摘 要：香港特別行政區(qū)于2024年3月正式頒布《維護國家安全條例》。這是完成《香港基本法》賦予香港特區(qū)憲制責任的需要，健全和完善香港國安制度體系的需要，應對國家安全風險從公開化走向隱蔽化的需要?！稐l例》內(nèi)容兼顧維護國家主權(quán)、安全與保障人權(quán)、自由的平衡，完善或吸納了香港本地既有法律文件的相關條款，參考普通法地區(qū)的相關法律規(guī)定而對接國際通例。在《香港國安法》基礎上，《條例》對相關罪行細節(jié)作了增補與完善，對法律程序作了兼容與補充，對公務人員進一步明確職責與保護權(quán)益。面對非傳統(tǒng)安全風險增多、美西方涉港干涉制裁增多等新情勢、新挑戰(zhàn)，香港特區(qū)應與時俱進地修訂和優(yōu)化《條例》，進一步完善維護國家安全制度機制，確?！耙粐鴥芍啤毙蟹€(wěn)致遠。

關鍵詞：《維護國家安全條例》；《香港基本法》第23條；憲制責任；“一國兩制”

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2024）06-0124-14

一、問題的提出

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《香港基本法》）第23條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區(qū)進行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系?！保踇1]］1997年以后，香港特別行政區(qū)（以下簡稱香港特區(qū)）政府曾積極推動落實《香港基本法》第23條所規(guī)定的立法任務，但由于復雜原因，該立法進程緩慢，尤其2003年7月1日香港反對派鼓動50萬人上街抗議后，該立法進程被中斷。隨著2020年《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（以下簡稱《香港國安法》）的出臺，以及2021年香港選舉制度的改革與完善，香港處在從由亂到治走向由治及興的新階段，香港立法會的政治生態(tài)得到凈化與優(yōu)化。在這一情勢下，香港特區(qū)具備了完成《香港基本法》第23條所規(guī)定立法任務的基礎、條件和環(huán)境。2024年1月30日，香港特區(qū)政府開始就如何制定《香港基本法》第23條規(guī)定的立法問題開展公眾咨詢。其后，經(jīng)歷提交立法會審議、立法會法案委員會完成條文審議工作及修正案審議工作、立法會三讀草案等程序后，香港特區(qū)《維護國家安全條例》（以下簡稱《條例》）于3月23日刊憲生效。這標志著《香港基本法》第23條賦予香港特區(qū)的憲制責任正式完成。

學界對香港特區(qū)落實《香港基本法》第23條立法工作的研究成果主要聚焦如下三個方面。一是從香港特區(qū)的權(quán)力來源維度解釋該項立法工作的性質(zhì)。有學者認為可以將中央和特區(qū)理解為授權(quán)關系，《香港基本法》的主要內(nèi)容是中央授權(quán)特區(qū)處理授權(quán)范圍內(nèi)的事項，其中基本法規(guī)定“自行”處理的事項，特區(qū)享有最大的自主管理權(quán)［[2]］。《香港基本法》第23條反映出中央制定《香港基本法》時，將維護國家安全權(quán)力這一本應由中央直接行使的權(quán)力授權(quán)給香港特區(qū)行使［[3]］。該項立法是中央相對保留事項，屬于中央授予香港特區(qū)的特殊防衛(wèi)權(quán)，香港特區(qū)行使立法權(quán)應當符合授權(quán)目的［[4]］。這意味著，中央授權(quán)香港特區(qū)自行立法是“一國兩制”的特殊安排，對香港特區(qū)而言，自行立法維護國家安全是法定義務［[5]］。二是闡釋香港特區(qū)在《香港國安法》出臺之后仍需落實《香港基本法》第23條立法的理由。有學者認為《香港國安法》第3條明確了中央負有根本責任和香港特區(qū)負有憲制責任，兩種責任存在邊界、各有側(cè)重，香港特區(qū)還需要在維護國家安全上有實際行動與具體作為［[6]］。還有學者指出《香港國安法》可以解決主要的國家安全隱患和風險，但沒有建立起完整的國安法網(wǎng)，需要香港特區(qū)對標銜接《香港國安法》，更為深入地建立香港維護國家安全制度體系［[7]］。三是對香港特區(qū)未來落實《香港基本法》第23條立法的具體方式提出展望。有學者認為激活、修訂及整合香港特區(qū)既有法例，是一種完成立法的可行方式［[8]］。也有學者建議把內(nèi)地危害國家安全的刑法部分條款，通過放入基本法附件三的方式實現(xiàn)國家安全立法的統(tǒng)一［[9]］。還有學者提出了立法的構(gòu)建策略，即需要有充分的政治討論與社會咨詢，妥善處理國家安全與公民權(quán)利之間的關系，完善國安立法程序等［[10]］。

綜合來看，學界對香港特區(qū)落實《香港基本法》第23條立法的既有研究，主要是解釋特區(qū)自行立法的法理依據(jù)，推測特區(qū)將如何開展該項工作。多數(shù)既有文獻如實解釋了立法緣由，準確預判了一些立法細節(jié)。然而，當前形勢與以往有所不同，不僅是因為《條例》已經(jīng)正式刊憲，更是因為黨的二十屆三中全會強調(diào)“必須全面貫徹總體國家安全觀，完善維護國家安全體制機制，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動，切實保障國家長治久安”［[11]］。在黨中央帶領全國人民全力推進中國式現(xiàn)代化建設、深入貫徹落實總體國家安全觀的新形勢下，維護好國家安全才能保障中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠，才能在長治久安的環(huán)境下實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。在“一國兩制”的制度框架內(nèi)，香港特區(qū)不斷健全維護國家安全制度體系，實現(xiàn)既定發(fā)展目標，但也不免會遇到新問題。鑒于此，本文將探析《條例》在立法內(nèi)容上的主要特點，闡釋《條例》如何配合《香港國安法》續(xù)建與完善香港特區(qū)維護國家安全制度體系（以下簡稱“香港國安制度體系”），研判香港特區(qū)實施《條例》的價值功能以及潛在問題，為《條例》發(fā)揮應有效能提供參考思路。

二、《條例》完善香港國安制度體系的現(xiàn)實需要

近年來，中央出臺《香港國安法》、完善香港選舉制度，香港社會秩序和政治生態(tài)進入新階段。在此基礎上，及時履行《香港基本法》第23條規(guī)定的憲制責任以進一步完善香港國安制度體系，勢在必行。

第一，這是完成《香港基本法》賦予香港特區(qū)憲制責任的需要?！断愀刍痉ā返?3條中有兩個事關立法性質(zhì)的關鍵詞——“自行”和“應”。“自行”表明香港特區(qū)擁有對維護國家安全立法的自主權(quán)，可以選擇當?shù)爻Ｓ玫牧⒎ǚ绞郊笆侄危贫ㄟm用于普通法地區(qū)的法律文件?！皯痹诜烧Z境中的意涵是“必須”，這表明香港特區(qū)沒有自行決定是否需要立法的權(quán)力，而是何時立法、怎樣立法的權(quán)力。正如有學者強調(diào)該項立法的性質(zhì)：“不是在可立與不可立之間做選擇，也不被允許永久拖延，它是一項必須要及時完成的任務?！保踇12]］從法理學角度看，維護國家安全立法權(quán)不同于一般事項的立法權(quán)，通常由中央行使，將該項權(quán)力授予地方行使，表現(xiàn)了中央對香港特區(qū)的高度信任［[13]］。

2019年香港發(fā)生修例風波，面對香港回歸后遲遲未能完成《香港基本法》第23條所規(guī)定立法任務的現(xiàn)實情況，中央根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）與《香港基本法》，決定直接行使立法權(quán)來填補香港特區(qū)的國家安全漏洞。2020年5月，十三屆全國人大三次會議以高票表決通過《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》。其第3條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應當盡早完成香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的維護國家安全立法?！彪S后，全國人大常委會制定出臺的《香港國安法》第7條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應當盡早完成香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的維護國家安全立法，完善相關法律?！庇芍醒氤雠_的上述兩個法律文件，都明確要求香港特區(qū)盡早完成《香港基本法》第23條所規(guī)定的立法任務，與中央共同承擔起維護國家安全的職責。

隨著《香港國安法》實施，香港實現(xiàn)了由亂到治的轉(zhuǎn)折，進入由治及興的新階段。在這種情勢下，香港特區(qū)落實《香港基本法》第23條立法任務的條件基本成熟。香港特區(qū)制定出臺《條例》，既是行使中央授予的權(quán)力，也是履行了《香港基本法》第23條所賦予的憲制責任。

第二，這是健全和完善香港國安制度體系的需要?！断愀蹏卜ā穼儆谥醒雽用娴牧⒎ǎ醒牖趯Α耙粐鴥芍啤钡淖鹬?，保持立法謙抑，只對四種極端的犯罪行為，也就是2019年修例風波發(fā)生時最迫切需要被制止的四類行為進行規(guī)制［[14]］，并未完全覆蓋《香港基本法》第23條規(guī)定的所有立法事項?！断愀蹏卜ā吩诎讣茌?、執(zhí)法程序和法律適用等方面僅作了概括性規(guī)定，在香港這一普通法地區(qū)的適用性有待細化和加強，香港相關部門在根據(jù)《香港國安法》處理案件時會遇到執(zhí)法困境。例如，在“黎智英案”中，被告人要求聘請不具有香港特區(qū)全面執(zhí)業(yè)資格的海外律師擔任辯護人，引發(fā)各界爭議。該情況表明，即使《香港國安法》實施，香港特區(qū)在涉及維護國家安全的法律規(guī)范方面依然存在需要補充的細節(jié)。對此，全國人大常委會遵循法定程序，對《香港國安法》的個別條款作出解釋，封堵了香港特區(qū)法院認為存在的“漏洞”。全國人大常委會在釋法后向公眾強調(diào)，香港特區(qū)應該把《香港國安法》第7條落到實處，及時修改完善香港本地相關法律，充分運用本地法律解決《香港國安法》實施中遇到的有關法律問題［[15]］。這表明，中央希望香港特區(qū)盡快制定本地相關法律文件以補全維護國家安全的薄弱之處。全國人大常委會的釋法雖具權(quán)威性，但不是常態(tài)性措施。這內(nèi)在地要求香港特區(qū)須盡快全面落實《香港基本法》第23條的規(guī)定，進一步健全和完善香港國安制度體系。

第三，這是應對國家安全風險從公開化走向隱蔽化的需要?！断愀蹏卜ā返某雠_，并不意味著香港特區(qū)的安全風險被完全防范。激進反對派人士對《香港國安法》有所忌憚，破壞國家安全的行為從試圖煽動全港規(guī)模的公開化暴動轉(zhuǎn)向隱蔽化、“地下化”的個別圖謀，存在著積少成多之后集中爆發(fā)的隱患，威脅著香港特區(qū)來之不易的穩(wěn)定局面。雖然反對派在香港立法會等場合不再公開發(fā)表反對中央、對抗特區(qū)政府的言論，但仍有少數(shù)極端反對派人士將出臺《香港國安法》以及完善選舉制度的系列舉措污名化為所謂“鎮(zhèn)壓”，企圖在境外煽動香港居民對抗國家制度［[16]］。還有一些不良媒體通過書刊、影視劇、網(wǎng)絡游戲等途徑傳播危害國家安全的信息，以文藝創(chuàng)作之名采取“軟對抗”方式，散布“顛覆”國家政權(quán)或“港獨”的理念［[17]］。另外，國家機密保護面臨較大風險，境外間諜及情報活動威脅與日俱增，境外反華勢力通過扶植代理人妄圖破壞香港社會秩序，一些危害國家安全的團體也在謀劃破壞性活動。面對實踐中越來越隱秘化、多樣化的危害國家安全圖謀，香港特區(qū)意識到必須及早封堵風險漏洞，消除潛在隱患。于是，2024年香港特區(qū)加快制定出臺《條例》就成為必然舉措。

三、《條例》完善香港國安制度體系的主要特點

《條例》一共有9部190條，覆蓋了實體法、程序法與組織法等多方面內(nèi)容，是一部全面細致的綜合性法例?！稐l例》在內(nèi)容上體現(xiàn)出以下三個基本特點。

第一，兼顧維護國家主權(quán)、安全與保障人權(quán)、自由的平衡。《條例》堅持將維護國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益作為踐行“一國兩制”方針的最高原則，規(guī)定《中華人民共和國國家安全法》中的國家安全概念在香港本地法律文件中同樣適用，明確以總體國家安全觀為指導，構(gòu)建綜合性的維護國家安全制度體系［[18]］。同時，《條例》還嚴格遵循《香港基本法》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟、社會與文化權(quán)利國際公約》適用于香港的有關規(guī)定，做到既維護國家安全，又保障人們的法定權(quán)利和自由。

部分西方反華勢力指責《條例》所謂“破壞香港新聞及言論自由”“降低國際交往自由”“迫害人權(quán)”，香港個別人士也對人權(quán)保障問題提出所謂“關切”。事實上，尊重與保障人權(quán)原則體現(xiàn)在整個《條例》之中，《條例》通過具體條文規(guī)定了維護國家安全與保障人權(quán)之間的平衡［[19]］97。對一些在維護國家主權(quán)、安全原則與保障人權(quán)、自由原則之間可能存在張力的法律條款，《條例》明確規(guī)定了判定有關罪行的標準，嚴格界定個人正?；顒优c危害國家安全行為的不同。例如，《條例》第47條明確規(guī)定了“接受境外情報組織提供利益罪”，將“意圖危害國家安全”“罔顧是否危害國家安全而作出某項作為”等作為判罪要素。又如，《條例》第52條明確規(guī)定了“危害國家安全的境外干預罪”，同樣使用了三種限制性條件來定義“境外干預”，即“意圖帶來干預效果”“配合境外勢力”“使用不正當手段”，每種限制性條件在《條例》中都有專門清晰的釋義。可見，對于涉及國家安全的跨境犯罪行為，《條例》在定罪標準上有嚴格、公開、透明的細則予以界定，使其與正常的跨境學術(shù)、商業(yè)交往行為區(qū)分開來。此外，《條例》第7部運用較長篇幅對警權(quán)行使作出了多項限制性規(guī)定，指出檢控方有責任在無合理疑點下證明被告人有相關的犯罪行為和犯罪意圖，對犯罪嫌疑人、被告人和訴訟參與人的辯護權(quán)利及訴訟權(quán)利也作出了明文法律保障。這些規(guī)定體現(xiàn)出“通過嚴格限制執(zhí)法權(quán)來充分保障人權(quán)”的法治理念。

在制定《條例》過程中，香港特區(qū)政府曾就相關問題開展公眾咨詢。針對公眾提出較多意見的條款，香港特區(qū)政府匯集了社會各界提出的有益意見，實現(xiàn)了立法過程的民主性，這是保障個人權(quán)利的表現(xiàn)。例如，《條例》第35條就“披露國家秘密”行為加入“指明披露”的免責辯護，確保為維護“公眾利益”而披露一些信息的部分行為不屬于犯罪。在香港媒體界提出意見較多的“煽動意圖”方面，相較于《公眾咨詢文件》，《條例》解釋得更為明確，其第23條明確了6項具有煽動意圖的罪行，還特意指明4項不屬于“煽動意圖”的善意行為，包括“為了完善憲制秩序”“就該事宜提出改善意見”“勸說任何人用合法途徑改變特定事項”“目的在于消除敵意或仇恨”等；第26條規(guī)定有足夠證據(jù)證明“自己并不知道有關刊物是具煽動意圖的刊物”等條件作為免責辯護，解答了公眾困惑。這向外界傳遞的信息是：在維護國家安全的前提下，香港居民享有廣泛且實質(zhì)的言論自由和權(quán)利。同時，《條例》充分考慮了廣大香港居民對嚴懲個別罪行的普遍支持態(tài)度。例如，對于香港居民勾結(jié)境外勢力破壞國家安全的犯罪行為，該條例第49條規(guī)定“可判終身監(jiān)禁”。這比普通的破壞國家安全行為“可判處監(jiān)禁20年”處罰更加嚴厲。

可見，《條例》從犯罪行為和犯罪意圖入手，明確了構(gòu)成犯罪的各種要素，明確了罪與非罪的界限，嚴謹?shù)匾?guī)定了相關罪行，還規(guī)定了例外情況及適當?shù)拿庳熮q護［[20]］。除了尊重和保障人權(quán)被當作明確的原則之外，《條例》還規(guī)定了罪刑法定、無罪推定、正當法律程序、一事不再理等法治原則［[21]］。香港特區(qū)制定本地法律文件來制止危害國家安全的行為，是在維護香港居民等相關人員的權(quán)利和自由，打擊借“自由”“人權(quán)”之名行危害國家安全之實的違法犯罪活動。

第二，參照香港本地既有法例，不斷增強適用性。從《條例》文本來看，該法例的部分條款融合了香港本地既有法例規(guī)定內(nèi)容。概括來講，《條例》第2部到第6部從實體法維度規(guī)定的五大類危害國家安全的主要罪行，是以香港本地既有法例為參照。

《條例》規(guī)定的一些罪行，是在香港本地既有法例內(nèi)容的基礎上完善而來的?！稐l例》第2部規(guī)定了有關“叛國及相關行為的罪行”，第3部規(guī)定了“有關叛亂、煽惑叛變及離叛的意圖及行動的罪行”，這兩部就是通過完善《刑事罪行條例》第1部、第2部的有關內(nèi)容制成。比如，叛國罪以既有的叛逆罪為藍本，而煽惑叛變及離叛罪行也是參照既有條款加以完善，并加入了維護國家主權(quán)及領土完整的明確含義。《條例》第4部規(guī)定有關“與國家秘密及間諜活動相關的罪行”，是通過完善《官方機密條例》中的兩類對應罪行完成的。該條款參照既有法例的“非法獲取”“非法管有”“非法披露”意涵，對“國家秘密”及“公職人員”的范圍重新作出詳細定義，以“境外勢力”取代“敵人”這項既有法例中不明確的詞匯，明確了“間諜活動”相關罪行所要打擊的對象，旨在遏制香港一度泛濫的間諜活動?？梢姡稐l例》是在完善香港本地既有相關法例的基礎上，補齊維護國家安全的短板。

《條例》也有直接吸納香港既有法例條文的內(nèi)容，并在該部分強調(diào)了既有法例內(nèi)對應條文的有效性。《條例》第58條規(guī)定“從事危害國家安全活動的組織”罪行，參照了《社團條例》中的規(guī)管機制，直接援引了一些重要規(guī)定?！稐l例》第59條說明“本分部不影響《社團條例》的實行”，并在釋義里直接借鑒《社團條例》所界定的“社團”來定性《條例》表述的“組織”含義。這是由于《社團條例》在基于維護國家安全所需而禁止有害社團運作方面，被證實積極有效。典型實例就是香港特區(qū)政府曾經(jīng)在2018年依據(jù)《社團條例》取締了屢次煽動“港獨”的“香港民族黨”?！稐l例》保留了《社團條例》對社團性質(zhì)的界定意義。如此，香港特區(qū)政府對社團的規(guī)管在《條例》頒布前后幾乎沒有改變。

可見，香港特區(qū)政府是參照本地既有法例來完成《條例》立法，《條例》的具體條文也是按照本地普通法慣常用語編寫，詳細清晰且易讀性高。上述舉措可以降低立法過程中因創(chuàng)制全新條款而帶來的時間成本，有助于解決在普通法地區(qū)實施新條例所衍生出的短期內(nèi)判例不充分問題。《條例》將本地既有法例作為立法參照和內(nèi)容來源，契合香港實際，能夠增強香港居民及相關人員對《條例》的適應性與熟悉度，強化社會各界對《條例》的理解與支持。

第三，借鑒國外普通法地區(qū)現(xiàn)行法律，對接國際通例。為了維護香港一貫堅持的法治精神，給予執(zhí)法、檢控、司法等部門在秉公辦案時擁有可參照的普通法依據(jù)，同時考慮到香港既有法律文件在維護國家安全方面的不足，香港特區(qū)參考借鑒了普通法國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗，使《條例》的相關規(guī)定能夠與國際接軌。普通法所遵循的國際通例在《條例》中得到充分體現(xiàn)。

《條例》所規(guī)定罪行的量刑標準寬嚴相濟，不僅符合法治精神，也符合國際通例。例如，英國《2023年國家安全法案》第12條規(guī)定了有關破壞資產(chǎn)活動的罪行，對罪行的各類要素作出詳細規(guī)定，界定“資產(chǎn)”這一概念的指涉范圍，明確規(guī)定最高刑期是終身監(jiān)禁。與此類似，香港特區(qū)在《條例》第49條規(guī)定了危害國家安全的破壞活動罪，寫明罪行包括的各種要素，尤其是對“公共基礎設施”作出詳細定義，并同樣明確規(guī)定可判處終身監(jiān)禁。這表明，香港特區(qū)在《條例》中借鑒了其他普通法地區(qū)相近的定義標準與懲治措施。但是，《條例》參考普通法國家或地區(qū)的相關法律，沿用普通法制度下的法律草擬方式、技巧和習慣法規(guī)定，絕不是照搬照抄，而是審慎、詳細地考慮香港實際情況，吸收經(jīng)驗，制定適合香港社會的法律文件。例如，對“隱匿叛國”這一在英國等普通法地區(qū)并沒有以成文法方式進行定義的犯罪行為，《條例》第12條明確“本條將普通法下的隱匿叛國罪經(jīng)適當改善而訂為成文法條文”，制定成為更加完備的“披露他人犯叛國罪的規(guī)定”。這顯示出《條例》能夠在借鑒普通法立法理念的基礎上，廓清普通法存在的模糊地帶，明確適用對象、例外情況與罪行元素，使公眾更清晰準確地理解該項罪行的確切內(nèi)涵。

在規(guī)定相關罪行的效力范圍方面，《條例》具有域外適用性?！稐l例》堅持普通法通常遵循的屬地管轄，同時加入屬人管轄、保護管轄這兩種域外效力。這一方面是參考英國、美國、加拿大等有關維護國家安全的法律規(guī)定的域外效力，另一方面是回應《香港國安法》在罪行效力范圍上具有的域外效力。而在執(zhí)法權(quán)規(guī)定方面，香港特區(qū)政府在《公眾咨詢文件》中聲明，《條例》擬參考英國《2023年國家安全法案》的相關執(zhí)法措施。例如，參考英國《2023年國家安全法案》附表6規(guī)定，警察向司法機關申請羈押犯罪嫌疑人最長可達到14天，《條例》第75條也規(guī)定香港警方對犯罪嫌疑人的羈押期從原來的最長48小時，可延長達到最長14天，但香港警方必須有裁判官的兩次授權(quán)才能延長至最長羈押期限。可見，《條例》對警方執(zhí)法權(quán)的限制、對當事人法定權(quán)利的保護，與其他普通法地區(qū)規(guī)定相類似，有機融合了國際通例與香港本地實際，符合立法宗旨及目的。

四、《條例》完善香港國安制度體系的主要舉措

從適用范圍上看，《香港國安法》是全國人大常委會制定的法律，屬于在香港特區(qū)實施的全國性法律，而《條例》由香港特區(qū)制定出臺，適用范圍主要在香港特區(qū)之內(nèi)，屬于地方性法律［[22]］。從法律位階上看，《香港國安法》擁有高于地方性法律的地位和效力，而《條例》屬于香港本地的法律文件，其位階相對較低，二者是上位法與下位法的關系，因而《條例》的立法精神與法條內(nèi)容不能與《香港國安法》相抵觸。同時，《香港國安法》的出臺時間早于《條例》，后者需要將前者作為制定依據(jù)，并結(jié)合前者實施后發(fā)現(xiàn)的問題予以完善。從內(nèi)容上看，《條例》從實體法、程序法、組織法三個方面配合、補充和完善了具有上位法效力的《香港國安法》，并與《香港國安法》共同構(gòu)成了完整的香港國安制度體系。

第一，對相關罪行細節(jié)規(guī)定的增補與完善。在實體法方面，《香港國安法》第3章已經(jīng)對《香港基本法》第23條所列明的分裂國家罪、顛覆國家政權(quán)罪作出詳細規(guī)定，所以《條例》沒有對上述兩類行為重復立法，而是對《香港國安法》沒有涉及但《香港基本法》第23條明確指明應當立法的其他危害行為作出罪行判定及懲治的規(guī)定。至此，《條例》與《香港國安法》完全覆蓋《香港基本法》第23條明確提出的七類罪行?！稐l例》共計9部，其中有4部分別對《香港基本法》第23條明確應當立法的罪行作出詳細規(guī)定，在罪行種類設立上與《香港國安法》規(guī)定的罪行形成有機銜接。

為體現(xiàn)《香港基本法》第23條規(guī)定的立法要求，《條例》在罪行具體細節(jié)方面增補了一些配合《香港國安法》的內(nèi)容?！吧縿优褋y”是《條例》第3部與《香港基本法》第23條相對應的立法事項。《條例》第3部將該事項細化為更具體的罪行及對應的刑罰措施，被列入叛亂、煽惑叛變、煽惑離叛、具有煽動意圖的作為等4類罪行之中。這樣，《條例》第3部所充實的內(nèi)容，不僅僅完成了對“煽動叛亂”罪行的規(guī)定，也能夠?qū)Α断愀蹏卜ā返?1條、第23條所規(guī)定的煽動分裂國家行為和煽動顛覆國家政權(quán)行為進行細化和補充?！稐l例》第52條至第57條規(guī)制“危害國家的境外干預”罪行，明確了配合境外勢力的含義，列明了勾結(jié)境外勢力帶來干預效果的行動，說明了使用不當手段的含義。這可為《香港國安法》第29條訂立的“勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全罪”補充罪行規(guī)定細節(jié)以及檢控依據(jù)，更全面地從境內(nèi)與境外共同打擊犯罪分子相互勾連的行為。

香港特區(qū)的立法工作以《香港基本法》第23條為底線依據(jù)，但沒有局限于既有法律文件，而是審視香港遇到的危害國家安全事件，經(jīng)過科學公開的論證程序后，將當前或者未來危害國家安全的行為納入《條例》加以防范。《香港國安法》在第2章對香港特區(qū)維護國家安全的職責予以說明，是積極督促香港特區(qū)落實《香港基本法》第23條規(guī)定，完善相關法律，同樣沒有限制香港特區(qū)對其他罪行實施管制。正如有學者所說，如果香港特區(qū)有關部門能夠研判香港目前在維護國家安全領域遇到的新情況、新需要，對其他犯罪行為進行重點規(guī)制和針對性打擊，中央對此也持歡迎態(tài)度［14］。《條例》持有前瞻性思維，評估未來可能出現(xiàn)的非傳統(tǒng)安全隱患，將其一并列入立法事項。例如，《條例》第49條對以損壞或削弱公共基礎設施為表現(xiàn)的故意破壞活動進行規(guī)定，填補了《香港國安法》第24條規(guī)定“恐怖活動罪”類型之外的破壞活動行為的管治空缺。《條例》第50條規(guī)定“就電腦或電子系統(tǒng)做出危害國家安全的作為”罪名，為人工智能等網(wǎng)絡新技術(shù)帶來的潛在國家安全風險設置防線。

第二，對法律程序的銜接與兼容?！断愀蹏卜ā放c《條例》需要在程序法上相互銜接、相互兼容?！断愀蹏卜ā返?1條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)管轄危害國家安全犯罪案件的立案偵查、檢控、審判和刑罰的執(zhí)行等訴訟程序事宜，適用本法和香港特別行政區(qū)本地法律?！彼裕愀厶貐^(qū)同時執(zhí)行中央和香港本地兩個層面的法律，必然要求這兩個層面法律之間相互兼容［[23]］。《條例》第7部列出了事關刑事訴訟程序及保障執(zhí)法機制的內(nèi)容，旨在保證兩個層面的法律都得以在香港發(fā)揮應有效力。《香港國安法》實施以來，香港執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)了犯罪嫌疑人通過各種渠道向同伙通風報信、潛逃海外等棘手問題，《條例》以成文法的形式有針對性地彌補了這些漏洞。例如，《條例》第77條規(guī)定羈押最長期限由原來的48小時延長至14天；第79條對被拘捕人員咨詢法律代表施加適當限制，不得在被拘捕的首48小時內(nèi)咨詢法律代表。這兩項舉措是為了防止被拘捕人員通過法律代表或因為羈押期過短被釋放傳播機密信息。第81條至86條規(guī)定裁判官可指示獲釋放候查的嫌疑人須遵從較為嚴格的行動限制令，限制相關人員的居住地點以及交往方式。這些也是為了防范通風報信?！稐l例》第89條至96條對危害國家安全罪行的潛逃者作了規(guī)定，其中第89條規(guī)定保安局局長“有權(quán)為針對某潛逃者施行措施而指明該潛逃者”，可在符合特定條件情況下采取禁止提供資金、吊銷其工作注冊執(zhí)業(yè)資格證書、撤銷其香港護照等方式來阻斷其潛逃出路。

《條例》第7部還從保障當事人權(quán)利的維度優(yōu)化原有訴訟程序，這是將《香港國安法》第5條“保障犯罪嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人依法享有的辯護權(quán)和其他訴訟權(quán)利”落到實處。《條例》第104條“提訊日的指定”、第105條“文件的譯本”、第106條“省免初級偵訊”、第107條“被控人被交付審訊后不得申請未經(jīng)聆訊釋放”、第108條“解除對報導交付審判程序限制”，均呈現(xiàn)了較為細化的訴訟規(guī)則，明確指出其取代或者優(yōu)先于香港《裁判官條例》《刑事訴訟程序條例》的相對應條款。香港原有的刑事訴訟程序在一些具體細節(jié)方面未能給《香港國安法》的落實提供有利環(huán)境，而《條例》上述條款的出臺，顯示出《條例》已經(jīng)對一些容易延誤案件辦理進程的既有規(guī)定予以完善，致力于使事關國家安全的案件能夠得到公正及時的審理，更好地保障被告人及時接受公正審判。

在法律實施的各個階段，《條例》規(guī)定的訴訟程序可以配合《香港國安法》實施?！稐l例》第99條明確說明：“為免生疑問，任何與本條例所訂罪行相關的案件，均為《香港國安法》第41條所述的案件，《香港國安法》第4章所訂程序，適用于該等案件?！币簿褪钦f，《香港國安法》第4章所訂案件管轄、法律使用和程序，適用于《條例》所訂罪行相關的案件。這樣《條例》便以確認《香港國安法》上位法律效力的方式，適用后者規(guī)定的有關法律程序。《條例》第100條規(guī)定“任何涉及國家安全的案件均由指定法官審理”，這是從本地法律層面明確落實并再次強調(diào)了《香港國安法》第44條有關指定法官的規(guī)定?！稐l例》第109條是“初步罪行的罰則”，提出了對串謀犯、煽動他人犯以及企圖犯《香港國安法》所訂罪行的懲治方案，明確了《香港國安法》對相關罪行的適用性。

第三，對公務人員的職責明確與權(quán)益保護。在組織法及相應的行政規(guī)管方面，《條例》強化了行政長官以及專責機構(gòu)依據(jù)《香港國安法》維護國家安全的職位能力與相應責任。為維護國家安全、更加有效實施《香港國安法》，《條例》第110條規(guī)定行政長官擁有會同行政會議訂立附屬法例的權(quán)力。行政長官可以提議制定涵蓋“執(zhí)行細節(jié)”與“行政事宜”的附屬法例，應對突發(fā)的安全問題［19］112。《條例》第111條規(guī)定行政長官可向香港特區(qū)的任何部門或機關或任何公務人員發(fā)布行政指令，其中包括為中央駐港國安公署依法履行職責提供必需的權(quán)力、豁免、便利和配合。這使中央駐港國安公署能夠與行政長官領導的特區(qū)政府協(xié)同合作，發(fā)揮中央與香港特區(qū)懲治犯罪活動的共同力量?！断愀蹏卜ā返?2條至15條詳細規(guī)定了香港特區(qū)維護國家安全委員會（以下簡稱香港國安委）的構(gòu)成及職責等?！稐l例》進一步細化香港國安委主席及國安事務顧問這兩個關鍵職位的職責，強調(diào)香港國安委依據(jù)《香港國安法》所作判斷及決定必須得到香港特區(qū)所有部門的尊重與執(zhí)行，明確香港國安委在涉及國家安全事務上具有相對香港其他機構(gòu)的超然性。《條例》為香港國安委優(yōu)化了職能行使環(huán)境。如此，《香港國安法》與《條例》、中央駐港國安公署與香港國安委形成“雙法雙機制”，必將有效發(fā)揮中央事權(quán)和特區(qū)責任雙保險作用［[24]］。

《條例》對香港特區(qū)公職人員及法院等相關部門提出了法律保障措施。《條例》第113條指出政務司司長可就國家安全教育等事宜提供意見或發(fā)出指示。這是對《香港國安法》第9條、10條有關開展國家安全教育、宣傳國家安全事宜職責的進一步確立?！稐l例》第114條規(guī)定“公務人員須協(xié)助維護國家安全工作”。這明確了香港公務人員依法配合、保障、支持有關部門處理維護國家安全事務的責任，為《香港國安法》以及相關法律的實施提供了全港公務系統(tǒng)的協(xié)助范圍?！稐l例》第115條、116條補全了《香港國安法》沒有完全明示的一些細節(jié)，解答了公眾及相關機構(gòu)的疑惑。其中第115條指出，特區(qū)行政長官可在其認為適當?shù)那闆r下，就是否涉及國家安全或國家秘密的認定問題發(fā)出證明書。法院在任何法律程序中收到上述類型的證明書，就相當于已經(jīng)遵守了《香港國安法》第47條有關獲取證明書的規(guī)定。第116條指出：法院與律政司依據(jù)《香港國安法》行使本機關所屬的審理案件、刑事檢控等職權(quán)時，不受任何干涉。根據(jù)《香港國安法》第3條以及第2章有關香港特區(qū)維護國家安全職責的條款，維護國家安全是香港特區(qū)行政、立法、司法機關共同的責任?！稐l例》出臺上述條款，能夠保障行政機關與司法機關相互配合、各司其職、高效公正地處理涉及國家安全的案件。

《香港國安法》頒布之前，負責處理國家安全案件的工作人員曾遭到不法分子的恐嚇、騷擾、威脅，公職人員個人資料也曾被非法披露。這阻礙了相關工作人員正常履職，干擾了相關職能部門發(fā)揮效能。對此，《香港國安法》與香港本地的既有法例缺乏具有明確針對性和足夠震懾性的法律條款?！稐l例》保障了工作人員個人權(quán)利，為其提供安全的履職環(huán)境?！稐l例》第118條“非法披露處理涉及國家安全的案件或工作的人的個人資料”、第119條“對處理涉及國家安全的案件或工作的人做出非法騷擾作為”、第120條“指明法院可應申請采取身分保密措施”、第121條“違反身分披露禁令的罪行”等規(guī)定，使工作人員在處理涉及維護國家安全案件時沒有后顧之憂。

五、《條例》完善香港國安制度體系的功能與挑戰(zhàn)

《條例》在《香港國安法》的基礎上，進一步建立健全了香港國安制度體系?！稐l例》對于香港特區(qū)維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益具有重要意義。同時，由于《條例》本身的特點，以及制度銜接、體制配套、國際環(huán)境等方面原因，《條例》在未來實施過程中可能面臨新的風險挑戰(zhàn)。

（一）《條例》完善香港國安制度體系的功能

第一，進一步優(yōu)化香港社會的政治生態(tài)環(huán)境。制定出臺《條例》，是“愛國者治港”在《憲法》與《香港基本法》憲制框架內(nèi)法律化、制度化的一項必要之舉［[25]］?！稐l例》的實施，使香港社會政治生態(tài)在《香港國安法》實施后已經(jīng)大為改善的基礎上，得到了進一步優(yōu)化和鞏固?！稐l例》從多方面建立起懲治危害國家安全行為的法理依據(jù)，為“愛國愛港”政黨和政團的不斷壯大筑牢了合法性基礎，而“逢中必反”的極端反對派則在香港公權(quán)力機構(gòu)、社會團體中基本喪失了合法生存空間。香港“串謀顛覆國家政權(quán)罪案”2024年11月19日在香港西九龍裁判法院判刑，此案是香港首宗顛覆國家政權(quán)案件，45名反中亂港分子涉顛覆國家政權(quán)罪被判刑。

第二，進一步保障香港行政主導型政治體制的有效運行。香港特區(qū)政府與立法會的關系回歸正軌，由《憲法》與《香港基本法》確立的香港政治體制架構(gòu)基本穩(wěn)固。隨著廣大“愛國愛港”力量在香港的政治機構(gòu)中占據(jù)優(yōu)勢，反對派議員在立法會的“拉布”現(xiàn)象消失，立法與行政掣肘的局面得以解決。眾多利于改善民生、發(fā)展經(jīng)濟的法案得以高效通過，行政部門能夠集中精力高效執(zhí)行政策，香港社會走出了民粹化、泛政治化的困境。香港特區(qū)行政長官是中央對香港特區(qū)實行管治的主要途徑和抓手，只有強化行政長官的領導，才能確保香港特區(qū)政府敢于擔當、善作善成［[26]］?！稐l例》通過第110條、111條、115條等直接賦予或完善了香港特區(qū)行政長官在維護國家安全方面的法定職權(quán)。這再次明確了行政長官在香港特區(qū)政治制度中的相對重要地位，強化了行政長官擔負香港特區(qū)“當家人”的責任與能力。

第三，進一步確保香港“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠。《條例》的出臺，標志著中央與香港特區(qū)共同建構(gòu)了香港特區(qū)維護國家安全的法律體系和制度體系，確保“一國兩制”行穩(wěn)致遠。首先，“一國”權(quán)威得以繼續(xù)鞏固。中央通過制定《香港國安法》等方式，為香港特區(qū)維護國家安全立法創(chuàng)造條件，同時督促香港特區(qū)及時履行法定憲制責任?！稐l例》將維護“一國兩制”作為最高原則，遵循了《香港基本法》的內(nèi)涵精神，為“一國兩制”行穩(wěn)致遠提供了有力法律保障［[27]］。其次，“兩制”的制度優(yōu)勢得以繼續(xù)發(fā)揮。香港特區(qū)因接受中央授權(quán)而擁有維護國家安全立法權(quán)，且在中央監(jiān)督下完成了立法任務，使香港特區(qū)維護國家安全的職責得以落實，這是“兩制”的獨特優(yōu)勢。

（二）《條例》完善香港國安制度體系的挑戰(zhàn)

第一，對非傳統(tǒng)安全風險關注不足。相較而言，《條例》更聚焦政治安全、國土安全等傳統(tǒng)安全風險，而淡化了對非傳統(tǒng)安全風險防范與懲治的關注?！稐l例》出臺之前，《香港國安法》《刑事罪行條例》《公安條例》等，關注點多限于傳統(tǒng)安全領域，較少觸及諸如經(jīng)濟、金融、網(wǎng)絡等非傳統(tǒng)安全領域［[28]］。香港是著名的國際金融、航運、貿(mào)易中心，黨的二十屆三中全會又重申了香港在國家對外開放之中的上述重要地位。這些有利于香港在國家對外開放中發(fā)揮獨特作用的優(yōu)勢領域，恰恰存在著較大的非傳統(tǒng)安全風險隱患。這類風險一旦出現(xiàn)，會波及香港特區(qū)的經(jīng)濟社會秩序乃至影響國家的總體對外開放格局。對于非傳統(tǒng)安全風險，香港特區(qū)可以考慮通過特別立法方式，以獨立的法律條文加以規(guī)范［[29]］，或?qū)Α稐l例》進行修訂。

第二，反干涉反制裁的制度機制不夠健全。《條例》在導言部分對“境外勢力”作了詳細說明，規(guī)制了一些境外勢力破壞國家安全的罪行，懲治范圍也具有域外效力。然而，對美國等西方國家對香港的無理制裁、干涉、“長臂管轄”等政府行為，《條例》沒有專門的應對性條款。目前，香港特區(qū)政府尚沒有制定反干涉反制裁的法律文件，沒有將《中華人民共和國反外國制裁法》列入《香港基本法》附件三之中，也沒有行使屬于高度自治范疇的立法權(quán)，即制定禁止香港居民遵守外國有關法律的阻斷性條款［[30]］。這樣香港特區(qū)面對西方國家的干涉制裁時，時常顯得被動。黨中央準確研判新形勢作出新部署，要求在完善涉外國家安全機制方面，健全反制裁、反干涉、反“長臂管轄”機制［[31]］。香港特區(qū)在處理關涉國家安全案件以及修訂相關法律文件的過程中，需要以戰(zhàn)略眼光與底線思維去研判外部勢力制造的潛在風險，不斷完善《條例》涉外國家安全機制，積極應對外部勢力干涉對維護國家安全工作帶來的長期挑戰(zhàn)。

第三，文本表述的個別概念仍有些模糊。與英文版本相比，《條例》中文版本的個別表述相對抽象拗口，有待進一步明晰。實際上，在2003年香港特區(qū)政府第一次嘗試落實《香港基本法》第23條立法時，就有學者指出當時的法例草案存在“法律文字須統(tǒng)一、嚴謹、規(guī)范”“錯解詞語將引起爭議”等文本表述問題［[32]］。2024年出臺的《條例》與2003年刊印的條例草案相比，在文字表述的簡潔清晰性、詞匯釋義的嚴謹規(guī)范性、文本結(jié)構(gòu)的整體統(tǒng)一性等方面，已經(jīng)有了非常明顯的完善，但仍有個別詞匯需要斟酌。例如，第35條“非法披露國家秘密”使用了“披露”一詞，是否可以優(yōu)化為“泄露”來顯示犯罪的嚴重性。再如，第79條與80條是限制相關人員咨詢律師，但該條款所限制對象的主語為模糊的“某人”，這樣就缺乏明確的專業(yè)法律術(shù)語，容易引起歧義。

六、《條例》完善香港國安制度體系的未來路徑

《條例》與《香港國安法》在香港共同實施，形成“雙法雙機制”，這是中央全面管治權(quán)與香港特區(qū)高度自治權(quán)的有機結(jié)合，豐富和發(fā)展了“一國兩制”制度體系。面對新情勢、新挑戰(zhàn)，中央會繼續(xù)支持香港特區(qū)在高度自治范圍內(nèi)完善《條例》，香港特區(qū)也應與時俱進地修訂和優(yōu)化《條例》。

第一，與時俱進完善條款內(nèi)容。《條例》的出臺并不意味著香港特區(qū)維護國家安全制度體系的努力就此止步，香港特區(qū)仍需根據(jù)新情況不斷建立健全維護國家安全的制度體系［[33]］。今后香港特區(qū)可采取以下三種方式進一步完善《條例》。首先，直接對《條例》的個別條款進行適當優(yōu)化或補充。按照既定法律程序?qū)ΨɡM行修訂是香港特區(qū)的慣例。對《條例》進行修改與完善，應立足與《香港國安法》的銜接與協(xié)調(diào)［[34]］。其次，依據(jù)《條例》第110條的規(guī)定，由行政長官依法牽頭制定附屬法例，細化《條例》的執(zhí)行措施。附屬法例有自身特點，只能制定一些行政措施和細則，不能超過主體法例的權(quán)力范圍和法律效力，不能增設主體法例沒有規(guī)定的主要罪行［[35]］。再次，根據(jù)《條例》第8條，制定其他香港本地法例作為補充。立法時應堅持整體性、一致性原則，確保任何法例中涉及國家安全的規(guī)定均與整個國安法律體系保持和諧［[36]］。

第二，建立健全配套法律文件。為推進《條例》的有效實施，香港特區(qū)有必要創(chuàng)制或修訂一些輔助其落實的配套性法律文件。香港特區(qū)有關部門曾在2020年《香港國安法》實施后，通過訂立一些新法例、新附屬法例等法律文件來更好地履行維護國家安全責任，涉及電話通訊、電影檢查、個人隱私保護、社會工作者守則等領域［[37]］。目前，《條例》第9部的內(nèi)容是對《刑事罪行條例》《社團條例》《官方機密條例》等與維護國家安全相關的現(xiàn)行法例進行必要修訂后所形成。香港特區(qū)應根據(jù)需要及時修訂各項本地法律文件，使現(xiàn)行法例配合支撐《條例》施行。

第三，中央引領建構(gòu)協(xié)調(diào)機制?！断愀蹏卜ā放c《條例》相繼生效，我們需要關注兩部法律文件、兩種執(zhí)行機制之間的相互配合。中央與香港特區(qū)兩個層級的維護國家安全機構(gòu)如何開展合作辦案等事項，需要更為精細化的法律依據(jù)。《香港國安法》創(chuàng)制了兩種并行的管轄機制，即中央刑事管轄機制和香港特區(qū)刑事管轄機制［[38]］?！稐l例》第8部對香港國安委等機構(gòu)的執(zhí)行機制予以較為充分的完善，但香港特區(qū)無權(quán)依據(jù)地方層面法律來調(diào)整中央駐港國安公署在香港特區(qū)行使刑事管轄權(quán)力的具體細節(jié)。這就是說，香港特區(qū)無法單方面完善兩套機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制。根據(jù)《香港國安法》第53條的表述含義，兩套機構(gòu)在建立與協(xié)調(diào)運作的整個過程中，中央駐港國安公署居于主導地位，是監(jiān)督與指導的主體［[39]］。中央應主動以細化中央駐港國安公署的工作方案為抓手，制定有關中央駐港國安公署與香港國安委的細節(jié)性協(xié)同合作機制，保證兩種執(zhí)行機制有序運行。

第四，全面夯實民心基礎。香港居民在理解、配合、支持《條例》的觀念及行動上還存在提升空間，這需要對香港居民尤其是青少年繼續(xù)加強國家安全意識的宣傳教育?！断愀蹏卜ā穼嵤┖?，香港特區(qū)政府出臺多項文件，指導各級各類學校開展國家安全教育［[40]］。香港特區(qū)政府還在社團、媒體、網(wǎng)絡監(jiān)管等領域出臺或者修訂條例，全面宣傳維護國家安全的觀念，糾正少數(shù)香港居民的錯誤認知。國家安全教育是一項久久為功的人心工程。香港特區(qū)政府要在《條例》出臺后，繼續(xù)做好對香港居民的解釋工作，強化國家安全教育以及愛國主義教育，使《條例》獲取更多香港居民的理解與支持。

黨的二十屆三中全會重點研究了進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化問題，對香港有深刻影響。香港社會各界要把思想和行動統(tǒng)一到全會精神和部署上來，這樣才能更好地完善香港特區(qū)維護國家安全制度體系。中央明確了香港在國家發(fā)展大局中的戰(zhàn)略定位，香港作為內(nèi)地聯(lián)通世界的“超級聯(lián)系人”和“超級增值人”，是我國維護國家安全整體格局中的重要一環(huán)，應該擔負起維護國家安全的相應責任。在百年變局加速演進的背景下，中央需要充分發(fā)揮“一國兩制”制度優(yōu)勢，堅定支持香港特區(qū)在高度自治范圍內(nèi)完善《條例》，確保香港特區(qū)的安全秩序持續(xù)向好；香港特區(qū)需要依靠由《香港國安法》與《條例》等法律文件建構(gòu)起的維護國家安全制度體系，應對風險挑戰(zhàn)、防范潛在隱患，以香港的高質(zhì)量發(fā)展為中國式現(xiàn)代化建設作出更大貢獻。

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