一、前言

采購管理作為行政事業(yè)單位管理工作中的重要環(huán)節(jié)，直接關系到公共資源的合理配置與使用。零星采購作為采購活動中的一種特殊形式，具有單筆規(guī)模較小、采購筆數(shù)較多、采購頻繁、配送效率要求高、采購品目紛繁復雜等特點，其采購效率、采購合規(guī)性對行政事業(yè)單位影響較大。因此，如何確保零星采購能在采購經(jīng)濟性、合法合規(guī)性以及采購效率方面得到優(yōu)化，完善采購流程、提高采購效率、增強內(nèi)部控制，成為零星采購管理的最大難題。本文結合零星采購常見的問題進行分析，提出相關對策與建議，并對進一步探索零星采購的新型方式等進行探討。

二、相關概述

（一）政府采購

政府采購是各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織使用財政性資金，采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的法定行為。行政事業(yè)單位對于達到政府采購起點的貨物、工程、服務采購，須嚴格按照政府采購相關流程進行采購。

（二）零星采購

對于政府采購起點以下、未納入政府采集目錄且低于政府分散采購限額標準采購，屬于零星采購，一般由行政事業(yè)單位自行采購，缺少統(tǒng)一的采購操作指引。

（三）行政事業(yè)單位做好零星采購管理的意義

1.有利于提高行政效率

零星采購主要涉及單位日常運營需要的小額物資用品的購買，即便單次采購金額不大，但經(jīng)累積卻可占用相當一部分的行政資源。行政事業(yè)單位內(nèi)部實施精細化的零星采購管理，可合理地進行預算分配，保證資金用在刀刃上，防止資源浪費現(xiàn)象。這種優(yōu)化資源配置的形式有利于行政效率的提升，還可使行政事業(yè)單位在維持正常運行的基礎上，有更多資源投入至核心業(yè)務或發(fā)展創(chuàng)新上。

2.有利于防范潛在風險

零星采購因金額小、頻次高，更易在管理上發(fā)生疏漏，而完善的零星采購管理制度的建構能規(guī)范采購流程，從提出需求、供應商選擇、價格談判至合同簽訂等各流程均需做到有章可循，從而降低采購期間的廉政風險，還可保證采購活動的公平、公正、公開，維護行政事業(yè)單位聲譽以及形象。

3.有利于提高經(jīng)濟效益

行政事業(yè)單位的成本控制一直是研究的熱點問題。零星采購雖然單次成本不高，不過長期積累下來也屬于一筆不小的開支。經(jīng)精細化管理可使行政事業(yè)單位準確地掌握各項采購成本，并制定出合理的預算與成本控制策略，有助于單位在成本上實現(xiàn)節(jié)約，還可為單位的長遠發(fā)展積累更多資金與資源。

4.有利于提高整體管理水平

行政事業(yè)單位的管理水平主要體現(xiàn)在對細節(jié)的把控方面，零星采購作為單位運營的關鍵環(huán)節(jié)，管理水平直接影響到單位整體運營效率及形象.加強零星采購管理，可以使行政事業(yè)單位不斷推進其他管理環(huán)節(jié)的改進，增強整體管理水平，這種全方位的管理模式能夠為單位后續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎。

三、行政事業(yè)單位零星采購常見的問題

（一）零星采購無統(tǒng)一政策，采購隨意性比較大

對于零星采購，由于國家層面未制定統(tǒng)一的政策，而是由各行政事業(yè)單位自行制定零星采購管理制度，自行進行采購，容易導致零星采購執(zhí)行隨意性比較大，采購的標準無法統(tǒng)一。

目前，行政事業(yè)單位對于零星采購通常采用以下兩種方法：一是“凡采必招”，過分注重招標采購的規(guī)范性。所有的零星采購嚴格按照政府采購的流程進行，如公布采購意向、編制采購公告、組織招投標、發(fā)布中標通知、簽訂采購合同、采購合同備案公示等，并從政府采購專家?guī)熘羞x取評委進行評審。這種做法導致采購時間長、采購效率低、采購成本高，并未真正有效發(fā)揮法律授予采購人的自主決策權。二是“放手不管”，對限額以下的項目完全由經(jīng)辦人自主采購，沒有制定相關的制度，沒有相應的監(jiān)管措施，存在較大的廉政風險[1]。

（二）零星采購無計劃或預算編制不科學，不利于資金安排及成本控制

對于零星采購，部分行政事業(yè)單位未編制采購計劃，如臨時急需物品或因工程項目的需要緊急零星維修等，因事先未編制預算計劃，無法對資金做出統(tǒng)籌安排，容易出現(xiàn)資金缺口等問題。

即使有的行政事業(yè)單位編制了零星采購預算，但編制預算時比較隨意，沒有開展實際調(diào)研，不能根據(jù)實際需求編制零星采購預算，以至于零星采購預算編制不嚴謹和不準確。部分行政事業(yè)單位在編制零星采購預算時，往往是基于往年的情況進行簡單地累加，沒有結合實際工作需求，也沒有考慮市場的變化和商品未來價格的走勢，認為編制零星采購預算越多越好，盲目地、不切合實際地編制零星采購預算，導致零星采購預算編制不科學，不利于控制零星采購成本。

（三）零星采購未建立規(guī)范制度，采購質(zhì)量不高

由于政府采購限額標準以下的零星采購由各行政事業(yè)單位自主執(zhí)行，但因各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，政府對采購限額標準的規(guī)定也有所不同，政府采購限額標準越高，各行政事業(yè)單位零星采購的自主決策權就越大。

審計發(fā)現(xiàn)，極少行政事業(yè)單位制定了零星采購制度，即使制定了制度，其采購形式基本上采用簡單的三方比價形式，比價過程極不嚴謹。甚至有的零星采購未經(jīng)過比價，直接由經(jīng)辦人指定供應商，導致采購選擇權往往集中在少數(shù)部門或個人手中。后續(xù)也未對采購貨物、工程及服務進行嚴格驗收，造成采購價格高低不一、質(zhì)量參差不齊，很難滿足行政事業(yè)單位的發(fā)展需求。

（四）零星采購缺乏監(jiān)管，容易滋生腐敗問題

在零星采購過程中，雖然零星采購的單筆金額不高，但采購筆數(shù)較多、采購頻繁、累計金額大，也是各供應商力爭的項目。如果沒有健全的采購監(jiān)督機制對零星采購進行有效監(jiān)管，容易滋生腐敗問題。如供應商有可能賄賂采購人員，可能會出現(xiàn)采購人員和供應商相互串通、抬高報價、以次充好，共同謀取不正當利益。

在以往的審計中發(fā)現(xiàn)，同一系統(tǒng)的同樣或類似項目的零星采購，均采購于同一供應商。提供的三方比價單位之間存在關聯(lián)方關系，或者經(jīng)常出現(xiàn)這幾家供應商單位的報價函，甚至還出現(xiàn)將A供應商的公章蓋在B供應商的報價函中的情況等，這樣容易導致同系統(tǒng)、同性質(zhì)的項目在同一家供應商聚集性采購的情況。但由于缺乏法律法規(guī)和政策依據(jù)，類似的零星采購往往成為監(jiān)督盲區(qū)，極易滋生腐敗問題。

（五）零星采購人員綜合能力不高，容易導致操作程序不規(guī)范

盡管零星采購的資金涉及不多，但其操作也需遵循既定規(guī)范，對采購人員的綜合能力提出較高要求，除了需要專業(yè)的理論知識作指導，具備較強的業(yè)務能力，還需要具有良好的職業(yè)素養(yǎng)和道德品質(zhì)，能夠經(jīng)受得住外部的利益誘惑，嚴格按照有關零星采購的規(guī)章制度和采購流程進行采購，堅決維護集體利益和國家利益。但在實際操作中，有些行政事業(yè)單位對零星采購工作不是很重視，采購工作并沒有安排專人負責，而是由其他部門工作人員兼職。采購人員往往因多種因素出現(xiàn)工作崗位頻繁變動，導致其對相關政策掌握不夠深入、政策執(zhí)行不精確等一系列問題。在此情況下，在零星采購過程中可能出現(xiàn)一些問題，如重復采購、突擊采購、光買不用的現(xiàn)象，甚至發(fā)生一些違規(guī)違法行為。

（六）零星采購信息公開不足，難以形成有效競爭

零星采購項目因達不到招標限額，很少進行信息公開，由此造成有意向的供貨商了解采購信息的途徑受限，難以形成有效競爭，使得供應商范圍縮小，容易導致供貨商之間形成利益圈子，出現(xiàn)相互配合、相互勾結、弄虛作假等問題。如在投標階段，供貨商彼此借助資歷及業(yè)績，達成共同協(xié)議。在評標階段，承諾以低價中標以求得優(yōu)勢，惡意排擠新的供應商，并通過籠絡、賄賂采購人代表和評選專家的方式干擾評審判斷。在中標公示階段，個別未中標供應商以虛假材料發(fā)起質(zhì)疑、申述，擾亂正常的工作流程和進度。在履行合同階段，與采購方串通，不依約定時間送達貨物、降低中標物品的規(guī)格、用低劣品替代優(yōu)質(zhì)品，售后服務拖延不決、服務態(tài)度冷漠，同時惡意提高維修和配件費用，這些行為極大地影響了行政事業(yè)單位的正常運作。

四、對策與建議

（一）合理確定采購需求，做好統(tǒng)籌規(guī)劃和成本控制

由于零星采購項目的年度累計金額較大，為了提高財政資金的使用效率，應將零星采購和政府采購統(tǒng)一列入行政事業(yè)單位的采購計劃，嚴格控制采購總量，確保按計劃采購為常態(tài)、非計劃采購為例外情況，力求減少非計劃采購次數(shù)，具體建議如下：首先，行政事業(yè)單位預算管理部門結合上年度實際支出情況以及本年度采購需求，制定本年度采購計劃。對于一些日常采購，按照采購對象進行分類統(tǒng)計和分配預算資金，將此作為采購的依據(jù)和標準。其次，行政事業(yè)單位對無計劃、預算外的采購，要經(jīng)過特定程序?qū)徟?，并要嚴格控制這類采購規(guī)模，同時進行采購成本分析，逐步提高采購管理水平。最后，實施滾動預算法，及時對零星采購預算進行調(diào)整，實行“以收定支、量入為出”的原則，提前制定采購計劃，盡量減少突擊性零星采購的行為。

（二）加強內(nèi)控制度建設，建立全流程采購管理體系

行政事業(yè)單位應根據(jù)本單位的實際情況建立零星采購制度，包括對零星采購的種類、金額、程序做出相應的規(guī)定，特別是對采購標準、采購形式以及采購審批和驗收等環(huán)節(jié)進行明確規(guī)定。同時，行政事業(yè)單位要設立監(jiān)管部門，對零星采購全過程進行監(jiān)督，以確保零星采購制度得到有效執(zhí)行。

建議行政事業(yè)單位以政府采購流程為基礎，結合零星采購的特點，適當對零星采購的流程進行簡化，從而制定出適宜零星采購的全流程管理模式，以提高零星采購效率，具體措施包括：首先，根據(jù)采購金額的大小確定不同的責任主體。對于金額比較大的零星采購，可繼續(xù)由各行政事業(yè)單位采購部門具體組織實施，對于金額比較小的零星采購，可授權業(yè)務處室作為主辦部門，在選擇入圍供應商、確定采購方式、確認采購結果等方面，主要由業(yè)務處室負責人選擇和確認，以此提高零星采購效率。其次，進一步優(yōu)化業(yè)務流程。對金額較小的零星采購的業(yè)務流程可以進一步簡化，如優(yōu)先開展網(wǎng)上調(diào)研，減少現(xiàn)場調(diào)研，編制簡化的采購文件，僅保留必須要素，精簡磋商談判、比價等新型采購方式的競標文件格式內(nèi)容，優(yōu)化抽取單位內(nèi)部專家評審等流程，減少非增值環(huán)節(jié)，進一步優(yōu)化確需保留環(huán)節(jié)的操作方式，提高操作的靈活性，在管住關鍵環(huán)節(jié)的同時提高零星采購項目的執(zhí)行效率[2]。

（三）建立集中零星采購數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)零星采購資源和數(shù)據(jù)共享

零星采購具有單項金額低、采購頻率高、采購分散的特點，如果各行政事業(yè)單位自行管理零星采購，勢必造成采購時間、人力成本增加。如果能整合各行政事業(yè)單位分散的零星采購需求，建立集中零星采購平臺，實現(xiàn)采購資源和數(shù)據(jù)共享，有利于降低采購管理成本，提高采購效率，也可以進一步加強對零星采購的規(guī)范化管理。目前，部分地區(qū)、省級財政部門推行針對政府采購限額以下的零星采購的智慧云平臺、電子賣場等，即設立一個線上比價平臺，平臺對供應商的資格進行初步審查，將符合資格的供應商納入平臺供應商庫，以便將各行政事業(yè)單位的零星采購需求與供應商提供的商品服務信息進行無縫對接。同時，建立供應商評價制度，重點評價產(chǎn)品質(zhì)量、報價的合理性、配送時效、售后服務等指標，優(yōu)先選擇信譽良好、服務優(yōu)質(zhì)的供應商，這樣既避免了各行政事業(yè)單位因零星采購耗費過多管理成本[3]，又為供應商特別是中小企業(yè)及個體工商戶提供了更為廣闊而公平的市場，還為監(jiān)管部門獲取數(shù)據(jù)、實現(xiàn)實時監(jiān)管提供可能，成為解決零星采購實施和監(jiān)管難題的捷徑。

（四）成立零星采購集體談判小組，抓住關鍵節(jié)點

零星采購必須嚴格遵循既定的政策及技術規(guī)范要求。由于零星采購缺乏計劃性，涉及面廣，對政策及相關專業(yè)知識要求比較高，承擔主體責任的項目負責人需要具備比較高的綜合素質(zhì)，以應對零星采購帶來的風險，容易造成項目負責人壓力較大。為了規(guī)范推進項目建設，較好地完成各項工作任務，零星采購通常需要采購單位內(nèi)部多個部門聯(lián)合協(xié)作，互相監(jiān)督和配合共同完成采購全流程工作，因此需要相關部門配備專業(yè)技術人員[4]。建議行政事業(yè)單位成立零星采購集體談判小組，主要職責是復核采購細節(jié)并決定最終中標單位以及簽訂合同，把握采購關鍵節(jié)點。同時，聘請法律顧問對合同把關，確保合同的準確性及合法性，不僅減輕了項目負責人的負擔，增強了管理監(jiān)督效能，還有效避免了潛在風險，保障了項目的順利進行。

（五）提高零星采購人員綜合素養(yǎng)，強化人力資源支持

提高零星采購人員綜合素養(yǎng)是行政事業(yè)單位零星采購管理中的重要一環(huán)。首先，定期組織采購人員參加市場分析、產(chǎn)品知識、采購技巧等專業(yè)培訓課程，幫助其提高專業(yè)素養(yǎng)以及業(yè)務能力。同時，鼓勵采購人員自主學習，不斷更新知識儲備，以適應市場變化。其次，建立科學的績效考核體系，對采購人員工作業(yè)績作出客觀評價，設立獎勵機制來激發(fā)采購人員的工作熱情與創(chuàng)新精神，促進其不斷提高自身素養(yǎng)以保證各項工作的高質(zhì)量完成。最后，營造良好的團隊氛圍，鼓勵采購人員之間互相學習、交流經(jīng)驗，依靠定期的團隊活動提高團隊凝聚力，增強整體戰(zhàn)斗力。并且，要加強和供應商的溝通與協(xié)作，建立良好合作關系，為采購工作順利開展奠定基礎。

五、探索新型零星采購方式

隨著零星采購業(yè)務量不斷增加，對相應的管理能力及流程的標準日益嚴苛，僅靠傳統(tǒng)模式已無法滿足更高的政府采購標準與紀廉監(jiān)管的需求，需要進一步探索新型零星采購方式，借助制度推進“放管服”改革，提高零星采購效率[5]。

首先，對通用類設備、物資采購等，可以在大型電商平臺進行采購，如淘寶、京東、天貓等，行政事業(yè)單位應積極響應《國務院關于大力發(fā)展電子商務加快培育經(jīng)濟新動力的意見》（國發(fā)〔2015〕24號）中關于“進一步加大政府利用電子商務平臺進行采購的力度”的政策要求，實現(xiàn)“價格透明、貨物可比、安裝到手、保障可依”的目標，由采購部門自行填寫采購需求，直接向網(wǎng)上商城下單，通過開設專門賬戶，直接與單位財務部門對接，從而確保物資采購到資金結算整個過程的線上進行。

其次，對低值易耗品進行分類自主采購。因低值易耗品單價低、類型眾多且復雜，常常忽略其重要性，但年度累計的數(shù)量、金額比較大，為了防范潛在的采購風險，需要重點監(jiān)督關鍵節(jié)點。行政事業(yè)單位可以先行對這些物資進行恰當?shù)姆诸悇澐諿6]，例如歸類為辦公用品類、電器物資類、日常維修類等，并根據(jù)歷年的采購量，募集相關供應商加入行政事業(yè)單位的采購平臺，以便實施自主采購。

最后，行政事業(yè)單位頻繁遭遇臨時性、緊急性和不可預測性的維修工作，例如辦公室門窗維修、衛(wèi)生間疏通、水管修補等事項屢見不鮮。根據(jù)歷年的實際操作經(jīng)驗，建議按照維修定額標準支付勞務報酬。這種方法不但有助于控制開支，同時提高了維修人員的工作積極性。

六、結語

綜上所述，行政事業(yè)單位零星采購依然存在諸多不足之處。為了加強對行政事業(yè)單位零星采購的監(jiān)管，提升零星采購效率，各單位需結合實際情況，通過科學編制預算、加強內(nèi)控制度建設、優(yōu)化采購流程、建立集中采購平臺、成立談判小組，充分發(fā)揮零星采購規(guī)模效益，實現(xiàn)資源利用效率最大化，降低零星采購成本的同時，推動行政事業(yè)單位實現(xiàn)長期穩(wěn)健發(fā)展。

引用

[1]湯靖，潘寶珠.試論高校零星采購內(nèi)控關鍵環(huán)節(jié)[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2021（01）：154-155.

[2]劉國泰.基層預算單位零星采購管理改進方案探索[J].當代會計，2020（19）：21-23.

[3]周芳.政府采購中零星采購的若干問題分析[J].鐵路采購與物流，2019（11）：54-55.

[4]顧晨.政府采購新標準背景下采購管理面臨的新挑戰(zhàn)與對策——基于中國人民銀行分支機構的視角[J].中國市場，2017（30）：144-146.

[5]徐曉峰.當前基層央行分散（零星）采購管理存在的主要問題及對策[J].金融經(jīng)濟，2016（20）：181-183.

[6]師為碩.《政府采購法》修訂對高校零星采購的影響[J].招標采購管理，2022（02）：51-53.

作者單位：廣東金銘至正會計師事務所有限公司

■ 責任編輯：王穎振 藺懷國