摘要 城市軌道交通工程規(guī)劃手續(xù)辦理貫穿于設(shè)計(jì)全過程，涉及方案與內(nèi)外部邊界條件、法律法規(guī)的銜接和平衡，是項(xiàng)目依法合規(guī)的重要支撐，具有嚴(yán)肅性和法律性。該文以某市軌道交通建設(shè)過程中的方案審批、“一書兩證”辦理和規(guī)劃核實(shí)驗(yàn)收等規(guī)劃手續(xù)辦理為依托，結(jié)合國家相關(guān)部委發(fā)布的一系列政策法規(guī)，從建設(shè)單位管理角度出發(fā)，分析并總結(jié)了建設(shè)單位在軌道交通規(guī)劃手續(xù)辦理過程中的做法、經(jīng)驗(yàn)并提出了工作建議，研究成果可為后續(xù)辦理軌道交通規(guī)劃手續(xù)提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞 軌道交通；規(guī)劃許可；手續(xù)辦理

中圖分類號(hào) U239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2024）21-0178-04

0 引言

城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目是大型的綜合性系統(tǒng)工程，具有投資大、建設(shè)周期長、專業(yè)繁多、涉及面廣的特點(diǎn)。國家已制定明確的基本建設(shè)程序：線網(wǎng)規(guī)劃、線網(wǎng)近期建設(shè)規(guī)劃、項(xiàng)目可行性研究、工程勘察設(shè)計(jì)、工程施工、試運(yùn)行、試運(yùn)營（初期運(yùn)營）、竣工驗(yàn)收和項(xiàng)目后評價(jià)[1-2]。城市軌道交通項(xiàng)目審批工作包括線網(wǎng)規(guī)劃審批、建設(shè)規(guī)劃審批、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批、初步設(shè)計(jì)及概算審批等程序。按照最新國家政策規(guī)定，線網(wǎng)規(guī)劃納入城市國土空間總體規(guī)劃，審批程序參照國家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；建設(shè)規(guī)劃（地鐵、輕軌）由省發(fā)展改革部門會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門進(jìn)行初審，后按0LxbA38VlNYva5yv0S9Q7Gyy57DjiEw98nSdqR7HNwE=程序報(bào)國家發(fā)展改革委或國務(wù)院審批；可行性研究報(bào)告已下放至省級(jí)投資主管部門審批；初步設(shè)計(jì)根據(jù)各省實(shí)際情況由省級(jí)發(fā)改部門或市級(jí)發(fā)改部門審批[3-6]，審批權(quán)限見表1。

由于軌道交通工程屬于線性工程，主線具有市政工程特點(diǎn)，而車輛基地、控制中心及主變電所等工程又具有房建工程特點(diǎn)，各地規(guī)劃部門的屬地經(jīng)驗(yàn)和做法各不相同，通常不同程度地參照市政工程或房建工程來開展審批工作。自2018年以來，涉及國土、規(guī)劃層面的新政策陸續(xù)出臺(tái)，該文以某市軌道交通規(guī)劃手續(xù)辦理為依托，結(jié)合屬地審批程序和經(jīng)驗(yàn)，從建設(shè)單位管理的角度分析并總結(jié)了設(shè)計(jì)方案審批、辦理“一書兩證”（用地預(yù)審和規(guī)劃選址、用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證）和辦理規(guī)劃核實(shí)驗(yàn)收等階段的經(jīng)驗(yàn)和做法，研究成果可以為后續(xù)工程提供借鑒和參考。

1 規(guī)劃手續(xù)的辦理

軌道交通工程規(guī)劃手續(xù)辦理貫穿于設(shè)計(jì)全過程，是設(shè)計(jì)的主要任務(wù)和工作之一，批準(zhǔn)后的規(guī)劃手續(xù)具有嚴(yán)肅性和合法性，是設(shè)計(jì)工作應(yīng)該遵循的根本性綱領(lǐng)，又是下階段施工許可辦理的前置要件和項(xiàng)目后期規(guī)劃核實(shí)的法定依據(jù)。建設(shè)單位在規(guī)劃手續(xù)辦理過程中既要弄清楚審批部門的程序（包含前置要件、審查流程等）和材料要求（文件格式、內(nèi)容、圖紙等），又要溝通制定報(bào)批計(jì)劃和報(bào)審材料模板、督促設(shè)計(jì)單位落實(shí)并完成初審工作，具有承上啟下的重要作用。這也是建設(shè)單位的重要工作內(nèi)容之一。

1.1 規(guī)劃審批程序的制定

截至2016年，國內(nèi)在建地鐵城市已超過40余個(gè)，但對于新建地鐵城市，管理機(jī)制和體制都需要從零開rXx+oYosKR+kRUDiW36uJ1AhKnkZPkWx85TSLaOVtL0=始逐步建立，政府部門和建設(shè)單位之間需要不斷磨合。規(guī)劃主管部門審批地鐵規(guī)劃許可手續(xù)實(shí)屬首次，建設(shè)單位和規(guī)劃主管部門充分溝通后，開展對鄰近周邊已建地鐵城市的調(diào)研，并結(jié)合《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、屬地規(guī)劃管理文件等上位依據(jù)，因地制宜，在規(guī)劃手續(xù)開始辦理前，商定了規(guī)劃許可手續(xù)辦理程序并報(bào)政府同意，具體流程見圖1。其中審批原則如下：

（1）城市軌道交通建設(shè)工程規(guī)劃管理應(yīng)符合上級(jí)部門批準(zhǔn)的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。

（2）規(guī)劃管理應(yīng)遵循統(tǒng)一規(guī)劃、分段審批、統(tǒng)一管理的原則，規(guī)劃部門根據(jù)建設(shè)單位的申請，對城市軌道交通建設(shè)工程分類或分段、分塊予以規(guī)劃許可。

（3）城市軌道交通工程的規(guī)劃選址手續(xù)，應(yīng)按照省規(guī)劃主管部門要求的程序辦理；其余規(guī)劃手續(xù)，由市規(guī)劃主管部門統(tǒng)一受理、統(tǒng)一許可、統(tǒng)一管理。

1.2 規(guī)劃選址和用地預(yù)審

（1）辦理原則：在工程可行性研究報(bào)告批復(fù)前辦理建設(shè)項(xiàng)目選址意見書。城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目整體線路的規(guī)劃選址手續(xù)，由建設(shè)單位報(bào)請省規(guī)劃主管部門統(tǒng)一核發(fā)選址意見書，用地預(yù)審由省國土管理部門按權(quán)限核發(fā)。

（2）辦理流程：建設(shè)單位申請→設(shè)計(jì)單位提供規(guī)劃選址專題報(bào)告→規(guī)劃主管部門受理→現(xiàn)場踏勘→技術(shù)論證→公示→核發(fā)規(guī)劃選址意見書。辦理要件：1）建設(shè)規(guī)劃批復(fù)；2）規(guī)劃選址專題報(bào)告等。

自2019年9月后，建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和用地預(yù)審意見手續(xù)合并辦理，由自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見。

涉及新增建設(shè)用地，用地預(yù)審權(quán)限在自然資源部的，建設(shè)單位向地方自然資源主管部門提出用地預(yù)審與選址申請，由地方自然資源主管部門受理；經(jīng)省級(jí)自然資源主管部門報(bào)自然資源部通過用地預(yù)審后，地方自然資源主管部門向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。用地預(yù)審權(quán)限在省級(jí)以下自然資源主管部門的，由省級(jí)自然資源主管部門確定建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書辦理的層級(jí)和權(quán)限。

使用已經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，不再辦理用地預(yù)審；需要辦理規(guī)劃選址的，由自然資源主管部門對規(guī)劃選址情況進(jìn)行審查，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。

1.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)方案

軌道交通車站和線路方案的確定不僅受內(nèi)外部條件影響，也受設(shè)計(jì)周期的影響。隨著設(shè)計(jì)工作的深入，設(shè)計(jì)輸入條件逐漸清晰，設(shè)計(jì)方案逐步穩(wěn)定。

（1）辦理原則：一種方式是采用全線車站統(tǒng)一辦理方案審查，另一種方式是單個(gè)車站獨(dú)立開展方案審查。根據(jù)屬地規(guī)劃審批慣例和要求，該文依托項(xiàng)目采用了全線統(tǒng)一辦理方案審查的方式。在線站位方案穩(wěn)定后（初步設(shè)計(jì)階段），規(guī)劃設(shè)計(jì)方案按照規(guī)劃要求的三級(jí)審議制度依次通過專家會(huì)、專題會(huì)和規(guī)委會(huì)等，取得規(guī)劃方案意見后，作為后續(xù)規(guī)劃許可手續(xù)辦理和設(shè)計(jì)的依據(jù)。其中，車輛段、停車場、控制中心以及變電站等塊狀用地，參照民用建筑方案報(bào)批流程。

（2）辦理流程：建設(shè)單位申請→提供規(guī)劃方案文本等技術(shù)資料→規(guī)劃主管部門受理→出具規(guī)劃方案意見。辦理要件：1）工程可行性研究批復(fù)文件；2）建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審與選址意見書及附圖等。

1.4 用地規(guī)劃許可證

（1）辦理原則：車輛段、停車場、控制中心以及變電站等配套用地，由規(guī)劃主管部門按項(xiàng)目地塊分別辦理用地規(guī)劃許可證后，由建設(shè)單位辦理國有土地使用證。

（2）辦理流程：建設(shè)單位申請→提供用地坐標(biāo)圖、宗地圖等技術(shù)資料→規(guī)劃主管部門受理→公示→核發(fā)用地規(guī)劃許可證。辦理要件：1）工程可行性研究批復(fù)；2）建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審與選址意見書及附圖；3）規(guī)劃設(shè)計(jì)方案專家審查意見；4）完成非建設(shè)用地土地報(bào)批后（如有）等。

位于城市道路或已供應(yīng)土地上的軌道交通主線路、沿線各站點(diǎn)、出入口等，不再辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位應(yīng)取得該土地權(quán)屬主體同意使用的證明文件（城市軌道交通建設(shè)工程的使用土地證明文件是指國有土地使用證或用地預(yù)審意見或引入社會(huì)資本投資的相關(guān)證明文件或既有土地權(quán)屬主體同意使用的證明文件或其他建設(shè)主體有權(quán)使用土地證明文件）。土地權(quán)屬主體不明或者存在爭議，無法提供上述證明文件的，應(yīng)采取報(bào)紙公告等形式征求意見，必要時(shí)組織聽證。

1.5 工程規(guī)劃許可證

（1）辦理原則：1）城市軌道交通工程規(guī)劃設(shè)計(jì)方案由市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織專家論證與部門聯(lián)審會(huì)議通過后，提請市城市規(guī)劃專題會(huì)、規(guī)委會(huì)審議。審議通過的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門予以核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證；2）針對軌道交通工程的特點(diǎn)，消防、文物、抗震許可手續(xù)不作為建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前置條件，由各部門并聯(lián)審批；3）站點(diǎn)周邊后期道路恢復(fù)及末期管線綜合方案進(jìn)行專項(xiàng)的規(guī)劃手續(xù)辦理，由市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織各產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行方案論證后，出具方案審查意見，并核發(fā)管線工程規(guī)劃許可證。

（2）辦理流程：建設(shè)單位申請→設(shè)計(jì)單位提供規(guī)劃設(shè)計(jì)方案（建設(shè)單位提供用地手續(xù)）→規(guī)劃主管部門受理→公示→通過內(nèi)部審核→核發(fā)工程規(guī)劃許可證。辦理要件：1）建設(shè)用地規(guī)劃許可證；2）使用土地證明文件；3）詳細(xì)規(guī)劃方案專家審查意見；4）規(guī)劃設(shè)計(jì)方案聯(lián)審聯(lián)批意見；5）城市配套費(fèi)憑證；6）相關(guān)會(huì)議紀(jì)要等。

1.6 規(guī)劃核實(shí)

（1）辦理原則：1）軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃調(diào)整，由規(guī)劃主管部門組織專家論證與部門聯(lián)審會(huì)議通過后，提請專題會(huì)、規(guī)委會(huì)審議（如有）；2）軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃核實(shí)，納入項(xiàng)目綜合驗(yàn)收，建設(shè)單位委托第三方開展規(guī)劃核實(shí)測量，出具完整測量報(bào)告，由規(guī)劃主管部門依據(jù)綜合驗(yàn)收意見，出具規(guī)劃核實(shí)報(bào)告；3）在已出土地內(nèi)新建城市軌道交通設(shè)施的，該出讓地塊按原出讓合同確定的規(guī)劃條件開展后續(xù)建設(shè)和項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收。因新建城市軌道交通設(shè)施造成出讓地塊內(nèi)建筑密度、綠地率、容積率等指標(biāo)變化的，不影響該出讓地塊建設(shè)內(nèi)容的各項(xiàng)驗(yàn)收。

（2）辦理流程：在竣工驗(yàn)收階段，建設(shè)單位提交核實(shí)申請→第三方單位完成測量成果→項(xiàng)目所在區(qū)規(guī)劃主管部門受理→現(xiàn)場踏勘→通過內(nèi)部審核→核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)意見書。辦理要件：1）建設(shè)工程規(guī)劃許可證；2）竣工測量圖和實(shí)測坐標(biāo)圖；3）實(shí)測面積報(bào)告書；4）城市配套費(fèi)憑據(jù)；5）相關(guān)會(huì)議紀(jì)要等。

2 規(guī)劃手續(xù)辦理的幾點(diǎn)思考

2.1 前期學(xué)習(xí)借鑒的緊迫性

截至2023年底，中國大陸地區(qū)共有59個(gè)城市開通城市軌道交通運(yùn)營線路338條[7]。軌道交通工程涉及專業(yè)內(nèi)容多，邊界條件復(fù)雜，建筑形式多樣。在規(guī)劃審批層面展現(xiàn)出復(fù)雜性的特點(diǎn)，國家審批體制及政策在不斷更新和創(chuàng)新，在遵循國家層面的法律法規(guī)的前提下，審批實(shí)施層面的做法和理念以及審批部門的分工均有差異，借鑒已有經(jīng)驗(yàn)和理念在項(xiàng)目建設(shè)前期已顯得十分緊迫。在開展規(guī)劃手續(xù)辦理前，本著“學(xué)、抄、超”的理念，通過及時(shí)吸收接納本省內(nèi)或省外軌道交通的審批經(jīng)驗(yàn)后再提升，做到事前明確流程，為本地區(qū)的規(guī)劃審批提供重要的支撐，確保建設(shè)項(xiàng)目的依法合規(guī)。

2.2 穩(wěn)定設(shè)計(jì)方案的重要性

軌道交通線路通常沿著城市發(fā)展軸線、人口崗位密集地區(qū)布設(shè)，為吸引客流、提供便捷出行服務(wù)，車站的位置一般都設(shè)置于交通流量大、建筑密度高、人口聚集大的路口，周邊環(huán)境復(fù)雜，涉及權(quán)益方眾多。為此，將設(shè)計(jì)周期劃分為規(guī)劃方案設(shè)計(jì)、總體設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)（招標(biāo)設(shè)計(jì)）、施工圖設(shè)計(jì)及配合等階段，同時(shí)穿插了工程可行性研究和初步設(shè)計(jì)兩個(gè)重要的項(xiàng)目審批階段。后一設(shè)計(jì)階段都是對前一設(shè)計(jì)階段成果的深化和繼承，再深化，最終所有的審批載體都?xì)w結(jié)于規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。工程規(guī)劃許可證獲批后，一是要作為辦理施工許可手續(xù)的前置和后續(xù)規(guī)劃核實(shí)驗(yàn)收的法定依據(jù)；二是表明規(guī)劃選址意見、用地規(guī)劃許可和土地劃撥手續(xù)已經(jīng)完成。若前期方案研究不深入、選址階段包容性不強(qiáng)或設(shè)計(jì)邊界輸入條件不準(zhǔn)確甚至有遺漏[8-9]（包含但不限于征拆、工程、開發(fā)、規(guī)范和審批等層面需求條件、基礎(chǔ)資料等），在實(shí)施過程經(jīng)常會(huì)遇到因征拆、管線、建構(gòu)物、外界需求變化等影響調(diào)整線路、車站方案，導(dǎo)致規(guī)劃許可手續(xù)辦理難度加大，甚至要重新辦理規(guī)劃許可手續(xù)。

2.3 創(chuàng)新審批方式的必要性

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等上位法律法規(guī)，對于公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，依次要辦理選址意見書、用地規(guī)劃許可證、土地劃撥手續(xù)后，方可辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

雖然大的審批方向基本確定，但由于軌道交通的特點(diǎn)，審批過程經(jīng)常遇到一些政策壁壘。軌道交通主線通常位于市政道路下方，附屬出入口、風(fēng)亭位于道路紅線外的已出讓地塊、廣場或綠地等土地性質(zhì)和權(quán)屬相對復(fù)雜，按照常規(guī)的辦理程序，地下部分需要采用分層確權(quán)，地面部分需要收回占用土地，再劃撥給軌道交通建設(shè)單位，涉及產(chǎn)權(quán)分割、談判賠償、公示聽證等手續(xù)辦理難度極大。為此，規(guī)劃部門創(chuàng)新審批方式，根據(jù)建設(shè)單位的申請，對城市軌道交通建設(shè)工程分類或分段、分塊予以規(guī)劃許可。地下車站和區(qū)間隧道按照市政工程采用分層確權(quán)方式辦理規(guī)劃許可，場段及控制中心等塊狀用地按照民建工程辦理規(guī)劃許可?？紤]軌道交通屬于公益事業(yè)，位于城市道路或已供應(yīng)土地上的軌道交通主線路、沿線各站點(diǎn)、出入口等，采用不再辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證，而是提供使用土地證明文件的方式（由所在區(qū)政府兜底提供證明文件）。同時(shí)，在規(guī)劃核實(shí)階段，對位于國有土地上的設(shè)計(jì)方案調(diào)整免于重新辦理工程規(guī)劃許可證，報(bào)請政府同意后，采用實(shí)測的方式直接辦理規(guī)劃核實(shí)手續(xù)。

3 結(jié)論

2019年5月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》印發(fā)，推進(jìn)“放管服”改革，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，推動(dòng)“多審合一”“多證合一”，優(yōu)化現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目用地（海）預(yù)審、規(guī)劃選址以及建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等審批流程。與此同時(shí)，軌道交通經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展也在不斷出臺(tái)TOD開發(fā)等相關(guān)配套政策，推動(dòng)土地復(fù)合利用、節(jié)約集約利用土地，不斷創(chuàng)新軌道交通工程主體、附屬以及與周邊地塊聯(lián)通接口的規(guī)劃審批方式，推動(dòng)軌道交通項(xiàng)目依法合規(guī)。該文結(jié)合屬地規(guī)劃審批程序和積累的經(jīng)驗(yàn)，從建設(shè)單位管理的角度分析并總結(jié)了規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審批、辦理“一書兩證”（用地預(yù)審和規(guī)劃選址、用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證）和辦理規(guī)劃核實(shí)驗(yàn)收等階段的經(jīng)驗(yàn)和做法，以期為后續(xù)辦理軌道交通規(guī)劃手續(xù)提供借鑒和參考。

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