[摘 要] 在政策網(wǎng)絡(luò)的資源依賴研究路徑下，以利益整合度與信息融合度為劃分維度，自媒體時(shí)代的鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)過(guò)程展現(xiàn)出四種理想類型，即有限合作型、逆向動(dòng)員型、外壓妥協(xié)型和沖突延宕型?；陬愋蛯W(xué)的研究發(fā)現(xiàn)：在自媒體環(huán)境下，鄰避型政策議程設(shè)置呈現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)發(fā)展等外部環(huán)境相契合的影響機(jī)制，如信息資源的分布與流動(dòng)成為影響議程設(shè)置路徑的關(guān)鍵變量，由外而內(nèi)的逆向動(dòng)員路徑日益凸顯，設(shè)置路徑受到多重因素的約束，以及有限合作型路徑成為可資借鑒的滿意類型等。由此，地方政府在設(shè)置鄰避型政策議程時(shí)要堅(jiān)持融合發(fā)展理念，積極回應(yīng)民眾關(guān)切，建構(gòu)輿情風(fēng)險(xiǎn)智控網(wǎng)絡(luò)，倡導(dǎo)限定性妥協(xié)策略。

[關(guān)鍵詞] 鄰避型政策議程；利益整合；信息融合；政策網(wǎng)絡(luò)；自媒體時(shí)代

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.11.004

[中圖分類號(hào)] D60 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-0544（2024）11-0035-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“農(nóng)村環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的脆弱性及其韌性治理機(jī)制研究”（22CZZ016）。

作者簡(jiǎn)介：張則行（1989—），男，中共浙江省委黨校（浙江行政學(xué)院）地方治理現(xiàn)代化研究中心副主任、副教授、碩士生導(dǎo)師，浙江省重點(diǎn)智庫(kù)“八八戰(zhàn)略”創(chuàng)新發(fā)展研究院研究員。

一、問(wèn)題的提出

塞繆爾·亨廷頓（Samuel Phillips Huntington）曾說(shuō)：一個(gè)處在社會(huì)急劇變動(dòng)、社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會(huì)，往往充滿著各種社會(huì)沖突和動(dòng)蕩1。中國(guó)近十年來(lái)，由環(huán)境保護(hù)議題引發(fā)的社會(huì)事件一度占據(jù)新聞?lì)^條，引起廣泛討論。在未來(lái)可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)，伴隨著“美麗中國(guó)”、生態(tài)文明建設(shè)以及新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，人們的環(huán)境權(quán)利意識(shí)也將顯著增強(qiáng)，為各地政府興建垃圾焚燒廠、化工廠、公共墓地、變電站、核電廠等設(shè)施的政策議程增加了更多的不確定性2。與此同時(shí)，在智能終端呈現(xiàn)爆發(fā)性、幾何式增長(zhǎng)的自媒體時(shí)代，鄰避項(xiàng)目引發(fā)的環(huán)境議題因其公共性的本質(zhì)具有天然的溢出效應(yīng)，在不斷更新的公共傳播平臺(tái)的裹挾下，將自身的復(fù)雜性結(jié)構(gòu)與沖突性特征成倍數(shù)地釋放于公眾視野和輿論之間。一方面，這種現(xiàn)象在很大程度上型構(gòu)出新的政策制定路徑與約束條件；另一方面，這也為政策議程的演進(jìn)生產(chǎn)出與傳統(tǒng)政策過(guò)程理論所描述的設(shè)置過(guò)程大相徑庭的新的路徑依賴。

鄰避型政策議程是指地方政府將在轄區(qū)內(nèi)興建鄰避設(shè)施或項(xiàng)目納入政府議程的過(guò)程，包括提出立項(xiàng)動(dòng)議、進(jìn)行項(xiàng)目論證以及政策采納等階段。在自媒體環(huán)境下，鄰避事件呈現(xiàn)出“連接性行動(dòng)”（connective action）邏輯，即個(gè)體表達(dá)與大眾傳媒的結(jié)合成為系統(tǒng)議程的核心特征1。前者的“鄰避情緒顯性化”將在很大程度上掌控議程的走勢(shì)2；后者的“自媒體聯(lián)動(dòng)”也將深刻影響議程設(shè)置的結(jié)果偏好3。二者的結(jié)合將對(duì)政策議程設(shè)置產(chǎn)生不同于傳統(tǒng)媒體的新化學(xué)反應(yīng)。那么，這種“反應(yīng)機(jī)制”具有哪些新的時(shí)代特征？在不同影響因素的交互作用下，各場(chǎng)域的鄰避型政策議程又將衍生出哪些典型的設(shè)置路徑？這一過(guò)程又蘊(yùn)含著怎樣的普適性的解釋邏輯和內(nèi)在規(guī)律呢？

總體而言，既有研究關(guān)注到了自媒體對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的影響，但對(duì)其與鄰避型政策議程的互動(dòng)關(guān)系則沒(méi)有給予應(yīng)有的重視，自媒體在鄰避型政策議程設(shè)置中的獨(dú)特作用機(jī)制尚待進(jìn)一步地揭示。鑒于此，本文將研究議題置于“自媒體時(shí)代”（We-media era）這一重要背景之下，研究重心聚焦于鄰避型政策議程的創(chuàng)設(shè)過(guò)程，嘗試從政策網(wǎng)絡(luò)的資源依賴視角出發(fā)，以行動(dòng)者的利益整合度與信息融合度為分析維度，建構(gòu)自媒體時(shí)代鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)的理想類型（ideal type），進(jìn)而開(kāi)展基于邏輯推演的具有類型學(xué)意義的比較分析，從而識(shí)別自媒體時(shí)代鄰避型政策議程不同創(chuàng)設(shè)路徑所蘊(yùn)含的一般規(guī)律及其政策啟示。

二、文獻(xiàn)綜述與研究框架

（一）文獻(xiàn)綜述

1.資源依賴視角下的政策議程設(shè)置研究

政策議程設(shè)置是政策循環(huán)最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)4。國(guó)外研究議程設(shè)置的文獻(xiàn)主要?dú)w集為兩類視角：一是政策階段論的視角；二是政策網(wǎng)絡(luò)理論的視角。第一類研究將議程設(shè)置視為政策生命周期的重要一環(huán)，甚至是首要的一環(huán)，暗示了包括議程設(shè)置在內(nèi)的政策過(guò)程或階段的線性演化邏輯5。這種線性思維的觀察和解釋，雖然在一定程度上認(rèn)識(shí)到了議程設(shè)置過(guò)程及其路徑的復(fù)雜性，但隨著客觀世界的變化，這種階段隱喻法已經(jīng)無(wú)法為貫穿公共政策過(guò)程始終的網(wǎng)絡(luò)化演進(jìn)取向提供更好的分析工具6。

與之相比，第二類研究則充分認(rèn)識(shí)到了議程設(shè)置與周?chē)h(huán)境、外部要素的互動(dòng)關(guān)系。在政策網(wǎng)絡(luò)理論看來(lái)，包括議程設(shè)置在內(nèi)的政策過(guò)程是國(guó)家與社會(huì)生成的一種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系7，任何網(wǎng)絡(luò)類型中行動(dòng)者之間的資源分配都將深刻影響其在網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)中的地位，意即“網(wǎng)絡(luò)植根于資源的交換”8。國(guó)內(nèi)有學(xué)者歸納出西方政策網(wǎng)絡(luò)研究的三種路徑：資源依賴路徑、基于共同理念的倡議聯(lián)盟路徑和社會(huì)學(xué)意義上的話語(yǔ)路徑。其中，資源依賴論的政策網(wǎng)絡(luò)研究將政策產(chǎn)出解釋為不同行為主體之間圍繞資源與利益互動(dòng)的結(jié)果。限于資源的有限性，不同主體在理性主義思維支配下，將最大限度地使用自身掌握的資源，以期對(duì)政策制定施加影響1。對(duì)于鄰避型政策議程而言，行動(dòng)者圍繞著鄰避項(xiàng)目是否立項(xiàng)建設(shè)展開(kāi)頻繁互動(dòng)，而信息資源在行動(dòng)者之間的分布和流向成為影響鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)路徑的重要參數(shù)2。

2.自媒體對(duì)鄰避型政策議程設(shè)置的影響研究

公共政策的本質(zhì)是對(duì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性配置。價(jià)值或利益是包括政府、新聞媒體、大眾、立法機(jī)構(gòu)等眾多行動(dòng)者的效用偏好。在議程設(shè)置階段，特定行動(dòng)者之間利益關(guān)系的穩(wěn)定性以及相互依賴性是形塑政策網(wǎng)絡(luò)類型的重要變量，在很大程度上決定了網(wǎng)絡(luò)成員互動(dòng)路徑的選擇3。而在自媒體時(shí)代，信息的傳播和流通方式開(kāi)始日益成為可以與利益關(guān)系平分秋色的重要影響因素，是推動(dòng)議程設(shè)定走勢(shì)的關(guān)鍵催化劑4。

實(shí)際上，媒體與政策變遷的關(guān)系一直是西方公共政策研究的一項(xiàng)重要議題。在政策科學(xué)家拉斯韋爾（Harold Lasswell）看來(lái)，傳播在政策議程設(shè)置中發(fā)揮著環(huán)境監(jiān)測(cè)功能，“大眾傳媒、民選官員、社會(huì)團(tuán)體等各自具備相互關(guān)聯(lián)的‘關(guān)注框架’或關(guān)注各種問(wèn)題的差異時(shí)段”，其結(jié)果就是“媒體、團(tuán)體、民選官員、公眾同時(shí)關(guān)注某些議題進(jìn)而形成某種依存關(guān)系”5。同時(shí)，國(guó)內(nèi)有學(xué)者已關(guān)注到自媒體在鄰避風(fēng)險(xiǎn)演化中的重要作用及其對(duì)議程設(shè)置路徑的影響。第一，自媒體為鄰避風(fēng)險(xiǎn)演化提供了生長(zhǎng)環(huán)境。一方面，在鄰避風(fēng)險(xiǎn)放大的過(guò)程中，自媒體、污名化與政府信任的差序格局為其提供了豐厚的社會(huì)土壤6；另一方面，體制內(nèi)外行動(dòng)者傳播的抗?fàn)幮畔⒓捌洳扇〉目範(fàn)幮袆?dòng)將產(chǎn)生彼此強(qiáng)化的共鳴效應(yīng)7。第二，自媒體為抗?fàn)幷邊⑴c議程設(shè)置創(chuàng)造空間。比如，有學(xué)者將自媒體動(dòng)員視作城市居民開(kāi)展鄰避抗?fàn)幍闹匾袆?dòng)策略之一8。也有學(xué)者提出，鄰避型環(huán)境治理的議程設(shè)置沿著“媒體報(bào)道—風(fēng)險(xiǎn)感知—公眾議程”的路徑進(jìn)行演化，其中，“議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制、輿論傳播機(jī)制和大眾社會(huì)文化”等方面將深刻影響最終的政策產(chǎn)出9。第三，自媒體為鄰避抗?fàn)幗?gòu)溝通機(jī)制。在這種機(jī)制下，公民借助大眾媒體在集體行動(dòng)中不斷進(jìn)行社會(huì)學(xué)習(xí)與集體反思。這種基于媒體學(xué)習(xí)的協(xié)商結(jié)構(gòu)，將有助于公民更加有效地參與區(qū)域環(huán)境治理10。

3.研究述評(píng)

綜上所述，既有研究?jī)A向于對(duì)鄰避事件整體演化過(guò)程進(jìn)行邏輯闡釋，致力于解釋多方主體在事件過(guò)程中展現(xiàn)出的行為特征，而對(duì)于引發(fā)此類事件的政策議程設(shè)置在初始演化過(guò)程中的驅(qū)動(dòng)因素、演繹軌路等議題的討論，由于較少將信息社會(huì)背景下社會(huì)問(wèn)題認(rèn)定及解決背后所隱匿的信息流向與分布的網(wǎng)狀化復(fù)合結(jié)構(gòu)這一重要變量納入分析視野，削弱了其在自媒體背景下的解釋效力。事實(shí)上，鄰避抗?fàn)幍慕Y(jié)果在很大程度上依賴于行動(dòng)者的利益整合程度以及信息的融合程度。在自媒體時(shí)代，這種依賴性隨著信息資源的爭(zhēng)奪過(guò)程而不斷被強(qiáng)化。研究鄰避型政策議程設(shè)置路徑，我們不應(yīng)忽略“自媒體時(shí)代”這一限定性條件，而應(yīng)在政策網(wǎng)絡(luò)研究資源依賴的觀察視角下，將利益整合與信息融合這一組解釋變量導(dǎo)入研究框架中，在厘定比較維度的基礎(chǔ)上建構(gòu)類型學(xué)的分析框架并進(jìn)行比較研究，以此獲得更具解釋效力的研究結(jié)論與政策啟示。

（二）研究框架

1.兩個(gè)分析維度

自媒體時(shí)代，鄰避型政策議程的創(chuàng)設(shè)主要涉及行動(dòng)者的利益整合程度與信息融合程度。行動(dòng)者（actors）在這里意指鄰避項(xiàng)目的利益相關(guān)者（個(gè)體或組織），主要包括利益受到影響的民眾、地方政府及其照護(hù)下的企業(yè)。為了更加客觀地進(jìn)行觀察和分析，我們將利益高度一致的地方政府和企業(yè)視作一方行動(dòng)者，而將采取各種集體行動(dòng)的民眾視為另一方行動(dòng)者。本文將重點(diǎn)分析雙方的互動(dòng)類型如何影響鄰避型政策議程的創(chuàng)設(shè)路徑。

一是行動(dòng)者的利益整合度。鄰避型政策議程的利益整合是指及時(shí)反映、有效回應(yīng)行動(dòng)者圍繞鄰避項(xiàng)目而產(chǎn)生的多元利益訴求的過(guò)程。鄰避項(xiàng)目是鄰避型政策議程的關(guān)鍵標(biāo)的物，也是引發(fā)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的主要燃點(diǎn)1。鄰避項(xiàng)目的利益整合從價(jià)值維度上涉及民眾間、民眾—企業(yè)—政府間等行動(dòng)者基于利益損益的結(jié)構(gòu)性差異而引致的矛盾和沖突，而從時(shí)空維度上又關(guān)涉對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所包含的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益與短期利益、整體獲益與部分受損等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的考量2。

行動(dòng)者的利益整合度是影響政策議程創(chuàng)設(shè)路徑的重要變量，也是鄰避項(xiàng)目的社會(huì)嵌入性、政府回應(yīng)性等變量的函數(shù)。鄰避項(xiàng)目的社會(huì)嵌入性是指鄰避項(xiàng)目與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展訴求的契合度，當(dāng)鄰避項(xiàng)目建設(shè)與地方發(fā)展愿景、現(xiàn)實(shí)需求高度契合時(shí)，其利益整合度較高，反之則較低。政府回應(yīng)性是指其對(duì)來(lái)自不同渠道的民眾需求做出迅速反應(yīng)的意愿和能力，可以反映出政府在鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)過(guò)程中的自我定位與價(jià)值取向?；貞?yīng)性強(qiáng)即意味著政府以公正立場(chǎng)充當(dāng)著利益分配、協(xié)調(diào)與整合的權(quán)威角色，利益整合度較高，反之則較低。除此之外，利益整合還涉及一項(xiàng)重要變量，即民意的表達(dá)機(jī)制是否健全。實(shí)踐證明，暢通的利益表達(dá)渠道與補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于政策議程的利益整合作用明顯3。綜上，高利益整合度可以用較強(qiáng)的鄰避項(xiàng)目社會(huì)嵌入性、政府回應(yīng)性等變量加以刻畫(huà)。而所謂低利益整合度則與之相反，不再贅述。

二是行動(dòng)者的信息融合度。行動(dòng)者的信息融合度是指鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)過(guò)程中信息資源在行動(dòng)者間實(shí)現(xiàn)快速流動(dòng)與均衡分布的狀態(tài)。在自媒體時(shí)代，它受到信息流通網(wǎng)絡(luò)、信息生產(chǎn)權(quán)屬、信息傳播工具等變量的約束。在本文中，所謂信息流通網(wǎng)絡(luò)特指信息在政府（或體制）內(nèi)外的流動(dòng)狀態(tài)和方向，包括靜止態(tài)、內(nèi)向態(tài)、外向態(tài)和交互態(tài)四類4。靜止態(tài)是指在鄰避型政策議程設(shè)置中基本不發(fā)生信息的內(nèi)外交換；外向態(tài)是指由內(nèi)而外的信息流動(dòng)方式，即信息主要由政策制定主體通過(guò)制度化的方式向外部散播；內(nèi)向態(tài)是指由外而內(nèi)的信息流動(dòng)方式，即信息主要由民眾等外部行動(dòng)者通過(guò)非制度化的方式流向政策制定的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)；交互態(tài)則指雙向式的信息流動(dòng)方式，即政策制定主體及其相關(guān)利益群體圍繞鄰避項(xiàng)目能否落地發(fā)生頻繁的信息交換。顯而易見(jiàn)的是，在控制信息傳播工具的影響后，行動(dòng)者的信息融合度將沿著上述四類信息流通網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)依次遞增的規(guī)律，即靜止態(tài)<外向態(tài)<內(nèi)向態(tài)<交互態(tài)。

信息生產(chǎn)權(quán)屬涉及獲取、歸集、發(fā)布、儲(chǔ)存信息等話語(yǔ)互動(dòng)的主體性問(wèn)題。在自媒體大規(guī)模出現(xiàn)之前，信息的生產(chǎn)權(quán)是附著于權(quán)力鏈上的，即在科層式的治理框架內(nèi)經(jīng)過(guò)權(quán)力的傳導(dǎo)鏈條，對(duì)權(quán)力的客體施加影響，呈現(xiàn)出高度的獨(dú)占性與封閉性。但隨著智能終端、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)以及自媒體平臺(tái)等逐漸興起和普及，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的信息壟斷、話語(yǔ)霸權(quán)逐漸被打破，信息的生產(chǎn)權(quán)屬也由“獨(dú)有”變更為“共有”①。其中，信息傳播工具的迭代創(chuàng)新是引致信息生產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系變化的關(guān)鍵變量，其與網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)傳播速率的急速提升具有極強(qiáng)的正相關(guān)性。政策議程設(shè)置的信息生產(chǎn)過(guò)程愈是開(kāi)放、信息生產(chǎn)主體愈是多元，意味著其信息融合度愈高。

2.四種理想類型

根據(jù)類型學(xué)研究的一般慣例，我們可以將利益整合度與信息融合度以高、低二分的方式將其簡(jiǎn)單劃分為“2×2”的四分圖（圖1）。在將各個(gè)影響因素納入分析后，我們將鄰避型政策議程的創(chuàng)設(shè)路徑分為四種理想類型（ideal type）：有限合作型（高利益整合度，高信息融合度）、逆向動(dòng)員型（高利益整合度，低信息融合度）、外壓妥協(xié)型（低利益整合度，高信息融合度）、沖突延宕型（低利益整合度，低信息融合度）。

三、鄰避型政策議程設(shè)置的理想類型：一個(gè)比較分析

鄰避型政策議程的設(shè)置過(guò)程整體呈現(xiàn)出一種以對(duì)抗（competition）為主要互動(dòng)特征的集體行動(dòng)過(guò)程。一方面由于地域差異、文化背景、經(jīng)濟(jì)水平等因素的不同，這一過(guò)程具有較強(qiáng)的異質(zhì)性。另一方面，在自媒體逐漸成為大眾輿論的主要傳播陣地之際，這一過(guò)程也蘊(yùn)含著資源依賴與政策議程設(shè)置互動(dòng)關(guān)系的某種規(guī)律性。在本文的分析框架下，這種規(guī)律性在四種理想類型中得以較為清晰地展現(xiàn)出來(lái)（表1）。

（一）沖突延宕型創(chuàng)設(shè)路徑

在該類型下，包括政府、民眾等在內(nèi)的行動(dòng)者因“利益整合度低、信息融合度低”而導(dǎo)致議程設(shè)置過(guò)程整體呈現(xiàn)出“沖突延宕”的互動(dòng)特征。

第一，利益整合度低。這種路徑下：（1）鄰避項(xiàng)目的社會(huì)嵌入性弱。在議程設(shè)置過(guò)程中，地方政府引入鄰避項(xiàng)目是基于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入、提升官員政績(jī)等理性主義的考量，很少將民眾的環(huán)境福祉等非經(jīng)濟(jì)因素納入議程。換言之，在此類創(chuàng)設(shè)路徑下，鄰避項(xiàng)目在引入之前就缺少足夠的社會(huì)嵌入性1。如有些地方打著“招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的旗號(hào)，不顧地方發(fā)展實(shí)際，缺少科學(xué)論證過(guò)程，盲目上馬大型鄰避項(xiàng)目。（2）政府的回應(yīng)性弱。在一些地方政府的認(rèn)知框架里，鄰避項(xiàng)目能否成功立項(xiàng)和建設(shè)取決于中央政府相關(guān)部委等權(quán)威部門(mén)是否認(rèn)可，不必過(guò)分考慮居民接受度的問(wèn)題，從而對(duì)于屬地居民的環(huán)境正義訴求以及健康權(quán)益等重大關(guān)切缺乏及時(shí)回應(yīng)的動(dòng)力。比如，在鄰避事件的初始階段，有些地方政府以對(duì)待常規(guī)信訪者的態(tài)度敷衍回應(yīng)具有強(qiáng)烈環(huán)保訴求的屬地民眾。

第二，信息融合度低。這種路徑下：（1）信息流通處于靜止態(tài)。在鄰避事件發(fā)生前后，地方政府與屬地居民的信息溝通網(wǎng)絡(luò)基本上處于靜態(tài)封閉、分割孤立的狀態(tài)。有些地方政府奉行議程設(shè)置的“關(guān)門(mén)主義”，將政策議程的創(chuàng)設(shè)視為科層制下政府獨(dú)享的權(quán)力，排斥其他利益相關(guān)者任何形式的實(shí)質(zhì)性參與。因此，在缺少正規(guī)的信息傳遞渠道時(shí)，行動(dòng)者將會(huì)策略性地使用私人信息。經(jīng)驗(yàn)證明，以沖突為主要博弈形式的鄰避事件事前大都缺乏有效的信息交流機(jī)制，從而衍生出更為復(fù)雜的話語(yǔ)博弈機(jī)制2。（2）政府與民眾爭(zhēng)奪信息生產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致信息無(wú)序傳播、質(zhì)量下降。由于正式的溝通渠道被阻斷以及缺乏對(duì)非正式信息的有效回應(yīng)，自媒體平臺(tái)充斥著海量的關(guān)于鄰避項(xiàng)目的虛假、錯(cuò)誤以及誤導(dǎo)性信息。由于缺少權(quán)威可信、清晰明確的信息源，這些凌亂分散、真假難辨的信息不斷增加民眾的疑惑焦慮和不滿情緒，無(wú)形中推高了鄰避沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）外壓妥協(xié)型創(chuàng)設(shè)路徑

在該類型下，行動(dòng)者的利益整合度仍然較低，但信息的融合度隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新媒介在民眾中廣泛運(yùn)用而不斷增強(qiáng)。因此，作為議程創(chuàng)設(shè)的主體，面對(duì)全新的且不易被掌控的信息生產(chǎn)平臺(tái)，地方政府在和民眾爭(zhēng)奪信息生產(chǎn)權(quán)的過(guò)程中常常處于不利地位，其議程設(shè)置過(guò)程不得不采取一定的妥協(xié)策略。

第一，利益整合度較低。這種路徑下，政策議程的利益整合過(guò)程呈現(xiàn)出如下特征：（1）政府主要從體制內(nèi)部爭(zhēng)取合法性資源，客觀上削弱了鄰避項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)嵌入性。比如，有地方政府在項(xiàng)目落建前要求轄區(qū)內(nèi)的化工系統(tǒng)、教育系統(tǒng)等體制內(nèi)人員簽訂（表示支持的）承諾書(shū)，意圖通過(guò)體制動(dòng)員的方式獲取社會(huì)大眾的支持。然而，這種依靠政治權(quán)力隱性強(qiáng)制的做法，既難以在體制內(nèi)取得共識(shí)，也沒(méi)有充分吸納和整合民眾的利益關(guān)切，本身就會(huì)造成社會(huì)認(rèn)同等合法性資源的流失。（2）政府主要依賴于自上而下、由內(nèi)而外的利益回應(yīng)機(jī)制。比如，有些地方為了消除民眾對(duì)鄰避設(shè)施的疑慮，習(xí)慣使用官方媒體對(duì)鄰避項(xiàng)目的安全性或潛在收益等進(jìn)行正面解讀，而對(duì)其潛在的環(huán)境危害或利益損失則輕描淡寫(xiě)甚或避而不談。從實(shí)踐效果來(lái)看，單純?yōu)猷彵茼?xiàng)目造勢(shì)背書(shū)的“利益整合”方式由于缺少利益相關(guān)方的雙向反饋機(jī)制，難以取得消除民眾普遍存在的不信任感以及對(duì)鄰避設(shè)施的恐慌心理的預(yù)期效果1。

第二，信息融合度較高。這一路徑下，信息融合過(guò)程呈現(xiàn)出如下特征：（1）信息在總體上開(kāi)始出現(xiàn)由內(nèi)而外的流通狀態(tài)。比如，有些地方會(huì)邀請(qǐng)媒體、專家等召開(kāi)座談會(huì)，咨詢輿情監(jiān)控和管理的問(wèn)題；成立學(xué)習(xí)專項(xiàng)小組，赴外地尤其是成功落建鄰避項(xiàng)目的地方學(xué)習(xí)信息溝通、輿情管控的經(jīng)驗(yàn)；組織媒體召開(kāi)閉門(mén)會(huì)議，統(tǒng)一宣傳口徑；等等。顯然，這些做法具有較強(qiáng)的限制信息傳遞和開(kāi)放的色彩。（2）一般民眾逐漸掌握信息生產(chǎn)權(quán)，日漸成為信息資源的重要生產(chǎn)者。信息在體制內(nèi)自我循環(huán)的同時(shí)，民眾借助新興的自媒體工具開(kāi)始逐漸掌握信息生產(chǎn)的主動(dòng)權(quán)2。自媒體平臺(tái)產(chǎn)生的海量信息在政府難以控制的官方媒體之外日益聚合并形成強(qiáng)大的輿論場(chǎng)，成為改變政府決策的重要壓力源，進(jìn)而倒逼政府開(kāi)放信息流通渠道、吸納民眾參與、回應(yīng)民眾訴求，在一定程度上規(guī)避了“民意不暢、正義不彰”引發(fā)鄰避沖突的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）有限合作型創(chuàng)設(shè)路徑

在此路徑下，行動(dòng)者之間圍繞鄰避項(xiàng)目所衍生的價(jià)值增益或利益受損問(wèn)題展開(kāi)較為充分的信息交換。同時(shí)，地方政府將以更加開(kāi)放包容的姿態(tài)回應(yīng)民眾的利益訴求，吸收其合理建議，適當(dāng)調(diào)整決策內(nèi)容，在較高的程度上實(shí)現(xiàn)了鄰避項(xiàng)目的利益整合。

第一，利益整合度高。這種路徑下，政策議程：（1）具有較強(qiáng)的社會(huì)嵌入性。比如，有的地方政府在議程設(shè)置的全過(guò)程中，始終注重項(xiàng)目建設(shè)的利益整合問(wèn)題，在堅(jiān)持科層制決策邏輯的前提下積極拓展民眾參與決策的渠道，以最大程度地消除民眾疑慮，最大限度地凝聚社會(huì)共識(shí)，紓解民眾談“鄰避”色變的拒斥心理，從而增強(qiáng)鄰避項(xiàng)目的社會(huì)嵌入性。（2）具有較強(qiáng)的政府回應(yīng)性。當(dāng)?shù)卣e極邀請(qǐng)市民、網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)人士與專家學(xué)者參加民主懇談會(huì)、項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)等，面對(duì)面答疑解惑，回應(yīng)利益相關(guān)群體的關(guān)切與需求，在很大程度上減少了鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)的阻力，力爭(zhēng)以最小的摩擦性制度成本實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目立項(xiàng)施工。

第二，信息融合度高。在此路徑下，信息融合呈現(xiàn)出如下特征：（1）信息網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外交互、充分流通。比如，在引入鄰避項(xiàng)目前，有些地方政府會(huì)在微博、微信、抖音等自媒體平臺(tái)開(kāi)通專門(mén)賬戶，全程滾動(dòng)式宣講鄰避項(xiàng)目相關(guān)知識(shí)并在線答復(fù)民眾疑問(wèn)；有些地方政府會(huì)動(dòng)員體制內(nèi)的社會(huì)治理資源，在基層社區(qū)開(kāi)展大范圍的面對(duì)面宣傳教育活動(dòng)，當(dāng)面收集、反饋民眾意見(jiàn)和建議。（2）行動(dòng)者共享信息生產(chǎn)權(quán)。面對(duì)自媒體平臺(tái)不斷向公共權(quán)力部門(mén)發(fā)出的不滿和質(zhì)疑聲音，政府主動(dòng)采取一種多中心聚斂的溝通方式，在體制外的自媒體平臺(tái)開(kāi)拓出更多信息傳播與回應(yīng)場(chǎng)域，旨在與民眾共享信息生產(chǎn)的權(quán)利，這在很大程度上緩解了民眾由于不信任感而產(chǎn)生的對(duì)立情緒，減輕了鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)的阻力，從而在較短的時(shí)間內(nèi)推進(jìn)鄰避項(xiàng)目順利落地。

（四）逆向動(dòng)員型創(chuàng)設(shè)路徑

在此路徑下，行動(dòng)者之間的博弈過(guò)程整體上呈現(xiàn)出利益整合度較高而信息融合度較低的特殊樣態(tài)。作為行動(dòng)主體的地方政府選擇抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沖動(dòng)，愿意就引進(jìn)鄰避項(xiàng)目的合法性與民眾展開(kāi)充分的交流以最大限度地爭(zhēng)取民眾的支持。更為重要的是，這一互動(dòng)過(guò)程沒(méi)有完全適應(yīng)自媒體時(shí)代信息生產(chǎn)與傳播規(guī)律，導(dǎo)致行動(dòng)者之間的信息融合過(guò)程帶有較強(qiáng)的路徑依賴性。因此，其政策議程創(chuàng)設(shè)的結(jié)果往往帶有自下而上、由外入內(nèi)的逆向動(dòng)員色彩。

第一，利益整合度較高。這種路徑下，政府會(huì)采取“以時(shí)間兌換空間”的策略，通過(guò)多輪次博弈夯實(shí)鄰避項(xiàng)目的合法性基礎(chǔ)。比如，一些地方的鄰避項(xiàng)目歷經(jīng)動(dòng)議、爭(zhēng)論、抗?fàn)?、擱置、再次發(fā)起動(dòng)議等循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。然而，無(wú)論其過(guò)程如何蜿蜒曲折，面對(duì)民意壓力（如小規(guī)模的抗議活動(dòng)、互聯(lián)網(wǎng)輿情等），當(dāng)?shù)卣紩?huì)與市民共享政策議程的創(chuàng)設(shè)權(quán)，努力將鄰避項(xiàng)目建設(shè)嵌入本地社會(huì)的發(fā)展實(shí)際，作出契合民眾意愿的回應(yīng)。通過(guò)多輪次的對(duì)話式宣講、平等式協(xié)商，當(dāng)?shù)卣c市民往往可以就鄰避項(xiàng)目的利弊得失達(dá)成基本共識(shí)。實(shí)踐證明，政府所采取的持續(xù)性反饋策略將會(huì)成為推動(dòng)議程演化的重要驅(qū)動(dòng)力。

第二，信息融合度較低。與在利益整合方面的積極行動(dòng)不同，由于受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主客觀因素制約，行動(dòng)者之間的信息交流呈現(xiàn)出低度融合的特征。（1）從客觀因素來(lái)看，由于受到收入水平以及移動(dòng)智能終端的普及率的影響，不同地區(qū)的自媒體活躍度存在較大異質(zhì)性。比如，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，相對(duì)封閉的社會(huì)交往形態(tài)導(dǎo)致大量人群對(duì)自媒體平臺(tái)的認(rèn)知度和接受度處于較低水平。群體間的“信息鴻溝”（information gap）成為阻滯信息交流的關(guān)鍵性障礙。（2）從主觀因素來(lái)看，當(dāng)?shù)卣砸暺錇猷彵苄驼咦h程創(chuàng)設(shè)的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)者，受到思維定式與制度慣性的深刻影響，仍依賴于運(yùn)用正式溝通網(wǎng)絡(luò)。比如，在鄰避型政策議程的設(shè)置過(guò)程中，行動(dòng)者之間的信息傳遞仍然主要采用聽(tīng)證會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)、廣播、報(bào)紙、電視等官方平臺(tái)或傳統(tǒng)媒介，導(dǎo)致洶涌輿情呈現(xiàn)出自外而內(nèi)的“倒灌”情勢(shì)，政府在一定程度上成為被動(dòng)回應(yīng)的“滅火隊(duì)長(zhǎng)”。

四、資源依賴視角下鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)路徑的機(jī)制分析

在自媒體情境下，鄰避型政策議程有其獨(dú)特的觸發(fā)焦點(diǎn)，其創(chuàng)設(shè)過(guò)程也面臨著不同的助推之力、機(jī)會(huì)之窗和約束條件。同時(shí)，除了利益關(guān)系這一關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)性要素之外，以自媒體為主要附著物的信息也愈加成為影響議程設(shè)定路徑的重要變量1。如前所述，利益關(guān)系的整合度與行動(dòng)者之間的信息融合度可以刻畫(huà)出鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)的基本路徑，而其互動(dòng)過(guò)程所隱含的內(nèi)在機(jī)理，則需要從資源依賴對(duì)議程設(shè)置路徑的影響機(jī)制出發(fā)，進(jìn)行更加深入的學(xué)理闡釋。

（一）行動(dòng)者對(duì)信息資源的強(qiáng)依賴性

在鄰避型政策議程創(chuàng)設(shè)過(guò)程中，信息資源將連接網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、開(kāi)展集體行動(dòng)、影響議程演化的關(guān)鍵性作用充分發(fā)揮出來(lái)。在鄰避事件發(fā)生前后，地方政府和民眾圍繞鄰避項(xiàng)目是否立項(xiàng)建設(shè)展開(kāi)頻繁互動(dòng)。如果僅從信息傳遞與擴(kuò)散的視角來(lái)看，鄰避型政策議程設(shè)置愈加契合信息化社會(huì)的信息流動(dòng)特征，即從政府主導(dǎo)的聚聯(lián)式信息溝通向去中心化的網(wǎng)狀互聯(lián)路徑轉(zhuǎn)換。在眾多利益群落結(jié)成的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)內(nèi)，每一方都想在掌握信息資源方面占得優(yōu)勢(shì)，從而在互動(dòng)過(guò)程中搶得先機(jī)。鄰避型政策議程在某種程度上演變?yōu)楦鞣綘?zhēng)奪信息資源的過(guò)程，而花樣繁多的自媒體平臺(tái)成為雙方搶奪的主陣地。

（二）議程設(shè)置由外而內(nèi)的逆向動(dòng)員

在智能手持終端設(shè)備逐漸普及、自媒體平臺(tái)飛速發(fā)展的背景下，秉持自上而下、由內(nèi)而外等傳統(tǒng)“關(guān)門(mén)式”政策制定思維的地方政府，在鄰避型政策議程設(shè)置的動(dòng)員路徑中往往處于被動(dòng)，而在信息洪流中被動(dòng)員起來(lái)的體制外行動(dòng)者成為將政府議程轉(zhuǎn)變?yōu)楣娮h程的重要推動(dòng)力量。這種逆向動(dòng)員路徑既具有由外而內(nèi)的外在創(chuàng)始性，也兼具“決策者提出議程、民眾參與程度高”的內(nèi)在動(dòng)員性2。

在此過(guò)程中，輿論傳播的外溢性在普惠的互聯(lián)網(wǎng)（軟硬件）技術(shù)加持下成倍釋放，網(wǎng)絡(luò)信息資源在民眾間的反向動(dòng)員功能對(duì)地方政府設(shè)置政策議程的“關(guān)門(mén)路徑”等制度依賴造成巨大沖擊。地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定與地區(qū)安全等多重目標(biāo)，在與民間環(huán)保組織、市民、網(wǎng)民、專家等體制外群體的互動(dòng)中，不得不在既有制度框架下采取更加開(kāi)放、更為靈活的回應(yīng)策略。比如，遵守信息公開(kāi)制度，啟動(dòng)民主決策程序，保障公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)等政治權(quán)利，允許公民合法集會(huì)等3。

（三）創(chuàng)設(shè)結(jié)果差異性的多因素約束

在政策網(wǎng)絡(luò)研究的資源依賴?yán)碚撘暯窍?，鄰避型政策議程設(shè)置的演進(jìn)路徑不僅受到各行動(dòng)者所擁有的資源結(jié)構(gòu)及其比例的影響，也受制于其綜合運(yùn)用各種資源以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的能力。由于這些因素在地域、時(shí)空、群體之間存在著巨大差異，受此約束的鄰避型政策議程呈現(xiàn)出較強(qiáng)的異質(zhì)性。因此，只有將信息這一變量同其他要素相結(jié)合，通過(guò)整合性的視角加以觀察才能完整且準(zhǔn)確地刻畫(huà)鄰避型政策議程設(shè)置路徑在自媒體時(shí)代呈現(xiàn)出的差異性。

（四）有限合作設(shè)置路徑的可移植性

經(jīng)過(guò)類型學(xué)意義的比較分析發(fā)現(xiàn)，限定條件下的有限合作路徑兼具高度整合的利益關(guān)系（如持續(xù)增強(qiáng)鄰避項(xiàng)目的社會(huì)嵌入性以及回應(yīng)民眾關(guān)切的積極性等）和激勵(lì)相容的信息結(jié)構(gòu)（如信息生產(chǎn)權(quán)有序但不充分地在體制內(nèi)外共享以及保持信息流通網(wǎng)絡(luò)的暢通等）等優(yōu)勢(shì)，既避免了鄰避型政治抗?fàn)幵斐傻纳鐣?huì)資本損失（如增加政府陷入“塔西佗陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)）和完全開(kāi)放政府議程的決策效率損失（如減少政策制定中由于“無(wú)序參與”“零和博弈”造成的制度成本和沉淀成本），又可以保障社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等多任務(wù)目標(biāo)的融合與實(shí)現(xiàn)，對(duì)于發(fā)展型地方政府而言，不失為創(chuàng)設(shè)鄰避型政策議程的一種滿意類型。

與此同時(shí)，還應(yīng)注意到地方性知識(shí)與典型經(jīng)驗(yàn)的普適性問(wèn)題。鄰避型政策議程設(shè)置的創(chuàng)新移植一方面要充分考慮經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的契合度，包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成等要素對(duì)鄰避項(xiàng)目的內(nèi)生性發(fā)展訴求；另一方面則要重點(diǎn)關(guān)照屬地群眾的接受度，包括其環(huán)保意識(shí)強(qiáng)度、環(huán)保傳統(tǒng)的延續(xù)性、知識(shí)基礎(chǔ)和認(rèn)知能力、獲取相關(guān)知識(shí)（信息）的便利性，以及當(dāng)?shù)卣O(shè)置的溝通渠道、構(gòu)建的協(xié)商制度與慣用的談判技巧等深刻影響鄰避項(xiàng)目能否落建的人為因素。

五、研究結(jié)論與政策啟示

隨著生活水準(zhǔn)的不斷躍升、公民環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，維護(hù)環(huán)境正義與提升生態(tài)福利越來(lái)越成為人們追求美好生活的價(jià)值共識(shí)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)這一組軸心矛盾，在自媒體社會(huì)的加持下，為環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線（Environmental Kuznets Curve，EKC）拐點(diǎn)的出現(xiàn)平添了許多新的不確定性因素，由環(huán)保議題引發(fā)的鄰避型抗?fàn)幷我脖憩F(xiàn)出新的復(fù)雜局面和特征。在以自媒體為主要傳播介質(zhì)的信息化、數(shù)字化、智能化社會(huì)，鄰避事件的誘發(fā)因素與地方政府的回應(yīng)策略皆烙印著社會(huì)發(fā)展階段與政治制度建設(shè)進(jìn)程的底色。在其中，政府所面臨的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的倫理困境將愈加凸顯。誠(chéng)然，對(duì)于地方政府的鄰避型政策議程而言，推動(dòng)鄰避項(xiàng)目順利落地的同時(shí)防范和規(guī)避鄰避風(fēng)險(xiǎn)是最為理想的結(jié)果。對(duì)此，本文的類型學(xué)分析為我們提供了如下政策啟示。

第一，堅(jiān)持融合發(fā)展理念，變政社之間的“零和博弈”為“共贏發(fā)展”，努力提升鄰避項(xiàng)目的社會(huì)嵌入性。比如，選擇項(xiàng)目時(shí)應(yīng)充分考慮其與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的銜接性，科學(xué)論證其經(jīng)濟(jì)效益在政、企、民之間共享的可行性；項(xiàng)目選址時(shí)應(yīng)維護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境權(quán)益，盡量避免和減少項(xiàng)目對(duì)周邊環(huán)境的不利影響。第二，積極回應(yīng)民眾關(guān)切，拓寬其意見(jiàn)表達(dá)與參與政策制定的渠道，破除鄰避項(xiàng)目信息的政府壟斷性占有，充分利用微信、微博、抖音等新媒體平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)“零死角”與科普宣傳全覆蓋，最終形成信息的交互流通與無(wú)縫連接。第三，建構(gòu)輿情風(fēng)險(xiǎn)智控網(wǎng)絡(luò)，將人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)融入議程設(shè)置的全流程管理與風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)，對(duì)自媒體傳播中“涉鄰”（涉及鄰避項(xiàng)目）信息實(shí)施智能監(jiān)測(cè)，無(wú)論線下線上都要織密風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控網(wǎng)，防患于未然。第四，倡導(dǎo)鄰避風(fēng)險(xiǎn)處置的限定性妥協(xié)策略，在高度整合利益結(jié)構(gòu)的同時(shí)，開(kāi)放、有序地共享政策制定的必要信息，采取規(guī)則約束下的妥協(xié)方式，以減少由于信息不對(duì)稱造成的政府公信力與社會(huì)信任等社會(huì)成本以及政策制定效率的損失，最終展開(kāi)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)共融發(fā)展的新圖景。

責(zé)任編輯 申 華

技術(shù)編輯 王文浩