng)絡(luò)水軍”的控評公司及其實際控制人，即虛假信息的發(fā)布、傳播人。除控評公司憑借“網(wǎng)絡(luò)水軍”直接牟利外，其他主體也存在發(fā)布虛假信息的動力。例如，某MCN公司為謀取流量，利用名下的多個自媒體賬號宣發(fā)類似造謠視頻，制造虛假輿論話題，引發(fā)公眾不良情緒。對于虛假信息發(fā)布、傳播人的追究，不應(yīng)限于“網(wǎng)絡(luò)水軍”組織公司，只要侵害網(wǎng)絡(luò)信息公共利益的主體，即應(yīng)進行追究。此外，虛假信息的發(fā)布和傳播雖然主要由法人進行，但法人背后的賬號或公司的實際控制人也應(yīng)被列為被告，如首案中控評公司的實際控制人也被作為公益訴訟被告。除公司法上的法定代表人、實際控制人外，還可借鑒《刑法》第31條，將主管人員和其他直接責任人員列為被告，由虛假信息的文案設(shè)計者直接承擔責任。

除控評公司及其實際控制人外，網(wǎng)絡(luò)商事實踐中，還有兩類主體可能為虛假信息的發(fā)布和傳播行為承擔責任。

第一類是商品或服務(wù)的經(jīng)營者，即發(fā)布、傳播虛假信息行為的直接受益人。實踐中，經(jīng)營者可能通過兩種方式提升產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)形象：一是商家以贈品、電話回訪等形式引導(dǎo)消費者更改真實評價，或以自行注冊賬號進行評價等形式發(fā)布虛假信息；二是商家直接向控評公司購買好評流量。參見馬永強：《正向刷單炒信行為的刑法定性與行刑銜接》，載《法律適用》2020年第24期。若商家自行發(fā)布虛假信息或購買流量達到較高數(shù)量，產(chǎn)品因此銷量巨大，影響眾多公眾權(quán)益，也會對公眾了解真實信息的權(quán)利帶來不利影響，可以納入虛假網(wǎng)絡(luò)信息公益訴訟的規(guī)制范圍。

第二類是相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺。網(wǎng)絡(luò)平臺是流量的集散地和信息傳播的最主要載體，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第47條，負有平臺信息管理的法定義務(wù)。對于網(wǎng)絡(luò)虛假信息、控評刷單等行為，平臺有監(jiān)管的義務(wù)和技術(shù)能力，應(yīng)當承擔起直接的管理職能，及時采取平臺內(nèi)部的技術(shù)自治手段監(jiān)測和處理“網(wǎng)絡(luò)水軍”賬號、刪評控評等不法情況。參見陳璐穎：《互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理中的平臺責任研究》，載《出版發(fā)行研究》2020年第6期。若平臺怠于履行信息管理義務(wù)，以往的實踐中主要通過向市場監(jiān)管部門提起行政公益訴訟進行間接督促，參見徐全兵、賴紅軍、解文軼：《食品藥品安全消費者權(quán)益保護檢察公益訴訟典型案例解讀》，載《人民檢察》2021年第10期。此后，可直接以虛假網(wǎng)絡(luò)信息民事公益訴訟追究平臺的法律責任，救濟平臺用戶網(wǎng)絡(luò)信息公共利益因此遭到的損害。

Abstract：

［責任編輯" 周利航］