[摘 要] 在全面深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制改革，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的同時(shí)，提升民營(yíng)企業(yè)信心，釋放民營(yíng)企業(yè)活力，是本輪中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的重要任務(wù)之一?；旌纤兄聘母镏铝τ谠谝試?guó)有資本為主導(dǎo)的大框架下，利用好民營(yíng)經(jīng)濟(jì)特有的活力優(yōu)勢(shì)，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，解決國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率低的問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度審視，混合所有制企業(yè)以合資經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)，國(guó)有股東與民營(yíng)股東共同實(shí)現(xiàn)公司治理邏輯和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)底層經(jīng)濟(jì)的重置?；旌纤兄聘母锏幕具壿嬍窃诒ＷC國(guó)有和民營(yíng)方權(quán)益的前提下，實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化。合資協(xié)議是混改中最重要的基石，但在實(shí)踐中，混改的治理邏輯與治理結(jié)構(gòu)兩方面均存在若干矛盾與沖突。借鑒世界500強(qiáng)下屬M(fèi)混改企業(yè)的做法，可從國(guó)有股東適度把握控制權(quán)、協(xié)調(diào)實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)、進(jìn)一步限制股權(quán)變更、引入新的合資方四個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞] 合資協(xié)議；混合所有制改革；國(guó)有企業(yè)；民營(yíng)企業(yè)；企業(yè)治理

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.11.008

[中圖分類(lèi)號(hào)] F121.24 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-0544（2024）11-0071-08

基金項(xiàng)目：2021年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)與老齡金融市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的路徑優(yōu)化研究”（21XJY008）；2020年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范路徑研究”（20BZZ048）；2020年度全國(guó)地方黨校（行政學(xué)院）重點(diǎn)調(diào)研課題“長(zhǎng)三角區(qū)域地級(jí)城市韌性治理的重點(diǎn)領(lǐng)域與建設(shè)路徑研究”（2020dfdxzddykt118）。

作者簡(jiǎn)介：王軼昕（1985—），男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、正高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，四川師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士生導(dǎo)師，江西銅業(yè)股份有限公司子公司投資總監(jiān)；贠菲菲（1985—），女，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中共南京市委黨校教授。

一、混合所有制改革問(wèn)題的由來(lái)

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的改革與發(fā)展始終面臨著一個(gè)重要課題，就是平衡好國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系，使其在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律下共同發(fā)展，妥善處理好兩者的矛盾問(wèn)題。在黨的十八屆三中全會(huì)以后，以混合所有制改革為代表的國(guó)企改革成為本輪經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)有企業(yè)在保證自身主導(dǎo)地位的前提下，要與民營(yíng)資本進(jìn)行多元化的股權(quán)融合，從而解決好國(guó)有資本在運(yùn)營(yíng)效率、資本收益率等方面的問(wèn)題。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)各級(jí)法人主體要制定詳細(xì)的實(shí)施路徑和混改后的考評(píng)辦法，做到分層有序推進(jìn)，對(duì)控股、參股等不同合資方式實(shí)行區(qū)別監(jiān)管，從而確保國(guó)企混合所有制改革的順利落地，防止國(guó)有資本流失或侵吞民營(yíng)資本現(xiàn)象的發(fā)生1。

黨的二十屆三中全會(huì)指出，要“創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’”，要“深化國(guó)資國(guó)企改革，完善管理監(jiān)督體制機(jī)制，增強(qiáng)各有關(guān)管理部門(mén)戰(zhàn)略協(xié)同，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整”2。為此，必須堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，持續(xù)深化體制機(jī)制改革，充分尊重和維護(hù)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，把該放的放到位，堅(jiān)守防止國(guó)有資產(chǎn)流失底線，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)的治理現(xiàn)代化3。

根據(jù)科斯《企業(yè)的性質(zhì)》一文的論述，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為是外部交易費(fèi)用的內(nèi)部化，企業(yè)通過(guò)內(nèi)部交易替代外部交易，從而降低企業(yè)的交易成本。構(gòu)建混合所有制企業(yè)股權(quán)架構(gòu)中的博弈，使內(nèi)外部交易費(fèi)用降至最低，是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理性選擇的必然結(jié)果?；旌纤兄聘母锿ㄟ^(guò)將國(guó)有資本與私人資本相融合的方式顯著降低不同所有制企業(yè)的外部競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)用，從而提升整個(gè)市場(chǎng)的效率水平?；旌纤兄聘母锛刃枰獓?guó)家政策層面的推動(dòng)，即在政策層面進(jìn)行設(shè)計(jì)、嘗試、糾正，又需要企業(yè)自身在現(xiàn)代企業(yè)制度實(shí)踐中不斷革新，在順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯的前提下不斷發(fā)展4。混合所有制中的國(guó)有方與民營(yíng)方，也必定是基于上述邏輯，經(jīng)過(guò)博弈后形成了最終的合資協(xié)議5。該協(xié)議將過(guò)去由公權(quán)或者行政主導(dǎo)的混合所有制改革轉(zhuǎn)變?yōu)橛善跫s主導(dǎo)和司法保證的“自由婚姻”，從而保障了國(guó)有股東、民營(yíng)股東以及其他各方參與者的權(quán)益。

然而，在具體理論與混合所有制改革實(shí)踐中，對(duì)于在實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值前提下切實(shí)保障民營(yíng)股東方的利益，釋放微觀主體活力，相關(guān)研究仍有所欠缺，實(shí)際操作層面仍存在巨大障礙。一方面，在混合所有制下的合資協(xié)議、公司治理架構(gòu)、股東利益平衡問(wèn)題更加復(fù)雜。特別是大型混合所有制企業(yè)還可能涉及增資擴(kuò)股、資產(chǎn)重組、改制上市等一系列煩瑣問(wèn)題，由此帶來(lái)的股權(quán)與分紅權(quán)、表決權(quán)、管理權(quán)無(wú)法同比例實(shí)施的問(wèn)題，都需要在執(zhí)行層面予以解決。另一方面，混合所有制企業(yè)還必須履行一定的國(guó)企社會(huì)公共職能，這涉及讓渡民營(yíng)股東利益與增加社會(huì)正外部性的平衡問(wèn)題。因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，混改只能通過(guò)合資合同而非行政手段。在本文的研究中，筆者將首先對(duì)作為混改基礎(chǔ)的合資協(xié)議進(jìn)行深入研究，在此基礎(chǔ)上探討混改實(shí)踐中的治理邏輯與結(jié)構(gòu)問(wèn)題，最后根據(jù)自身參與和經(jīng)營(yíng)混改企業(yè)的實(shí)踐，提出可能的解決方案。

二、混合所有制改革的基礎(chǔ)

合同是實(shí)現(xiàn)合同簽約各方期待與利益的保證，其通過(guò)具體條款所形成的合同關(guān)系重塑各方利益，滿(mǎn)足當(dāng)事人對(duì)合同行為的預(yù)期。國(guó)有股東與民營(yíng)股東所簽署的合資協(xié)議則是這一特殊企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的基石。通過(guò)簽署合資協(xié)議，國(guó)有股東和民營(yíng)股東形成了明確雙方最基礎(chǔ)的權(quán)利和義務(wù)的首個(gè)法律文件，今后混合所有制企業(yè)的所有行為都將以該文件為基礎(chǔ)。作為一份聯(lián)合行動(dòng)合同，合資協(xié)議本質(zhì)是國(guó)有股東與民營(yíng)股東基于商業(yè)經(jīng)濟(jì)測(cè)算和商業(yè)實(shí)踐的產(chǎn)物，但由于發(fā)起股東存在天然的利益沖突，因此其相較于普通合同存在特殊性。

（一）合資協(xié)議的主體及要式性要求

合資協(xié)議的簽署主體必然至少為一家國(guó)有股東與一家民營(yíng)股東，單純的多個(gè)國(guó)有主體合資或者多個(gè)民營(yíng)主體合資，不能稱(chēng)為混合所有制合資協(xié)議。在國(guó)有股東與民營(yíng)股東達(dá)成正式合資協(xié)議并簽署前，一般要求上報(bào)集團(tuán)黨委會(huì)或所管轄區(qū)域國(guó)資委審批。合同的內(nèi)容和執(zhí)行條款不僅會(huì)受到國(guó)資監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督與約束，也會(huì)受到國(guó)有股東基于公共利益的公權(quán)約束1。

（二）合資協(xié)議形式與內(nèi)容的復(fù)雜性

在合資協(xié)議的形式上，國(guó)有股東與民營(yíng)股東必須以書(shū)面形式達(dá)成，但具體形式可存在差異。各方主體除了股東之間的協(xié)議外，還會(huì)根據(jù)國(guó)有股東不同所在地國(guó)資委的要求，將部分合資協(xié)議內(nèi)容寫(xiě)入公司章程，直接指導(dǎo)公司的具體管理，成為合資協(xié)議在實(shí)踐層面的傳承。在合資協(xié)議的內(nèi)容上，合資協(xié)議不僅要確定股東之間對(duì)于合資公司的控制權(quán)、利益分配權(quán)以及今后的內(nèi)部管理關(guān)系，也會(huì)約定股東層面的如出資安排、虧損承擔(dān)及彌補(bǔ)措施、利潤(rùn)分配方式、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和回購(gòu)方式等2。此外，還可以包括執(zhí)行層面的如分、子機(jī)構(gòu)的設(shè)立，公司內(nèi)部組織、人事框架的設(shè)立等，從而充分滿(mǎn)足合資公司這一經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣性和復(fù)雜性的需求。

（三）合資協(xié)議利益的共贏性和沖突性

國(guó)有股東與民營(yíng)股東進(jìn)行股權(quán)合作時(shí)，由于股東所代表的所有制不同，股東利益訴求會(huì)存在較大差異。一方面，盡管資本追求利潤(rùn)最大化和實(shí)現(xiàn)更大的公共正外部性之間不是絕對(duì)對(duì)立，但國(guó)有股東對(duì)公共效益或政府主導(dǎo)業(yè)務(wù)的需求必然大于對(duì)利潤(rùn)的單純追求，這與民營(yíng)股東的利益訴求相反。正是出于這種差異性，合資協(xié)議需要突破普通合同的簡(jiǎn)單利益交換，形成各方主體的有效的共同行為準(zhǔn)則，從而在股東合作與沖突共存的前提下實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享、分工合作的關(guān)系。因此，合資協(xié)議的內(nèi)容涉及合資企業(yè)股東之間的信賴(lài)和組織架構(gòu)的穩(wěn)定，以及公司業(yè)務(wù)執(zhí)行能否最終落地。合資協(xié)議需要最大限度調(diào)和各方分歧，使所有股東釋放最大同向性，確?；旄钠髽I(yè)正常的經(jīng)營(yíng)與管理秩序。

（四）合資協(xié)議的持續(xù)性與外部性

一方面，混改企業(yè)的合資協(xié)議與普通協(xié)議在協(xié)議持續(xù)性上存在較大區(qū)別。大部分普通合同都為即時(shí)結(jié)算合同，而混改企業(yè)合資協(xié)議會(huì)伴隨混改企業(yè)的全周期，甚至為無(wú)期限合同，除非混改企業(yè)發(fā)生股東變化或清算。因此，合資協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容除了要長(zhǎng)時(shí)間約束各方股東行為和混改企業(yè)治理方式外，還需要與時(shí)俱進(jìn)地根據(jù)混改企業(yè)發(fā)展需求進(jìn)行局部調(diào)整。另一方面，普通合同一般只涉及合同當(dāng)事人雙方或幾方，但混改合資協(xié)議不僅涉及合同簽約方之間的關(guān)系，還涉及公司內(nèi)部的非締約主體如董事、監(jiān)事、高管在安排上及組織架構(gòu)上的博弈，甚至涉及對(duì)外部如債權(quán)人、公共利益相關(guān)方的影響，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。

三、混合所有制改革治理邏輯中的矛盾

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)，社會(huì)分工進(jìn)一步精細(xì)化，利益分配也日趨復(fù)雜化，公有制經(jīng)濟(jì)與其他所有制經(jīng)濟(jì)逐漸呈現(xiàn)出更加復(fù)雜的交叉性，由國(guó)家意志所主導(dǎo)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)單獨(dú)引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展的方式也逐步被與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)廣泛合作的方式所取代?；旌纤兄聘母镎腔谠诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中進(jìn)一步減少?lài)?guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的外部摩擦，通過(guò)分工合作、收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)形成的一種良好的合作互補(bǔ)關(guān)系。但是，由于國(guó)有股東自身的政治性、公共性等方面的特點(diǎn)，混改企業(yè)在治理邏輯中仍存在一些比較突出的矛盾。

（一）政府權(quán)力高于股東權(quán)利的矛盾

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)一定程度上存在政企不分的問(wèn)題。這也導(dǎo)致國(guó)有全資企業(yè)中行政化傾向嚴(yán)重。這種行政手段直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的方式的直接影響是：在混合所有制企業(yè)中，無(wú)論國(guó)有股東是控股還是參股，國(guó)有股東背后隱性的政府絕對(duì)控制力都會(huì)遠(yuǎn)大于基于市場(chǎng)化原則簽訂的合資協(xié)議中國(guó)有股東的控制力。實(shí)際上，在不受政府控制力影響的混改企業(yè)經(jīng)營(yíng)理論中，同樣比例股權(quán)的民營(yíng)股東對(duì)企業(yè)的影響力會(huì)大于國(guó)有股東。但是，在混改企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)中，基于公共政策實(shí)施或者公共利益的需要，作為國(guó)有股權(quán)代理人的政府或者國(guó)資委，必然會(huì)保留部分直接干預(yù)混改企業(yè)運(yùn)營(yíng)的權(quán)力。這些權(quán)力在使用中極易出現(xiàn)超出合資協(xié)議約定的過(guò)度干預(yù)的情況。因此，如何在混改企業(yè)中協(xié)調(diào)好政企關(guān)系，是混改企業(yè)治理邏輯中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

在國(guó)有控股的混改企業(yè)股權(quán)架構(gòu)下，國(guó)有股東超越股權(quán)權(quán)利的行政干預(yù)與國(guó)有全資企業(yè)并無(wú)實(shí)質(zhì)性差別，基本上都是超越合資協(xié)議效力的存在，民營(yíng)股東在股權(quán)利益方面處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。在國(guó)有參股的條件下，民營(yíng)股東獲得了形式上的股權(quán)優(yōu)勢(shì)地位，國(guó)有股東行政干預(yù)的強(qiáng)度有所降低、范圍有所縮小，但這仍取決于國(guó)有股東利用政府權(quán)力干預(yù)合資企業(yè)的意愿，與股權(quán)占比實(shí)質(zhì)上關(guān)系不大。在國(guó)有參股的混改企業(yè)中，如果國(guó)有股東積極行使股東權(quán)利，政府行政化干預(yù)合資企業(yè)的行為勢(shì)必更加明顯；如果國(guó)有股東消極行使股東權(quán)利，則國(guó)有股東更多地以財(cái)務(wù)投資的角色出現(xiàn)，那樣其更關(guān)心的是每年混改企業(yè)運(yùn)營(yíng)的結(jié)果是否與合資協(xié)議中的條款一致。

在混合所有制企業(yè)中，民營(yíng)股東行使正常股東權(quán)利不僅會(huì)受到國(guó)有股東超越股權(quán)的行政權(quán)力的影響，還會(huì)受到國(guó)有股東基于自身公共利益屬性對(duì)權(quán)利行使的影響。這樣就形成了國(guó)有股東在混改企業(yè)中權(quán)利治理邊界問(wèn)題與合資協(xié)議對(duì)其權(quán)利的平衡這一對(duì)突出矛盾。

（二）政企不分與民營(yíng)股東權(quán)利保障的矛盾

無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，盡管?chē)?guó)有企業(yè)的特征和表現(xiàn)形式存在很多不同，但國(guó)家都是國(guó)有企業(yè)的實(shí)際所有者。因此，代表國(guó)家意志的國(guó)有企業(yè)無(wú)論是行使經(jīng)濟(jì)職能還是政府職能，在實(shí)際操作層面都很難完全分開(kāi)。身負(fù)這兩種職能的國(guó)有企業(yè)天然地成了一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)綜合體，因?yàn)閲?guó)有股東天生具備超越經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)政治屬性，很難做到真正意義上的政企分開(kāi)。因此，我國(guó)國(guó)有企業(yè)日益嚴(yán)重的行政化總會(huì)被學(xué)術(shù)界和企業(yè)界認(rèn)為是國(guó)有企業(yè)低效率的主要原因。但是，國(guó)有股東因其性質(zhì)是不可能完全脫離行政化治理的，我們只能從改進(jìn)行政化治理的效率和提升行政化治理的水平入手，優(yōu)化國(guó)有股東的盈利水平和市場(chǎng)屬性，同時(shí)注重國(guó)有股東的公益性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

在混合所有制企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政企不分容易導(dǎo)致混改企業(yè)中的國(guó)有股東成為行政壟斷的工具。因此，加強(qiáng)對(duì)國(guó)企行政行為的治理，既要讓國(guó)有股東的權(quán)利受到合資協(xié)議的約束，又不能讓國(guó)企的行為喪失其國(guó)有的公益性。國(guó)有股東通過(guò)行政化干預(yù)混改企業(yè)經(jīng)營(yíng)會(huì)造成民營(yíng)股東無(wú)法發(fā)揮市場(chǎng)化管理機(jī)制的作用，使混改企業(yè)喪失靈活性，但民營(yíng)股東過(guò)度的靈活性會(huì)帶來(lái)國(guó)有資本流失的風(fēng)險(xiǎn)。因此，混合所有制企業(yè)的國(guó)有股東需要在行政化實(shí)現(xiàn)公共利益和尊重合資協(xié)議中民營(yíng)股東利益之間尋找平衡點(diǎn)。作為混改企業(yè)法律基石的合資協(xié)議理論上能對(duì)國(guó)有股東干預(yù)企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)起到一定的限制，但混合所有制企業(yè)實(shí)質(zhì)為國(guó)有資本與民營(yíng)資本以“聯(lián)姻”的方式相結(jié)合，除雙方自身的合資協(xié)議外，還應(yīng)有更高層級(jí)的法律來(lái)保證雙方的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)對(duì)國(guó)有股東過(guò)度行使其行政權(quán)力來(lái)滿(mǎn)足公共利益的需要進(jìn)行規(guī)制1。這就需要按照國(guó)有股東持股比例的不同，對(duì)國(guó)有控股和國(guó)有參股混改企業(yè)的國(guó)有股東行政權(quán)力進(jìn)行區(qū)分。對(duì)于國(guó)有控股企業(yè)，在強(qiáng)化國(guó)有股東行為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值的同時(shí)，允許通過(guò)一定的行政化手段達(dá)到企業(yè)效率與公共利益的平衡1。而對(duì)于國(guó)有參股企業(yè)，國(guó)有股東需要嚴(yán)格按照公司章程與合資協(xié)議行使股東權(quán)益，使行政化干預(yù)的影響最小化。

（三）國(guó)有股東地位與合資協(xié)議絕對(duì)正義性之間的矛盾

合資協(xié)議作為商業(yè)合同的一種，本質(zhì)上是市場(chǎng)主體通過(guò)自身的商業(yè)判斷，在充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置功能的前提下，實(shí)現(xiàn)共同利益最大化的法律基礎(chǔ)。市場(chǎng)主體通過(guò)自主判斷、自主決策并完成自主交易協(xié)議，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)順暢運(yùn)行的基礎(chǔ)。混合所有制企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)，必須保證合資協(xié)議在國(guó)有和民營(yíng)方自愿簽署的前提下，真正做到合同執(zhí)行中的自由，確保合資協(xié)議的絕對(duì)正義性，國(guó)有股東的地位不能凌駕于合資協(xié)議之上，用行政手段干預(yù)合同的執(zhí)行。只有這樣，不同所有制資本才能相互促進(jìn)、取長(zhǎng)補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)混合所有制企業(yè)組織架構(gòu)的良性運(yùn)行，達(dá)到效率最大化。因此，為了避免國(guó)有股東濫用其股東地位，影響合資協(xié)議的絕對(duì)正義性，還應(yīng)做到以下兩點(diǎn)：一方面，合同的簽訂環(huán)節(jié)要堅(jiān)決杜絕由行政手段主導(dǎo)的合同條款設(shè)計(jì)，避免國(guó)有股東在這一環(huán)節(jié)形成不公允的優(yōu)勢(shì)地位；另一方面，在合資協(xié)議的管理和實(shí)施中，國(guó)有股東地位要受到合資協(xié)議的約束，而非用行政手段約束合資協(xié)議，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東和民營(yíng)股東在權(quán)利和義務(wù)上的平等。

四、混合所有制改革治理結(jié)構(gòu)中的矛盾

國(guó)有與民營(yíng)股東的混改企業(yè)治理中存在著關(guān)于實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)、決策權(quán)以及業(yè)務(wù)范圍三方面的矛盾，直接影響了混合所有制企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)策略的實(shí)施。

（一）關(guān)于實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)的矛盾

根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)文件精神，越來(lái)越多的市場(chǎng)領(lǐng)域向混合所有制企業(yè)開(kāi)放。在混合所有制企業(yè)進(jìn)入不同領(lǐng)域時(shí)，國(guó)有股東會(huì)對(duì)不同混合所有制企業(yè)有不同的控制要求，這不僅涉及股權(quán)結(jié)構(gòu)層面，更涉及企業(yè)本身的經(jīng)營(yíng)權(quán)分配、經(jīng)理層分配、后續(xù)融資計(jì)劃以及相應(yīng)的薪酬和員工激勵(lì)方案等。混改企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的矛盾主要有兩個(gè)方面。一方面，提供公共產(chǎn)品和保障民生的混合所有制企業(yè)往往關(guān)系著國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生，甚至承擔(dān)了國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的研發(fā)與建設(shè)。因此，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)上，國(guó)有股東無(wú)論是處于控股還是非控股地位，都會(huì)堅(jiān)持對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際控制權(quán)，特別是對(duì)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員以及企業(yè)實(shí)際財(cái)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的控制權(quán)，這將極大地削弱該類(lèi)型企業(yè)中民營(yíng)股東方委派高管的決策權(quán)限以及民營(yíng)股東的股東權(quán)利。另一方面，對(duì)于充分商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)下的混合所有制企業(yè)，國(guó)有股東無(wú)論是控股還是參股，都不應(yīng)作為積極股東履行股東義務(wù)，而應(yīng)尊重市場(chǎng)利益最大化原則，由民營(yíng)股東實(shí)施企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，國(guó)有股東只保留對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)的控制力以及對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)管2。但在實(shí)際操作過(guò)程中，國(guó)有股東往往以國(guó)有資本不能損失或者國(guó)有股東為混改企業(yè)提供了流動(dòng)資金為理由，使自身委派的高管權(quán)利顯著高于民營(yíng)股東委派的高管權(quán)利，導(dǎo)致混合所有制企業(yè)陷入治理僵局，無(wú)法體現(xiàn)企業(yè)的靈活性。

（二）關(guān)于實(shí)際決策權(quán)的矛盾

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本的管理，黨建工作以及黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)按照相關(guān)要求寫(xiě)入國(guó)有出資企業(yè)的公司章程中。混合所有制企業(yè)為國(guó)有資本和民營(yíng)資本的結(jié)合，國(guó)有資本如何在混合所有制企業(yè)中落實(shí)和完善自己的政治訴求，都應(yīng)在合資協(xié)議中提前明確。同時(shí)，關(guān)于黨在國(guó)有企業(yè)中的“三重一大”程序如何在混改企業(yè)中實(shí)施，這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)與政治互相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題，既是黨對(duì)混改企業(yè)決策政治的參與，也是對(duì)混改企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與。這必然與民營(yíng)股東方希望獲得的決策權(quán)存在一定的矛盾。因此，在具體決策權(quán)實(shí)施中，不僅國(guó)資委需要對(duì)混改企業(yè)中須通過(guò)“三重一大”決策的項(xiàng)目列舉權(quán)力清單，在保證國(guó)有資本安全的同時(shí)，防止國(guó)有股東決策權(quán)的濫用；而且國(guó)有和民營(yíng)股東在簽署混改協(xié)議時(shí)，也應(yīng)當(dāng)明確需要本級(jí)黨組織或者國(guó)有股東上級(jí)黨組織前置審批的事項(xiàng)。特別是對(duì)于國(guó)有參股的混改企業(yè)，要明確是否應(yīng)按照民營(yíng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)開(kāi)展黨建工作和實(shí)施相關(guān)決策，避免產(chǎn)生實(shí)際決策權(quán)歸屬的矛盾。

（三）關(guān)于實(shí)際業(yè)務(wù)范圍的矛盾

在混合所有制企業(yè)的實(shí)際運(yùn)行中，國(guó)有股東和民營(yíng)股東往往對(duì)混改企業(yè)的實(shí)際業(yè)務(wù)范圍存在一定的矛盾。例如金融類(lèi)混改企業(yè)特別是非銀行類(lèi)金融企業(yè)，國(guó)有股東和民營(yíng)股東較易圍繞企業(yè)業(yè)務(wù)范圍發(fā)生爭(zhēng)議。通常，對(duì)于國(guó)有股東已經(jīng)確定的混合所有制企業(yè)業(yè)務(wù)范圍，民營(yíng)股東幾乎沒(méi)有調(diào)整權(quán)利。特別是在金融這樣的特殊行業(yè)，混改企業(yè)業(yè)務(wù)范圍除了股東雙方的確定，還需要國(guó)資委、金融監(jiān)管部門(mén)的核準(zhǔn)，民營(yíng)股東在監(jiān)管機(jī)構(gòu)面前會(huì)更加弱勢(shì)1。對(duì)于國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)，民營(yíng)方股東雖然可以在合資協(xié)議中要求增加相應(yīng)的業(yè)務(wù)范圍，但一般不能對(duì)營(yíng)業(yè)范圍進(jìn)行大的改動(dòng)，同時(shí)需要得到國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的核準(zhǔn)。對(duì)于國(guó)有參股的混合所有制企業(yè)，民營(yíng)方股東可以根據(jù)自身業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)需要，主動(dòng)擴(kuò)大或縮小業(yè)務(wù)范圍，但同樣也要受到國(guó)有股東的限制2。第一，不得因?yàn)闃I(yè)務(wù)范圍的變動(dòng)影響現(xiàn)有債權(quán)人的利益。第二，不得因?yàn)闃I(yè)務(wù)范圍的變動(dòng)影響國(guó)有股東公共利益的實(shí)現(xiàn)，主要包括不得隨意裁員、變賣(mài)企業(yè)品牌、隨意更改注冊(cè)地址等。這些因素和地方國(guó)資委以及地方政府利益均有密切聯(lián)系，國(guó)有股東需要保持這些利益相關(guān)方與企業(yè)合作的穩(wěn)定性。

五、相關(guān)矛盾的解決方案：以世界500強(qiáng)下屬M(fèi)混改企業(yè)為例

合理的權(quán)利分配和清晰的責(zé)任劃分是企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的關(guān)鍵要素，權(quán)責(zé)的合理配置是混改企業(yè)股東對(duì)合資協(xié)議尊重和執(zhí)行的關(guān)鍵所在。混改企業(yè)治理的實(shí)質(zhì)是通過(guò)合資協(xié)議實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東與民營(yíng)股東權(quán)利的重置。混合所有制企業(yè)組織架構(gòu)的形成過(guò)程需要充分尊重各方的管轄權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益，使國(guó)有股東和民營(yíng)股東能夠形成各方權(quán)益相互牽制但又融合發(fā)展的均衡態(tài)勢(shì)。畢竟我國(guó)的混合所有制改革不是短期的股權(quán)結(jié)合，而是一種具有中國(guó)特色的企業(yè)發(fā)展新思路3，混改企業(yè)除了承擔(dān)國(guó)有股東公共職能并接受?chē)?guó)有出資部門(mén)的監(jiān)督以外，還必須符合民營(yíng)方的各類(lèi)利益訴求，使公司治理架構(gòu)以最合理的方式實(shí)現(xiàn)。

黨的二十屆三中全會(huì)也指出，要“進(jìn)一步明晰不同類(lèi)型國(guó)有企業(yè)功能定位”4，可以從構(gòu)建依法履職、分類(lèi)監(jiān)管、動(dòng)態(tài)調(diào)整、靈活授權(quán)的管理機(jī)制入手5，為解決混合所有制企業(yè)面臨的問(wèn)題提供強(qiáng)大的理論依據(jù)。

本文現(xiàn)以世界500強(qiáng)下屬M(fèi)混改企業(yè)為例，梳理相關(guān)解決方案。

（一）國(guó)有股東對(duì)控制權(quán)的適度把握

在混合所有制企業(yè)中，國(guó)有股東既有公共目標(biāo)又有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而民營(yíng)方股東專(zhuān)注追求投資回報(bào)率。國(guó)有股東往往會(huì)通過(guò)在股權(quán)上的實(shí)際控制實(shí)現(xiàn)其在公共利益上的訴求。同時(shí)，國(guó)有股東為了確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，往往也會(huì)通過(guò)股權(quán)實(shí)質(zhì)控制的方式全面介入混改企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這就容易限制民營(yíng)股東參與混改企業(yè)決策的能力，同時(shí)造成國(guó)有股東所對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照國(guó)有全資企業(yè)對(duì)混改企業(yè)實(shí)行監(jiān)管，難以發(fā)揮混改企業(yè)的活力?？梢?jiàn)，除了通過(guò)完善法律手段，保證民營(yíng)股東表達(dá)利益訴求的渠道和參與決策的權(quán)利，國(guó)有股東還需要在實(shí)質(zhì)上適度把握企業(yè)控制權(quán)，平衡好股東雙方的利益。

世界500強(qiáng)下屬M(fèi)混改企業(yè)為行業(yè)巨頭J集團(tuán)下屬三級(jí)公司，歸屬該集團(tuán)上市公司板塊。該集團(tuán)為某省國(guó)資委全資特大型國(guó)企，在該行業(yè)具備世界領(lǐng)先水平。M混改企業(yè)作為J集團(tuán)在貿(mào)易板塊的重要布局，在混改初期，國(guó)有股東為了更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，特別是對(duì)公司運(yùn)營(yíng)資金（由國(guó)有股東提供）的監(jiān)管，通過(guò)增資擴(kuò)股持有了混改企業(yè)51%的股權(quán)，重大決策均須獲得國(guó)有股東同意，民營(yíng)股東負(fù)責(zé)具體經(jīng)營(yíng)。但是，在后續(xù)實(shí)踐中，由于國(guó)有股東要接受當(dāng)?shù)貒?guó)資委的監(jiān)管和文件指導(dǎo)，混改企業(yè)在實(shí)際管理中逐漸由參照國(guó)有企業(yè)管理實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑諊?guó)有企業(yè)管理。而由于混合所有制的特殊性，其接受的相關(guān)審計(jì)、巡查等頻率甚至高于集團(tuán)下屬全資企業(yè)，難以體現(xiàn)混改企業(yè)的靈活性。為此，為了在確保國(guó)有資產(chǎn)安全的前提下進(jìn)一步釋放混改企業(yè)的靈活性，國(guó)有股東經(jīng)過(guò)研究，決定轉(zhuǎn)讓2%股權(quán)給民營(yíng)股東，由名義上的控股變?yōu)閰⒐?，但?guó)有股東實(shí)際管理權(quán)不發(fā)生變化。這就意味著，按照當(dāng)?shù)貒?guó)資委及國(guó)有股東相關(guān)管理規(guī)定，對(duì)于參股企業(yè)的管理工作將更多地尊重民營(yíng)方的意見(jiàn)，相對(duì)應(yīng)的形式上的要求也會(huì)隨之降低。同時(shí)，國(guó)有股東為了實(shí)現(xiàn)對(duì)民營(yíng)經(jīng)營(yíng)方的管理和制約，確保國(guó)有企業(yè)資本的保值增值以及運(yùn)營(yíng)資金安全，仍然和控股時(shí)一樣控制財(cái)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵崗位。重大決策按照合資協(xié)議要求必須經(jīng)過(guò)董事會(huì)審批，董事會(huì)中的國(guó)有股東具備一票否決權(quán)。通過(guò)國(guó)有股東對(duì)控制權(quán)一定程度的讓渡，混改企業(yè)活力得以精準(zhǔn)釋放。

（二）實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)的協(xié)調(diào)

在混合所有制企業(yè)的治理過(guò)程中，國(guó)有股東與民營(yíng)股東在具體經(jīng)營(yíng)中的矛盾某種程度上是不可避免的，國(guó)有股東往往會(huì)利用行政化手段獲得天然優(yōu)勢(shì)，使民營(yíng)股東產(chǎn)生不安全感。同時(shí)，國(guó)有股東也擔(dān)心民營(yíng)股東利用自身企業(yè)管理者的權(quán)限，造成管理腐敗、利益輸送或在經(jīng)營(yíng)上的不作為1。為此，除了在合資協(xié)議中加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)勢(shì)一方管理者的制約外，還需要在混合所有制企業(yè)中建立利益趨同機(jī)制，將包括國(guó)有股東派駐人員在內(nèi)的管理人員和公司骨干納入管理層或股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃，同時(shí)給予國(guó)有股東人員在仕途提拔上的預(yù)期，即混合所有制企業(yè)的良好發(fā)展也將有助于自身政治價(jià)值的提升，從而實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。

企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的核心在人?；旌纤兄破髽I(yè)中管理層的安排也是混改企業(yè)今后良性發(fā)展的重要保證。在一般性的混改企業(yè)中，國(guó)有股東不僅是資本金出資方，更是企業(yè)流動(dòng)資金的提供方。因此，在混改企業(yè)的實(shí)際管理層安排中，國(guó)有股東往往會(huì)委派董事長(zhǎng)一職，但該董事長(zhǎng)可不具體分管業(yè)務(wù)，而主要負(fù)責(zé)企業(yè)整體發(fā)展方向的把握，代表國(guó)有股東與民營(yíng)方股東進(jìn)行有效溝通。民營(yíng)方委派具體負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的總經(jīng)理，實(shí)際負(fù)責(zé)公司運(yùn)營(yíng)。為了保證民營(yíng)方委派的人員不隨意被國(guó)有股東替換，在合資協(xié)議中要明確撤換民營(yíng)方委派的高管人員時(shí)需要全體股東同意。對(duì)于其他高管人員，如果國(guó)有股東提供了資金支持，那么風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人應(yīng)由國(guó)有股東委派，民營(yíng)股東則主要委派業(yè)務(wù)相關(guān)負(fù)責(zé)人，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東和民營(yíng)股東在高管人數(shù)和職務(wù)上的動(dòng)態(tài)平衡。此外，為了避免混合所有制企業(yè)陷入事事需要上報(bào)國(guó)有股東的僵化狀態(tài)，國(guó)有股東和民營(yíng)股東應(yīng)該召開(kāi)股東會(huì)，進(jìn)一步授權(quán)給混改企業(yè)總經(jīng)理辦公會(huì)，特別是國(guó)有參股的混改企業(yè)，要在業(yè)務(wù)層面進(jìn)行更大程度的授權(quán)，確?；旄钠髽I(yè)的業(yè)務(wù)實(shí)施效率。

（三）對(duì)于雙方變更或解除“聯(lián)姻”的進(jìn)一步限制

對(duì)于普通的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓一般不涉及對(duì)合作關(guān)系、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、企業(yè)外部性的復(fù)雜考慮，股東從商業(yè)利益角度出發(fā)即可。但在混合所有制企業(yè)中，國(guó)有股東與民營(yíng)股東的“聯(lián)姻”經(jīng)歷了國(guó)有股東黨委、國(guó)資委以及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，因此，對(duì)于股東主體的要求具有明確的限制性和行政主動(dòng)性。對(duì)于雙方股東來(lái)說(shuō)，合資協(xié)議自身的復(fù)雜性和雙方權(quán)利與責(zé)任的博弈也需要在合作關(guān)系上更加深入地綁定，不能隨意解除合約或引進(jìn)新的第三方。此外，國(guó)有股東天然的公共利益屬性決定了混改企業(yè)的股權(quán)變動(dòng)不得影響國(guó)有股東在這方面的訴求，不得降低混改企業(yè)的公共支出。而民營(yíng)股東也擔(dān)心國(guó)有股東的離場(chǎng)造成公司現(xiàn)金流斷裂或品牌價(jià)值損失，以及其他隱性?xún)r(jià)值的損失①。因此，雙方都會(huì)基于自身利益對(duì)混合所有制企業(yè)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制和約定。

在混改企業(yè)只有兩個(gè)股東的情況下，需要對(duì)企業(yè)的發(fā)展給予足夠的保護(hù)。一般在合資協(xié)議簽署后的3到5年內(nèi)，若沒(méi)有出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或合資協(xié)議中所約定的停業(yè)、清算等情況，則雙方都禁止轉(zhuǎn)讓股權(quán)。若已達(dá)到可轉(zhuǎn)讓年限，在企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的前提下，任意一方轉(zhuǎn)讓股權(quán)一般需要雙方股東的同意，同時(shí)另外一方不僅有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)還有隨售權(quán)，從而切實(shí)保護(hù)雙方股東的權(quán)益②。若混改企業(yè)存在多個(gè)國(guó)有股東，為了保障混改企業(yè)中國(guó)有股東的公共權(quán)益，原則上某一方國(guó)有股東出售股權(quán)，另一方國(guó)有股東具有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。股權(quán)的轉(zhuǎn)讓不能引起企業(yè)在品牌、市場(chǎng)上影響力的下降，不能因?yàn)槟骋环焦蓶|的退出造成某些專(zhuān)業(yè)資質(zhì)和牌照的失效。這些都需要寫(xiě)入合資協(xié)議中，確?；旄钠髽I(yè)能平穩(wěn)有序經(jīng)營(yíng)。

（四）引入?yún)⒐煞絿?guó)資平衡多方利益格局

在混合所有制企業(yè)中，一般只有國(guó)有和民營(yíng)兩方股東，民營(yíng)方股東通常會(huì)受到國(guó)有股東行政權(quán)力的影響，不能完全實(shí)現(xiàn)自身合資協(xié)議中的利益。在條件合適的情況下，引入第三方國(guó)有股東是進(jìn)一步平衡混改企業(yè)利益格局的有效方式。以M混改企業(yè)為例，盡管?chē)?guó)有股東為該省份最大的國(guó)有企業(yè)，但混改企業(yè)所處省份距離國(guó)有股東總部較遠(yuǎn)，且混改企業(yè)所在城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)卣o予該企業(yè)相關(guān)政策支持的意愿不強(qiáng)，多年來(lái)在本省沒(méi)有太大影響力。為了進(jìn)一步促進(jìn)M混改企業(yè)的發(fā)展，雙方股東決定引進(jìn)當(dāng)?shù)匾患覈?guó)有企業(yè)作為參股股東。被引入國(guó)有企業(yè)一直在尋求產(chǎn)業(yè)突破，與全球知名國(guó)有股東合作符合其利益。對(duì)于原國(guó)有股東來(lái)說(shuō)，在引入本地國(guó)有股東后，混改企業(yè)能得到本省和所在城市地方政府的大力支持，同時(shí)能利用本地國(guó)有公司資源找到新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。對(duì)于民營(yíng)方股東來(lái)說(shuō)，其出讓小部分股權(quán)給新的國(guó)有股東，盡管自己由名義上第一大股東變?yōu)榈诙蠊蓶|，但形成了新國(guó)有股東從決策層層面進(jìn)一步支持其業(yè)務(wù)發(fā)展，從而更好發(fā)揮其業(yè)務(wù)靈活性的良好局面。因?yàn)樾聡?guó)有股東并不參與實(shí)際經(jīng)營(yíng)，僅派駐董事參與公司重大決策和協(xié)助管理公司業(yè)務(wù)，其核心目的是早日回收投資，必將通過(guò)合資協(xié)議的進(jìn)一步細(xì)化要求給予混改公司更大的自主決策權(quán)。這樣的布局和再分配符合三方的利益，是優(yōu)化混改企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的可行思路。

責(zé)任編輯 倪子雯