內(nèi)容提要：數(shù)據(jù)在市場競爭中所發(fā)揮的作用愈發(fā)重要，已成為新型生產(chǎn)要素，具有基礎(chǔ)性的關(guān)鍵作用。我國雖然制定了全球首部《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，及時(shí)修改了《反壟斷法》及相關(guān)配套法規(guī)，在立法層面及時(shí)回應(yīng)了規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷的需求，但是由于對數(shù)據(jù)如何實(shí)質(zhì)性影響競爭效果的實(shí)現(xiàn)過程及原理仍難以全面透徹解釋，數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度尚未健全，導(dǎo)致相關(guān)監(jiān)管立法、執(zhí)法及司法規(guī)制難以及時(shí)有效精準(zhǔn)地發(fā)揮作用，容易出現(xiàn)假陽性抑或假陰性識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，對數(shù)據(jù)壟斷的規(guī)制也呈現(xiàn)出波動(dòng)過程，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和方法仍需總結(jié)和調(diào)適。為此，建議運(yùn)用系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的動(dòng)態(tài)平衡，協(xié)調(diào)多主體、多制度、多工具之間的關(guān)系，聚焦數(shù)據(jù)要素及行為特征，在完善數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度及配套制度之上，全面準(zhǔn)確看待數(shù)據(jù)壟斷的表象與本相、過程與結(jié)果、即期與長期、國內(nèi)與國際等多維度辯證關(guān)系，科學(xué)審慎做好數(shù)據(jù)壟斷的常態(tài)化系統(tǒng)規(guī)制。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)壟斷 系統(tǒng)觀念 動(dòng)態(tài)平衡 數(shù)據(jù)權(quán)益 數(shù)據(jù)流通

一、問題提出

2024年全國兩會(huì)期間，新質(zhì)生產(chǎn)力成為熱詞，是現(xiàn)階段國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)著力的方向。政府工作報(bào)告中提出的“深化大數(shù)據(jù)、人工智能等研發(fā)應(yīng)用，開展‘人工智能+’行動(dòng)，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”“支持平臺(tái)企業(yè)在促進(jìn)創(chuàng)新、增加就業(yè)、國際競爭中大顯身手”“健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，大力推動(dòng)數(shù)據(jù)開發(fā)開放和流通使用”“適度超前建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，加快形成全國一體化算力體系”等深入推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的舉措，都是新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的具體體現(xiàn)與要求。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要相當(dāng)程度的數(shù)據(jù)自由流通、共享，但實(shí)踐中卻出現(xiàn)了一些妨礙數(shù)據(jù)要素有序流通的排除、限制競爭行為。合理破除數(shù)據(jù)流通的壁壘，打破“數(shù)據(jù)孤島”，是當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的重要關(guān)切。觀之實(shí)踐，我國在立法層面較早回應(yīng)了數(shù)據(jù)壟斷的規(guī)制需求。2021年2月7日，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《反壟斷指南》），并及時(shí)修改了《反壟斷法》及相關(guān)配套法規(guī)。自2022年8月起施行的新《反壟斷法》中增加第9條，對利用數(shù)據(jù)從事的壟斷行為作出了禁止性規(guī)定。

然而，數(shù)據(jù)壟斷是一個(gè)綜合的系統(tǒng)性問題。這一問題的規(guī)制涉及反壟斷、反不正當(dāng)競爭、數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等多元維度。施耀恬、翟?。骸镀脚_(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“大數(shù)據(jù)殺熟”行為的反壟斷規(guī)制路徑》，載《競爭政策研究》2022年第1期。數(shù)字經(jīng)濟(jì)仍處于高速發(fā)展階段，而現(xiàn)行反壟斷法律制度在數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)下呈現(xiàn)適用不能或者適用失能的弊端，加之缺乏監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管部門易出現(xiàn)介入不及時(shí)或執(zhí)法力度不當(dāng)?shù)那闆r，致使存在部分反競爭行為未得到適時(shí)有效的規(guī)制或者執(zhí)法過度損害經(jīng)營者積極性的現(xiàn)象。在此背景下，需系統(tǒng)梳理“數(shù)據(jù)”和“市場競爭”的關(guān)系，明晰反數(shù)據(jù)壟斷到底“反什么”與“怎么反”，并結(jié)合數(shù)據(jù)競爭特點(diǎn)，運(yùn)用系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的動(dòng)態(tài)平衡，協(xié)同多主體、多制度、多工具之間的關(guān)系，在完善數(shù)據(jù)要素市場相關(guān)理論和制度的基礎(chǔ)上，科學(xué)審慎做好數(shù)據(jù)壟斷行為的常態(tài)化系統(tǒng)規(guī)制，更好地實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展。

二、數(shù)據(jù)壟斷主要形態(tài)及成因

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下最重要的生產(chǎn)要素之一，具有獨(dú)特的市場競爭意蘊(yùn)，是市場競爭的核心要素和法律客體。楊東：《論反壟斷法的重構(gòu)：應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)》，載《中國法學(xué)》2020年第3期。數(shù)據(jù)的積累有助于經(jīng)營者獲得更多的競爭優(yōu)勢和市場力量，但若數(shù)據(jù)的累積程度使經(jīng)營者能夠獨(dú)立于競爭者、最終獨(dú)立于消費(fèi)者而行為，從而使其能夠在相關(guān)市場上阻礙有效競爭的維持時(shí)，則會(huì)形成數(shù)據(jù)壟斷。李兆陽：《從數(shù)據(jù)壟斷走向數(shù)據(jù)開放：數(shù)據(jù)成為必需設(shè)施的競爭法分析》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第6期。數(shù)字平臺(tái)之間的競爭主要圍繞數(shù)據(jù)展開，或者因數(shù)據(jù)爭奪而產(chǎn)生競爭糾紛。孫晉：《數(shù)字平臺(tái)的反壟斷監(jiān)管》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2021年第5期。然而，目前無論是在法律層面還是在學(xué)理層面，尚缺乏對數(shù)據(jù)壟斷的明確界定和統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，數(shù)據(jù)壟斷的主要表現(xiàn)形式以及成因亟待科學(xué)認(rèn)識(shí)和理論厘清。

（一）數(shù)據(jù)壟斷主要形態(tài)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，數(shù)據(jù)壟斷實(shí)際是對市場結(jié)構(gòu)的相對中性的描述，純粹的市場集中并不必然導(dǎo)致違法性的產(chǎn)生。從法律角度而言，數(shù)據(jù)壟斷則是具備違法性構(gòu)成要件的市場行為，可以界定為企業(yè)或其他組織單獨(dú)或者聯(lián)合實(shí)施的排除、限制競爭或者可能排除、限制競爭的行為。梅夏英、王劍：《“數(shù)據(jù)壟斷”命題真?zhèn)螤幾h的理論回應(yīng)》，載《法學(xué)論壇》2021年第5期。對此，有學(xué)者提出數(shù)據(jù)壟斷至少要分為兩個(gè)層次，一是“數(shù)據(jù)量的壟斷”，二是“以數(shù)據(jù)作為強(qiáng)化壟斷的工具”。李勇堅(jiān)：《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷：理論分歧、治理實(shí)踐及政策建議》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第21期。依據(jù)《反壟斷法》框架，數(shù)據(jù)壟斷的主要表現(xiàn)形式有“使用數(shù)據(jù)和算法達(dá)成并鞏固壟斷協(xié)議”“基于數(shù)據(jù)優(yōu)勢濫用市場地位”和“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營者集中”三種。

第一，使用數(shù)據(jù)和算法達(dá)成并鞏固壟斷協(xié)議，具體可表現(xiàn)為建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制以達(dá)成壟斷協(xié)議以及算法共謀。在此種情況下，數(shù)據(jù)經(jīng)營商會(huì)通過數(shù)據(jù)共享、算法等數(shù)字化和技術(shù)化的手段在經(jīng)營行為上實(shí)質(zhì)形成協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)。例如，2015年美國司法部（DOJ）分別針對David Topkins和Daniel William Aston及其公司Trod Ltd.展開反壟斷調(diào)查。美國司法部指出，Topkins與Aston以及其他合謀者利用數(shù)據(jù)與算法實(shí)現(xiàn)合謀，利用特定定價(jià)算法與計(jì)算機(jī)軟件達(dá)成動(dòng)態(tài)價(jià)格壟斷協(xié)議。劉志成、李清彬：《數(shù)據(jù)壟斷：特征、挑戰(zhàn)與監(jiān)管建議》，載搜狐中國智庫網(wǎng)，https：//www.sohu.com/a/311859958＿256721，2024年3月15日訪問。

第二，基于數(shù)據(jù)優(yōu)勢濫用市場地位，具體表現(xiàn)為以獨(dú)占數(shù)據(jù)的方式阻礙其他經(jīng)營者獲取數(shù)據(jù)，影響平臺(tái)間互聯(lián)互通，實(shí)施自我優(yōu)待行為，借助數(shù)據(jù)要素實(shí)施“二選一”行為等。例如，臉書要求未經(jīng)其同意，其他企業(yè)不得收集其平臺(tái)上用戶的數(shù)據(jù)；谷歌要求第三方網(wǎng)站與其簽訂搜索廣告的排他協(xié)議，防止競爭對手獲取相關(guān)數(shù)據(jù)資源。在相關(guān)市場上居于支配地位的經(jīng)營者，如果對其他用戶開放數(shù)據(jù)，而專門限制向特定競爭對手提供數(shù)據(jù)，也可能被認(rèn)為是濫用市場支配地位行為。

第三，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營者集中，主要表現(xiàn)為經(jīng)營者通過經(jīng)營者集中的方式不斷聚合優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)集中度通常會(huì)產(chǎn)生明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步擴(kuò)大競爭優(yōu)勢，維系強(qiáng)者恒強(qiáng)的競爭狀態(tài)。譬如，臉書收購?fù)叽陌眨╓hatsApp）案中，前者通過收購進(jìn)行數(shù)據(jù)整合的行為違反了后者與用戶之間簽訂的數(shù)據(jù)使用協(xié)議，最終被德國反壟斷當(dāng)局以該集中行為能夠形成市場支配地位并損害消費(fèi)者權(quán)益為由勒令叫停。參見張韜略、熊藝琳：《違反個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)即構(gòu)成對市場支配地位的濫用？——也談德國臉書案及“雙重程序”規(guī)則》，載《競爭政策研究》2023年第2期。

（二）數(shù)據(jù)壟斷成因解析

網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)使平臺(tái)市場趨于集中，甚至成為壟斷市場。目前，與網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)一樣，數(shù)據(jù)壟斷是企業(yè)進(jìn)入數(shù)字市場的強(qiáng)大障礙。從數(shù)據(jù)壟斷的主要表現(xiàn)形式入手，探析數(shù)據(jù)何以成為排除、限制競爭的要素，需要先明確數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場模式特殊性與數(shù)據(jù)壟斷的傾向性，并結(jié)合數(shù)據(jù)的可復(fù)制性、非實(shí)體性、無限性與自我強(qiáng)化效應(yīng)以及其在市場競爭中的地位和作用進(jìn)行分析。

一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、跨界競爭等特征，其本質(zhì)是由數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)。數(shù)據(jù)是技術(shù)實(shí)現(xiàn)的核心資源，物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展也離不開數(shù)據(jù)的依托支持。雖然數(shù)據(jù)具有非競爭性，即一方的使用不會(huì)影響另一方的使用，但數(shù)字平臺(tái)可能通過采取排他性策略增強(qiáng)對數(shù)據(jù)的控制能力，為競爭者訪問和使用數(shù)據(jù)設(shè)置技術(shù)限制，或是利用人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)，實(shí)施數(shù)據(jù)和算法的壟斷，進(jìn)而維系自身的壟斷地位。

另一方面，數(shù)據(jù)壟斷是平臺(tái)壟斷的自然結(jié)果，擁有先發(fā)優(yōu)勢的經(jīng)營者往往能夠通過預(yù)先積累數(shù)據(jù)優(yōu)勢進(jìn)而擴(kuò)大其優(yōu)勢地位，利用“守門人”地位，控制業(yè)務(wù)用戶訪問潛在客戶，逐漸演變?yōu)椤摆A家通吃”的壟斷局面?？刂茢?shù)據(jù)訪問權(quán)的平臺(tái)可以使用這些數(shù)據(jù)改善用戶體驗(yàn)和開發(fā)新產(chǎn)品，吸引更多用戶，進(jìn)而生成更多數(shù)據(jù)，形成一個(gè)自我強(qiáng)化的反饋循環(huán)。在此情形下，數(shù)據(jù)已成為經(jīng)營者阻止其他競爭者進(jìn)入相關(guān)市場的壁壘，而較高的準(zhǔn)入壁壘勢必限制市場競爭。

譬如，美國國會(huì)《數(shù)字市場調(diào)查報(bào)告》指出，臉書的數(shù)據(jù)支配力通過兩種形式的“反饋循環(huán)”強(qiáng)化其競爭優(yōu)勢。第一，基于龐大的用戶，臉書相比其競爭對手可以接入和采集更多的用戶數(shù)據(jù)；第二，其利用這些數(shù)據(jù)形成更有針對性的用戶體驗(yàn)，從而吸引更多的用戶并讓用戶在其平臺(tái)上停留更長的時(shí)間。數(shù)據(jù)優(yōu)勢的長期持續(xù)，固化了市場結(jié)構(gòu)并令新的社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)很難提供有競爭力的用戶體驗(yàn)。臉書的數(shù)據(jù)也可能令其成為“守門人”，排斥其他企業(yè)接入其用戶的數(shù)據(jù)，從而形成排除、限制競爭的效果。

在部分市場，早期獲得的數(shù)據(jù)所形成的競爭優(yōu)勢有時(shí)已經(jīng)形成了其他競爭者難以進(jìn)入該市場的局面。譬如，谷歌作為全球搜索引擎市場的頭部企業(yè)，盡管其核心技術(shù)原始版PageRank的專利保護(hù)已經(jīng)到期，且在部分競爭對手已經(jīng)有著更高級算法的情況下，谷歌仍得益于此類科技企業(yè)在競爭中優(yōu)先積累的數(shù)據(jù)，進(jìn)而優(yōu)化搜索引擎等產(chǎn)品Lucy Hooker， How Did Google Become the Worlds Most Valuable Company？， BBC NEWS （Feb. 1， 2016）， https：//www.bbc.com/news/business-35460398， last visiting time Mar. 15 2024.，形成其他競爭者難以匹敵的競爭力，最終獲取近乎壟斷的市場地位。

就國內(nèi)數(shù)字市場發(fā)展現(xiàn)狀而言，由于我國對于數(shù)據(jù)的保護(hù)制度尚不完善，加劇了平臺(tái)企業(yè)過度收集和濫用數(shù)據(jù)，嚴(yán)重降低了用戶和第三方廠商對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的參與度劉戒驕：《數(shù)據(jù)壟斷形成機(jī)制與監(jiān)管分析》，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第1期。，進(jìn)而形成了部分頭部平臺(tái)可能存在“數(shù)據(jù)壟斷”的現(xiàn)象及風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字平臺(tái)大量收集、匯聚和使用數(shù)據(jù)，利用數(shù)據(jù)推斷用戶和第三方廠商信息，發(fā)布個(gè)性化廣告，抑或變相提高消費(fèi)者支付的價(jià)格，鞏固其市場主導(dǎo)地位，將消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為壟斷利潤，遏制了市場創(chuàng)新的活力，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的信任基礎(chǔ)造成威脅。

三、規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷的困境

《反壟斷法》第22條對經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺(tái)規(guī)則等從事濫用市場支配地位行為作出了禁止性規(guī)定。但是，將掌控?cái)?shù)據(jù)和算法等能力作為平臺(tái)是否擁有市場支配地位的考量指標(biāo)未免過于原則，難以將數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)領(lǐng)域相關(guān)市場和市場力量進(jìn)行有效關(guān)聯(lián)，可操作性方面還存在不足。梁偉亮：《面向元宇宙時(shí)代：數(shù)據(jù)壟斷規(guī)制的反思與重構(gòu)》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2023年第8期。在數(shù)據(jù)要素市場下，隨著新業(yè)態(tài)、新模式的不斷出現(xiàn)，市場競爭也展現(xiàn)出了新特點(diǎn)，加之相關(guān)理論制度正處于初期發(fā)展階段，尚不成熟，在一定程度上也使數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管實(shí)踐面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）數(shù)據(jù)與競爭的關(guān)系復(fù)雜

有市場就有競爭，競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。當(dāng)前數(shù)字競爭呈現(xiàn)出“平臺(tái)-數(shù)據(jù)-算法”三維結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)壟斷競爭樣態(tài)的形成并非只是數(shù)據(jù)“單兵突進(jìn)”，而是在平臺(tái)、資本、數(shù)據(jù)、算力、算法等協(xié)力下形成的。數(shù)據(jù)壟斷不再局限于其領(lǐng)域本身，更多以雙輪壟斷的形式呈現(xiàn)，既在橫向上延伸也在縱向上滲透，一定程度上造成了數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的失衡。程恩富、余曉爽：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的數(shù)據(jù)壟斷與掠奪路徑分析》，載《理論月刊》2023年第9期。

第一，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，數(shù)據(jù)具有特殊性。數(shù)據(jù)不僅是作為企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品本身或提供服務(wù)的內(nèi)容，居于企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)地位，而且在企業(yè)決策和戰(zhàn)略實(shí)施中發(fā)揮重要作用，幫助企業(yè)準(zhǔn)確、全面地理解和分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、消費(fèi)者偏好、經(jīng)濟(jì)特征等，在企業(yè)市場競爭中居于輔助地位。丁國峰：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代數(shù)據(jù)競爭反壟斷問題探究》，載《經(jīng)濟(jì)法研究》2023年第1期。在此基礎(chǔ)上，不應(yīng)停留于靜態(tài)的市場體系，而應(yīng)以動(dòng)態(tài)變化的視角科學(xué)審慎應(yīng)對潛在的跨界競爭、優(yōu)勢傳導(dǎo)、數(shù)據(jù)集中、復(fù)刻式開發(fā)、優(yōu)勢濫用、數(shù)據(jù)控制權(quán)爭奪等反壟斷問題，考慮行業(yè)和商業(yè)模式的動(dòng)態(tài)創(chuàng)新變化以及數(shù)據(jù)的充分流動(dòng)，深入探究數(shù)據(jù)與競爭的關(guān)系。

第二，數(shù)據(jù)在不同行業(yè)和技術(shù)中扮演的角色不同，需在不同情形下對可能產(chǎn)生的反競爭效果進(jìn)行針對性規(guī)制。以生成式人工智能為例，國家網(wǎng)信辦于2023年7月13日發(fā)布了《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》，其中明確規(guī)定“提供和使用生成式人工智能服務(wù)，應(yīng)尊重知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)道德，保守商業(yè)秘密，不得利用算法、數(shù)據(jù)、平臺(tái)等優(yōu)勢，實(shí)施壟斷和不正當(dāng)競爭行為”。生成式人工智能技術(shù)數(shù)據(jù)訓(xùn)練的成本高昂，而數(shù)據(jù)在此類新興技術(shù)中的作用頗為關(guān)鍵，數(shù)據(jù)壟斷行為會(huì)直接阻礙新技術(shù)的發(fā)展，故要結(jié)合數(shù)據(jù)的特性以及數(shù)據(jù)利用的行業(yè)與技術(shù)特征采取更具針對性的監(jiān)管方式。

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，數(shù)據(jù)與競爭的關(guān)系愈加復(fù)雜，但是就數(shù)據(jù)的安全保護(hù)與開發(fā)開放而言，二者并非對立關(guān)系，強(qiáng)化數(shù)據(jù)保護(hù)并不意味著形成數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)斷供，而是旨在通過科學(xué)、規(guī)范、有效的數(shù)據(jù)保護(hù)推進(jìn)各類數(shù)據(jù)主體間的數(shù)據(jù)流動(dòng)與分享，實(shí)現(xiàn)良性的數(shù)據(jù)競爭與利用，有效推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的互聯(lián)互通，以安全保護(hù)促競爭發(fā)展。陳兵：《保護(hù)與競爭：治理數(shù)據(jù)爬取行為的競爭法功能實(shí)現(xiàn)》，載《政法論壇》2021年第6期。只有正確審視數(shù)據(jù)與競爭的關(guān)系，推動(dòng)科學(xué)合理的數(shù)據(jù)保護(hù)和高效有序的數(shù)據(jù)流通間的協(xié)同共進(jìn)，才能確保數(shù)據(jù)價(jià)值得以充分釋放。

（二）傳統(tǒng)監(jiān)管制度亟待更新

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，隨著算法與人工智能等新技術(shù)被廣泛運(yùn)用于市場經(jīng)營中，在平臺(tái)、資本、算法、算力等要素的加持下，數(shù)據(jù)壟斷行為的表現(xiàn)形式更加多樣，同時(shí)也更為隱蔽，其違法性判斷的難度進(jìn)一步加大。既往反壟斷監(jiān)管法規(guī)的執(zhí)行框架仍以“壟斷協(xié)議”“支配地位”“經(jīng)營者集中”的傳統(tǒng)概念為靶點(diǎn)，對新型數(shù)據(jù)壟斷活動(dòng)的監(jiān)管針對性不足。傳統(tǒng)的反壟斷規(guī)制手段及相關(guān)市場界定方法等評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)盡管仍有適用空間，但是很難直接適用，需要根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的雙邊市場結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)等特征進(jìn)行更新和調(diào)整。李揚(yáng)、袁振宗：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)濫用市場支配地位行為的認(rèn)定》，載《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2023年第4期。

在相關(guān)市場界定方面，劃定經(jīng)營者所處的競爭市場是判斷其行為是否具有產(chǎn)生反競爭效果的基礎(chǔ)，由于以平臺(tái)企業(yè)為代表的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域企業(yè)具有不同于傳統(tǒng)企業(yè)的特性，致使以價(jià)格為主要要素或是質(zhì)量變化取代價(jià)格變化等假定壟斷者測試方法出現(xiàn)不適應(yīng)性。程雪軍：《金融科技平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的法律規(guī)制研究》，載《中國市場監(jiān)管研究》2023年第4期。此種不適應(yīng)性早在奇虎公司與騰訊公司濫用市場支配地位糾紛案中已有體現(xiàn)。在該案中，最高人民法院對于假定壟斷者測試在免費(fèi)商品或服務(wù)中的可適用性以及定性定量的分析方法作出了較為詳細(xì)的闡釋，可為數(shù)據(jù)壟斷行為的合理規(guī)制提供有益參考。最高人民法院（2013）民三終字第4號民事判決書。

在市場競爭狀況分析方面，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中，市場份額作用弱化，市場份額只是判斷市場支配地位的一項(xiàng)比較粗糙且可能具有誤導(dǎo)性的指標(biāo)。在傳統(tǒng)的反壟斷監(jiān)管方式下，營業(yè)額是對市場占有率進(jìn)行評定的標(biāo)準(zhǔn)，但在數(shù)字經(jīng)濟(jì)下，占有較大市場份額的平臺(tái)企業(yè)如果不能充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與鎖定效應(yīng)的優(yōu)勢，那么也并不意味著其能獲得相應(yīng)的市場支配地位。動(dòng)態(tài)的市場競爭大大增加了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)市場占有率的不確定性，市場份額與產(chǎn)出能力之間的對應(yīng)關(guān)系并不穩(wěn)定，市場份額與市場支配地位之間的對應(yīng)關(guān)系正在逐步減弱，郭玉新：《論數(shù)字科技企業(yè)縱向合并的反壟斷法規(guī)制》，載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期。市場份額在認(rèn)定市場支配力方面的地位和作用必須根據(jù)案件具體情況確定。

在經(jīng)營者集中規(guī)制方面，現(xiàn)行《反壟斷法》難以有效地規(guī)制掌握海量數(shù)據(jù)的數(shù)字企業(yè)施行的集中行為。集中是經(jīng)營者之間一種常見的合作方式，從競爭角度，集中一方面可以整合各方的數(shù)據(jù)優(yōu)勢資源，提高效率，對市場競爭和創(chuàng)新起到積極作用；另一方面，集中也可能導(dǎo)致競爭者的業(yè)務(wù)整合、協(xié)同行為，很可能形成限制、排除競爭的效果。掌握海量數(shù)據(jù)的數(shù)字企業(yè)施行的集中行為在某些情況下可能被視為協(xié)議行為，給經(jīng)營者帶來重大的反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。郭玉新：《論數(shù)字科技企業(yè)縱向合并的反壟斷法規(guī)制》，載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期。與此同時(shí)，當(dāng)前在我國反壟斷規(guī)制實(shí)踐中，尚無法精準(zhǔn)識(shí)別縱向行為的違法性與正當(dāng)性之間的界限，更應(yīng)根據(jù)平臺(tái)差異化、動(dòng)態(tài)創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等因素作出一定修正，給予經(jīng)營者合理的行為預(yù)期及監(jiān)管者適當(dāng)?shù)囊?guī)制行為邊界。

此外，我國的反壟斷執(zhí)法仍以行政處罰等事后監(jiān)管手段為主，但是這種處罰未必能發(fā)揮震懾超級平臺(tái)經(jīng)營者的作用，存在一定的應(yīng)激實(shí)用傾向，不僅執(zhí)行上易陷于處罰中心主義的窠臼，且效果上亦未能引發(fā)數(shù)據(jù)利用的“共享中心主義”嬗變。孫海濤、周奇锜：《平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷的監(jiān)管困境與共享機(jī)制探析》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2023年第3期。譬如，在中國反壟斷機(jī)構(gòu)對阿里巴巴、美團(tuán)等“二選一”壟斷行為進(jìn)行處罰時(shí)，二者的股價(jià)一度上漲近10%，市值增長已經(jīng)高于反壟斷機(jī)構(gòu)對其罰款數(shù)額。何小桃：《剛剛，阿里巴巴CEO回應(yīng)被罰！公司股價(jià)飆升，大漲2800億……》，載每日經(jīng)濟(jì)新聞，https：//www.nbd.com.cn/articles/1692620.html，2024年3月15日訪問。超大型平臺(tái)企業(yè)往往可以輕而易舉地籌備必要資金來支付反壟斷罰款，傳統(tǒng)反壟斷事后執(zhí)法體制在應(yīng)對數(shù)據(jù)壟斷問題時(shí)面臨失效風(fēng)險(xiǎn)。

傳統(tǒng)反壟斷法具有較強(qiáng)的政策剛性，難以適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)快速創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，缺乏靈活應(yīng)對數(shù)字平臺(tái)基于商業(yè)模式創(chuàng)新的各種新型數(shù)據(jù)壟斷行為的彈性，特別是其對特定行為嚴(yán)厲的事后禁止可能“誤傷”非涉案企業(yè)，導(dǎo)致已有商業(yè)模式的巨大調(diào)整，增加創(chuàng)新發(fā)展的不確定性。同時(shí)，反壟斷事后執(zhí)法也難以有效回應(yīng)數(shù)據(jù)壟斷帶來的非經(jīng)濟(jì)損害，無法有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)性價(jià)值目標(biāo)。此外，傳統(tǒng)的反壟斷法調(diào)查和執(zhí)法程序冗長，競爭損害往往難以恢復(fù)。反壟斷的目標(biāo)是維護(hù)市場競爭，然而反壟斷事后執(zhí)法通常只能制止特定的數(shù)據(jù)壟斷行為，無法有效恢復(fù)市場競爭，難以從根本上解決市場缺乏競爭的問題。唐要家、唐春暉：《數(shù)字平臺(tái)壟斷勢力與反壟斷事前監(jiān)管》，載《中國流通經(jīng)濟(jì)》2022年第8期。

總之，傳統(tǒng)反壟斷法的事后監(jiān)管屬性決定其調(diào)整范圍與調(diào)整方法，應(yīng)用于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)頗有捉襟見肘之嫌，僅憑事后監(jiān)管以維護(hù)市場有效競爭的難度較高。李希梁：《反壟斷監(jiān)管與事前監(jiān)管——互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管模式的二元建構(gòu)》，載《交大法學(xué)》2023年第2期。在此種情況下，需要從創(chuàng)新視角審視反壟斷執(zhí)法并思考如何改進(jìn)，降低反壟斷執(zhí)法過程對涉案企業(yè)創(chuàng)新的負(fù)外部性，潘寧、陳浩邦：《創(chuàng)新視角下的反壟斷執(zhí)法改進(jìn)——基于反壟斷處罰決定書與公司專利及財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，載《交大法學(xué)》2023年第4期。將適度的事前監(jiān)管作為重要補(bǔ)充，以事前、事后相結(jié)合的監(jiān)管方式進(jìn)行規(guī)制。例如，在《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見稿）》中，即對超大型平臺(tái)課以在公平競爭、內(nèi)部治理、生態(tài)開放等方面的義務(wù)，從事前角度預(yù)防平臺(tái)利用數(shù)據(jù)要素實(shí)施排除、限制競爭的行為。

（三）政府監(jiān)管與市場創(chuàng)新需動(dòng)態(tài)平衡

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)下，科技型平臺(tái)企業(yè)在科技革新中發(fā)揮著不可替代的作用。在金融領(lǐng)域，數(shù)據(jù)在支付體系、信用體系的構(gòu)建優(yōu)化過程中發(fā)揮了重要作用，金融基礎(chǔ)設(shè)施不斷創(chuàng)新；在人工智能等技術(shù)領(lǐng)域，數(shù)據(jù)是保障通用人工智能模型技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用落地的關(guān)鍵要素，尤其是在人工智能技術(shù)由“仿人”向“類人”演變的過程中，海量數(shù)據(jù)的需求不僅開辟了新型市場，又催生了新型的競爭模式。

在數(shù)據(jù)這一重要生產(chǎn)要素的加持下，創(chuàng)新成了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代名詞。然而，未知風(fēng)險(xiǎn)總與創(chuàng)新相伴相生，為反壟斷規(guī)制帶來諸多新挑戰(zhàn)。一方面，技術(shù)創(chuàng)新使數(shù)據(jù)壟斷行為的類型更加復(fù)雜，表現(xiàn)更加隱蔽。以算法共謀為例，因算法共謀具有形式多樣、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、行為隱蔽、操作智能等特征，在技術(shù)層面合謀主體主觀意識(shí)并不明顯，規(guī)制機(jī)構(gòu)現(xiàn)有技術(shù)難以認(rèn)定共謀行為，算法共謀下的市場壟斷結(jié)構(gòu)一旦形成則難以打破。周學(xué)榮：《算法共謀下反壟斷的規(guī)制困境與路徑選擇》，載《行政論壇》2024年第1期。

另一方面，實(shí)踐中難以將“創(chuàng)新因素”納入反壟斷執(zhí)法、司法過程中，實(shí)現(xiàn)“鼓勵(lì)創(chuàng)新”的價(jià)值目標(biāo)。盡管在《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》等法律文件中均體現(xiàn)了對于創(chuàng)新因素的關(guān)切與重視，但當(dāng)前的執(zhí)法實(shí)踐依然缺乏對阻礙創(chuàng)新的扼殺性并購、拒絕關(guān)鍵數(shù)據(jù)共享而引發(fā)的妨礙新產(chǎn)品開發(fā)等現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)。

實(shí)際上，社會(huì)的發(fā)展有一個(gè)“創(chuàng)新—監(jiān)管—再創(chuàng)新”的過程，其背后是效率和安全兩種價(jià)值的平衡。面對層出不窮的數(shù)據(jù)壟斷問題，不能一味地抑制創(chuàng)新談監(jiān)管，進(jìn)行“一刀切”“層層加碼”式監(jiān)管，這將無法適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)快速創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，阻礙商業(yè)模式創(chuàng)新。監(jiān)管政策的制定及愿景的設(shè)定，與整個(gè)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展之間并不存在沖突，甚或說是高度一致的，當(dāng)下以公平競爭促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在需求愈加凸顯，能否激發(fā)行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展活力同樣是衡量和評估政策監(jiān)管效果最重要的指標(biāo)之一。

從這個(gè)角度來看，創(chuàng)新是發(fā)展動(dòng)力，監(jiān)管是安全保障，我國反壟斷、反不正當(dāng)競爭監(jiān)管應(yīng)當(dāng)科學(xué)把握數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)演化的基本特征和發(fā)展規(guī)律，立足數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)演化的動(dòng)態(tài)視角推動(dòng)監(jiān)管創(chuàng)新，從而降低壟斷型平臺(tái)的負(fù)面影響，更好地放大數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的福利效應(yīng)。簡言之，從創(chuàng)新活力和國際競爭力角度去看待政府和市場之間的關(guān)系，明確政府監(jiān)管與市場發(fā)展之間辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

四、規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷行動(dòng)路向

“數(shù)據(jù)壟斷”表象背后的本相是，經(jīng)營者持有相對較多的數(shù)據(jù)量并不意味著其擁有無可比擬的市場力量，但這也并不意味著競爭管理機(jī)構(gòu)可以放松對數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場的競爭管控。雖然持有大量數(shù)據(jù)的企業(yè)并不一定擁有強(qiáng)大的市場力量，但是，在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、技術(shù)優(yōu)勢以及缺乏外部選擇等因素的作用下，這些經(jīng)營者仍然可能對市場的良性競爭產(chǎn)生一定的威脅，且在某些特定情況下，數(shù)據(jù)的收集和分析可能是導(dǎo)致反競爭效果的一個(gè)因素。陳兵：《“數(shù)據(jù)壟斷”：從表象到本相》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2021年第2期。

當(dāng)下，仍需重點(diǎn)關(guān)注與數(shù)據(jù)相關(guān)的競爭行為，全面準(zhǔn)確看待數(shù)據(jù)壟斷的表象與本相、過程與結(jié)果、即期與長期等多維度辯證關(guān)系，建議運(yùn)用系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的動(dòng)態(tài)平衡，協(xié)調(diào)多主體、多制度、多工具之間的關(guān)系，聚焦數(shù)據(jù)要素特征，完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，健全數(shù)據(jù)流通共享基礎(chǔ)配套設(shè)施，做好數(shù)據(jù)壟斷行為的常態(tài)化系統(tǒng)規(guī)制，強(qiáng)化跨部門綜合性監(jiān)管，破除數(shù)據(jù)壟斷，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通，形成新質(zhì)生產(chǎn)力，保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場的健康有序發(fā)展。

（一）健全完善數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度

當(dāng)前，科技型企業(yè)之所以會(huì)“肆意”地收集、分析、使用數(shù)據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)壟斷問題頻發(fā)，在很大程度上囿于我國數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度的不完善。2022年12月2日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）提出構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理四項(xiàng)制度，初步形成我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的“四梁八柱”，充分激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值，賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

2024年1月4日，國家數(shù)據(jù)局等17部門聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素X”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024-2026年）》（簡稱“數(shù)據(jù)要素X計(jì)劃”），提出到2026年年底，打造300個(gè)以上示范性強(qiáng)、顯示度高、帶動(dòng)性廣的典型應(yīng)用場景，培育一批創(chuàng)新能力強(qiáng)、成長性好的數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成相對完善的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)，數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量效益明顯提升，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)年均增速超過20%，再次強(qiáng)調(diào)了完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的重要性與階段性目標(biāo)。

通過國家層面不斷推出的數(shù)據(jù)相關(guān)計(jì)劃可以看出，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度是構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、提升數(shù)據(jù)開發(fā)利用水平、促進(jìn)數(shù)據(jù)確權(quán)流通、發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)作用以及對數(shù)據(jù)壟斷行為進(jìn)行有效監(jiān)管的重要前提。同時(shí)，完善的基礎(chǔ)制度能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化，并強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全治理，建立一定的數(shù)據(jù)安全保障規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，有效地化解數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管所面臨的部分難題，切實(shí)有效解決發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的“后顧之憂”。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上優(yōu)化我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，需要做到以下幾點(diǎn)。

第一，應(yīng)明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，形成數(shù)據(jù)多元主體之間的互動(dòng)，進(jìn)而降低數(shù)據(jù)交易的制度成本，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)包括數(shù)據(jù)權(quán)主體對數(shù)據(jù)可以行使的控制、處理、處分和收益四項(xiàng)權(quán)能。出于對經(jīng)濟(jì)利益和隱私保護(hù)的考量，應(yīng)該結(jié)合數(shù)據(jù)要素特性強(qiáng)化高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素供給，賦予數(shù)據(jù)提供者對原始數(shù)據(jù)的控制權(quán)、攜帶權(quán)等數(shù)據(jù)自決權(quán)。特別是對原始數(shù)據(jù)中涉及人格利益的部分享有排他性權(quán)利，對可去名化處理后的數(shù)據(jù)享有非排他性權(quán)利，譬如分享持有的權(quán)利，或者共同持有的權(quán)利，賦予數(shù)據(jù)處理者開發(fā)及加工后的數(shù)據(jù)加工使用權(quán)，以及開發(fā)產(chǎn)生數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)等基于數(shù)據(jù)商業(yè)化開發(fā)開放后的自主經(jīng)營等權(quán)益。并在此基礎(chǔ)上，綜合考量個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)與數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的關(guān)系，建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，積極推進(jìn)數(shù)據(jù)要素的開放共享。

第二，應(yīng)完善數(shù)據(jù)安全保障制度，提高數(shù)據(jù)要素市場的風(fēng)險(xiǎn)控制能力。《數(shù)據(jù)安全法》主要從國家層面確立了數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度，同時(shí)提出各地區(qū)、各部門要制定本地區(qū)、行業(yè)或者領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)目錄。而《個(gè)人信息保護(hù)法》直接規(guī)定了個(gè)人信息處理者應(yīng)對個(gè)人信息實(shí)行分類管理。為破除數(shù)據(jù)壟斷，企業(yè)要盡量細(xì)化自身處理的數(shù)據(jù)類型，應(yīng)以國家制定的數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度為基準(zhǔn)，以各地區(qū)、各部門的數(shù)據(jù)目錄為指導(dǎo)，制定平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)分類分級管理制度，針對不同數(shù)據(jù)設(shè)置不同的管理措施，既要把控風(fēng)險(xiǎn)，又要避免過度限制，以滿足不同類型數(shù)據(jù)監(jiān)管的要求，保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)。

第三，應(yīng)遵守審慎原則，構(gòu)建以反壟斷法為核心的多法協(xié)同體制，充分發(fā)揮市場化治理機(jī)制的作用，合理權(quán)衡競爭、隱私和創(chuàng)新目標(biāo)，避免過度監(jiān)管。數(shù)據(jù)反壟斷監(jiān)管的基本目標(biāo)是確保數(shù)據(jù)采集利用的安全共享，為此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對于嚴(yán)重阻礙競爭和創(chuàng)新的數(shù)據(jù)封鎖行為的反壟斷執(zhí)法，在合理保護(hù)數(shù)據(jù)隱私安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)數(shù)據(jù)的開放共享。通過底層既有的反壟斷法，中層新建與數(shù)據(jù)、算法、平臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)，上層調(diào)整、融合各個(gè)行業(yè)的政策法規(guī)，最終形成自下而上、較為系統(tǒng)的三層數(shù)據(jù)要素市場的監(jiān)管法規(guī)體系。黃浩、徐子賢：《完善基礎(chǔ)制度建設(shè)，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展》，載《中國發(fā)展觀察》2022年第7期。

（二）完善數(shù)據(jù)流通共享基礎(chǔ)配套設(shè)施

2024年全國兩會(huì)政府工作報(bào)告提及“深入推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展”，還提出要“健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，大力推動(dòng)數(shù)據(jù)開發(fā)開放和流通使用”，以及“適度超前建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，加快形成全國一體化算力體系”。這些是本次報(bào)告亮點(diǎn)之一，凸顯了當(dāng)前國際競爭日趨激烈環(huán)境下，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)等創(chuàng)新發(fā)展的重要性以及健全數(shù)據(jù)流通共享基礎(chǔ)配套設(shè)施的緊迫性。

首先，健全完善數(shù)據(jù)流通共享基礎(chǔ)配套設(shè)施應(yīng)以數(shù)據(jù)分類分級制度為基礎(chǔ)。當(dāng)前市場中的數(shù)據(jù)資源及數(shù)據(jù)產(chǎn)品復(fù)雜多樣，應(yīng)結(jié)合數(shù)據(jù)屬性類別、重要程度、風(fēng)險(xiǎn)等級等因素進(jìn)行分類分級：一方面，規(guī)范參與市場流通的數(shù)據(jù)類型，避免不宜市場交易的數(shù)據(jù)種類流入市場；另一方面，促進(jìn)數(shù)據(jù)權(quán)利持有者充分挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，提升交易規(guī)則的科學(xué)性和精細(xì)度，提高數(shù)據(jù)要素市場供給質(zhì)量，推動(dòng)數(shù)據(jù)使用權(quán)交換和市場化流通。

其次，健全完善數(shù)據(jù)流通共享基礎(chǔ)配套設(shè)施應(yīng)以數(shù)據(jù)權(quán)屬結(jié)構(gòu)性分置制度為核心。“數(shù)據(jù)二十條”提出，要探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度，即根據(jù)數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)生成特征，分別界定數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方享有的合法權(quán)利，建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。2023年2月，深圳市發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)《深圳市數(shù)據(jù)交易管理暫行辦法》，率先探索了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的具體實(shí)踐，為數(shù)據(jù)交易提供了相對明確的數(shù)據(jù)確權(quán)方案。

再次，健全完善數(shù)據(jù)流通共享基礎(chǔ)配套設(shè)施應(yīng)以數(shù)據(jù)交易安全合規(guī)制度為重點(diǎn)。數(shù)據(jù)交易安全合規(guī)制度是數(shù)據(jù)交易制度體系的重點(diǎn)，尤其是針對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的制度規(guī)范，在當(dāng)前各國數(shù)據(jù)安全博弈的背景下更為重要。合規(guī)與安全是數(shù)據(jù)交易的紅線，安全合規(guī)制度既能減少個(gè)人信息與國家秘密泄露的風(fēng)險(xiǎn)，又能增加企業(yè)在數(shù)據(jù)跨境交易中的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有利于其充分釋放創(chuàng)新活力、打造核心競爭力、開拓海外市場。

最后，我國政府也在通過不斷完善數(shù)據(jù)交易市場、數(shù)據(jù)登記制度、交易制度等基礎(chǔ)設(shè)施加強(qiáng)數(shù)據(jù)流通，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享。譬如，國家數(shù)據(jù)局的獲批成立，標(biāo)志著中國對于數(shù)據(jù)的保護(hù)、監(jiān)管工作又邁上新的臺(tái)階。對于數(shù)據(jù)壟斷問題，只有源頭治理與多元治理協(xié)同實(shí)施，并在源頭調(diào)整數(shù)據(jù)與企業(yè)的關(guān)系，才能有效化解數(shù)據(jù)帶來的壟斷風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)流通有助于打破超級平臺(tái)對數(shù)據(jù)的壟斷，尤其是針對以數(shù)據(jù)及其持有量為核心競爭要素，并在此基礎(chǔ)上形成市場壁壘的情形而言，共享對于促進(jìn)競爭打破壟斷有重要意義。

（三）科學(xué)強(qiáng)化常態(tài)化監(jiān)管

常態(tài)化監(jiān)管，是指在法治的框架下依據(jù)明確的法律法規(guī)，統(tǒng)籌考慮安全與發(fā)展的基本理念，依托多元主體協(xié)同治理、多元工具系統(tǒng)運(yùn)用，開展敏捷監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管、透明監(jiān)管與規(guī)范監(jiān)管。陳兵、夏迪旸：《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的路徑研究》，載《中國市場監(jiān)管研究》2023年第3期。我國經(jīng)歷了由“寬松監(jiān)管”到“包容審慎”監(jiān)管再到強(qiáng)化專項(xiàng)監(jiān)管，步入常態(tài)化監(jiān)管的過程。常態(tài)化監(jiān)管已成為我國反壟斷監(jiān)管部門規(guī)制數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域限制、排除競爭行為的基調(diào)、原則及方式方法。這一過程體現(xiàn)了我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管由寬松監(jiān)管轉(zhuǎn)向精細(xì)監(jiān)管、從主體行為監(jiān)管轉(zhuǎn)為多要素、多維度監(jiān)管的基本走向。陳兵：《從包容審慎到常態(tài)化：數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的完善進(jìn)路》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2023年第5期。由此推論，數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展、加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵要素，當(dāng)下和未來對其進(jìn)行常態(tài)化的反壟斷監(jiān)管是符合常態(tài)化監(jiān)管的基本思路和行動(dòng)范疇的。此外，還值得指出的是，常態(tài)化監(jiān)管特別是常態(tài)化的反壟斷監(jiān)管，并不意味著放任不管，而是更及時(shí)、更精準(zhǔn)、更有效地做好監(jiān)管，這里的常態(tài)化監(jiān)管理應(yīng)且必然包括執(zhí)法。

2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺(tái)企業(yè)在引領(lǐng)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手。2023年全國兩會(huì)期間，市場監(jiān)管總局黨組書記、局長羅文在“部門通道”接受采訪時(shí)，指出要提升常態(tài)化監(jiān)管水平，特別是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、民生保障等重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化精準(zhǔn)監(jiān)管，幫助企業(yè)提高合規(guī)管理水平，為企業(yè)發(fā)展提供幫助。2024年全國兩會(huì)期間，政府工作報(bào)告再次指出，要“支持平臺(tái)企業(yè)在促進(jìn)創(chuàng)新、增加就業(yè)、國際競爭中大顯身手。健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，大力推動(dòng)數(shù)據(jù)開發(fā)開放和流通使用”。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展離不開科學(xué)規(guī)范、公正有效的監(jiān)管，常態(tài)化監(jiān)管將成為當(dāng)前和未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中關(guān)鍵的制度和措施支撐。

在細(xì)化實(shí)施常態(tài)化精準(zhǔn)監(jiān)管的工作中，首先，應(yīng)拓寬數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷規(guī)制思路，強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值目標(biāo)的平衡，特別是要關(guān)注創(chuàng)新要素在反壟斷規(guī)制中的影響。陳兵：《從包容審慎到常態(tài)化：數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的完善進(jìn)路》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2023年第5期。反壟斷法通過規(guī)制壟斷行為、維護(hù)競爭機(jī)制來促進(jìn)創(chuàng)新。一方面，反壟斷法的一般制度框架可以提供創(chuàng)新的總體市場競爭環(huán)境；另一方面，反壟斷法通過規(guī)制濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為，為在特定市場上的創(chuàng)新提供競爭環(huán)境，實(shí)現(xiàn)競爭與創(chuàng)新的協(xié)調(diào)。王先林：《反壟斷法與創(chuàng)新發(fā)展——兼論反壟斷與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)調(diào)發(fā)展》，載《法學(xué)》2016年第12期。在反壟斷執(zhí)法和司法實(shí)踐中不能對壟斷行為聽之任之，而應(yīng)關(guān)注平臺(tái)利用自身市場的數(shù)據(jù)競爭優(yōu)勢限制、打壓小型企業(yè)或個(gè)人創(chuàng)新的行為。任曉聰、于左：《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的競爭特征及常態(tài)化監(jiān)管方向》，載《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期。

其次，應(yīng)創(chuàng)新反壟斷規(guī)制工具，引入科技監(jiān)管手段，以科學(xué)監(jiān)管促進(jìn)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)反競爭風(fēng)險(xiǎn)的合規(guī)治理與精準(zhǔn)規(guī)制，探索適宜數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定思路與方法，推進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。與此同時(shí)，還應(yīng)優(yōu)化反壟斷規(guī)制方法，結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)競爭的主要特征，對個(gè)案進(jìn)行具體分析。

最后，應(yīng)建立精準(zhǔn)的互聯(lián)互通規(guī)則體系，推動(dòng)平臺(tái)分類分級，厘清互聯(lián)互通行為邊界，健全互聯(lián)互通監(jiān)管體制機(jī)制，重點(diǎn)完善政府監(jiān)管機(jī)制，輔之以搭建多元化的監(jiān)管格局，助力常態(tài)化監(jiān)管下我國平臺(tái)互聯(lián)互通的安全發(fā)展。常態(tài)化監(jiān)管意味著監(jiān)管要及時(shí)轉(zhuǎn)變思維理念，深刻認(rèn)識(shí)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成要素、底層邏輯與組織形式，深入分析平臺(tái)監(jiān)管的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性、緊迫性與專業(yè)性?；诜诸惙旨壴瓌t，有效定位不同平臺(tái)的核心業(yè)務(wù)歸屬，確定相應(yīng)的監(jiān)管主體、規(guī)則、工具及監(jiān)管力度，對安全風(fēng)險(xiǎn)較高的平臺(tái)采取較為嚴(yán)格的監(jiān)管手段，對安全風(fēng)險(xiǎn)較低的平臺(tái)則采取較為寬松的監(jiān)管手段。

（四）深入推進(jìn)跨部門協(xié)同監(jiān)管

數(shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)屬性、人身屬性、主權(quán)屬性、國家安全屬性等多重屬性，數(shù)據(jù)壟斷行為所帶來的利益損害不單在于競爭秩序，更有可能對用戶數(shù)據(jù)及隱私、社會(huì)公共安全乃至國家總體安全造成危害，故此，數(shù)據(jù)的治理需要跨部門綜合性的監(jiān)管。從法律規(guī)范層面出發(fā)，《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《反壟斷法》等法律法規(guī)中均有條文規(guī)定了關(guān)于利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢、平臺(tái)優(yōu)勢實(shí)施壟斷、不公正交易等行為的內(nèi)容。從目前的監(jiān)管實(shí)踐出發(fā)，數(shù)據(jù)壟斷相應(yīng)監(jiān)管立法、措施、方法等尚未有效發(fā)揮作用，數(shù)據(jù)反壟斷治理必須依托跨部門進(jìn)行綜合治理。

然而，在涉及數(shù)據(jù)競爭行為的規(guī)制實(shí)踐中，不僅有市場監(jiān)管部門的參與，而且相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門基于其行業(yè)發(fā)展需求紛紛進(jìn)行業(yè)內(nèi)的競爭監(jiān)管，這雖然符合了數(shù)據(jù)監(jiān)管的多元主體要求，但也意味著我國進(jìn)行數(shù)據(jù)反壟斷監(jiān)管時(shí)面臨多部門介入的現(xiàn)實(shí)及由此引發(fā)的監(jiān)管疊加甚或沖突風(fēng)險(xiǎn)。譬如，在網(wǎng)約車市場上，行業(yè)監(jiān)管部門和市場監(jiān)管部門交疊監(jiān)管，交通運(yùn)輸部于2021年發(fā)布《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于維護(hù)公平競爭市場秩序加快推進(jìn)網(wǎng)約車合規(guī)化的通知》，于2023年發(fā)布《推動(dòng)交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)平臺(tái)企業(yè)降低過高抽成工作方案》，先后對網(wǎng)約車市場的反壟斷問題進(jìn)行介入。

2022年1月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)會(huì)同其他8部委發(fā)布的有關(guān)促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策文件中也涉及對數(shù)據(jù)競爭的多部門監(jiān)管問題。在此背景下，應(yīng)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展并舉的目標(biāo)，構(gòu)建以國家數(shù)據(jù)局為核心、行業(yè)監(jiān)管和市場監(jiān)管合理分工與高效協(xié)同的跨部門綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，并明確行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管的分工，重視對跨行業(yè)協(xié)同監(jiān)管。探索數(shù)據(jù)分類管理的監(jiān)管政策組合，確保在數(shù)據(jù)要素市場中更好地發(fā)揮政府作用，提升數(shù)據(jù)資源配置效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化與收益共創(chuàng)共享。馮博、于曉淳：《數(shù)據(jù)要素的行業(yè)監(jiān)管和市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，載《數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法治》2023年第1輯。

從行業(yè)監(jiān)管出發(fā)，其應(yīng)制定相應(yīng)的行業(yè)數(shù)據(jù)安全規(guī)則和監(jiān)管措施?！稊?shù)據(jù)安全法》第6條規(guī)定，行業(yè)、領(lǐng)域主管部門負(fù)有對本行業(yè)、本領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責(zé)?！皵?shù)據(jù)二十條”明確提出，要?jiǎng)?chuàng)新數(shù)據(jù)治理機(jī)制，強(qiáng)化分行業(yè)監(jiān)管和跨行業(yè)協(xié)同監(jiān)管。數(shù)據(jù)的收集、處理、存儲(chǔ)、傳輸和共享環(huán)節(jié)較多，其過程更是涉及多個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域的監(jiān)管部門，具有較大的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)跨行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)行全面而綜合的監(jiān)管覆蓋，制定行業(yè)規(guī)范，可以從一定程度上防止數(shù)據(jù)濫用和不當(dāng)行為的發(fā)生，更好地推動(dòng)行業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新，破除數(shù)據(jù)壟斷。

從市場監(jiān)管出發(fā)，其重點(diǎn)是保護(hù)競爭。行業(yè)不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施可能阻礙數(shù)據(jù)要素跨行業(yè)或跨領(lǐng)域流通，產(chǎn)生行業(yè)數(shù)據(jù)壟斷問題，限制市場競爭。此時(shí)，協(xié)同行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管頗為重要，應(yīng)平衡競爭保護(hù)與數(shù)據(jù)價(jià)值共享的關(guān)系，更好地保護(hù)競爭、鼓勵(lì)創(chuàng)新，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值共創(chuàng)共享。

五、結(jié)語

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)中最為重要的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)市場競爭治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對數(shù)據(jù)壟斷進(jìn)行規(guī)制勢必要順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。雖然，我國已有針對性地制定了一系列法律法規(guī)，對數(shù)據(jù)壟斷行為進(jìn)行科學(xué)規(guī)制，但由于對數(shù)據(jù)如何實(shí)質(zhì)性地影響市場競爭的結(jié)果還有待進(jìn)一步明晰，實(shí)踐中尚不能準(zhǔn)確識(shí)別與數(shù)據(jù)相關(guān)的壟斷行為，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、基礎(chǔ)設(shè)施等尚未健全，導(dǎo)致相應(yīng)監(jiān)管立法、措施、方法等難以有效發(fā)揮作用，傳統(tǒng)監(jiān)管制度亟待更新，傳統(tǒng)監(jiān)管措施難以實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的，政府監(jiān)管與市場創(chuàng)新難以平衡。

在此情勢下，應(yīng)根據(jù)立法、執(zhí)法、司法實(shí)踐，結(jié)合數(shù)據(jù)要素及競爭行為的特征，全面準(zhǔn)確看待數(shù)據(jù)壟斷的表象與本相、過程與結(jié)果、即期與長期等多維度辯證關(guān)系，總結(jié)規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，調(diào)適規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷的實(shí)現(xiàn)路徑。為此，建議運(yùn)用系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的動(dòng)態(tài)平衡，協(xié)同多主體、多制度、多工具之間的關(guān)系，完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，健全數(shù)據(jù)流通共享基礎(chǔ)配套設(shè)施，出臺(tái)一系列與實(shí)踐緊密結(jié)合的措施，通過豐富完善反壟斷常態(tài)化監(jiān)管措施，不斷豐富反壟斷監(jiān)管工具和實(shí)施方法，加強(qiáng)和精細(xì)化反壟斷事前監(jiān)管，幫助企業(yè)做好合規(guī)經(jīng)營，打造全周期、全鏈條、全過程的涉數(shù)據(jù)競爭的監(jiān)管機(jī)制。

Abstract：The role of data elements in market competition is becoming more and more important and is a new type of production factor with a fundamental and critical significance. Although China has formulated the worlds first Anti-monopoly Guidelines in the field of Platform Economy and promptly amended the Anti-monopoly Law and related regulations， which responded to the regulatory needs of data monopoly at the legislative level， relevant experience still needs to be summarized and adjusted. The reason lies in the unclear realization process of how data influences competition effects and the uncomplete data-related fundamental system， resulting in regulatory legislation and enforcement being unable to effectively function and the regulation of data monopolies presenting a fluctuating pattern. Therefore， it is suggested to employ the systemic concept， coordinate the dynamic balance between high-quality development and high-level security， and to coordinate the relationships among multiple subjects， multiple systems， and multiple tools. Additionally， it is crucial to comprehensively and accurately understand the multi-dimensional relationship between the appearance and essence， process and outcome， short-term and long-term， domestic and international aspects of data monopolies by focusing on the characteristics of data elements and improving the relevant theories and systems of the data elements market. Also， scientifically prudent measures are necessary to ensure the systematic regulatory over data monopolies．

［責(zé)任編輯 邢峻彬］