摘 要：區(qū)域協(xié)同立法在化解地方立法沖突、構(gòu)建統(tǒng)一法治環(huán)境以及推動(dòng)區(qū)域深度合作等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎之一，在新時(shí)代背景下的發(fā)展意義與價(jià)值不言而喻。當(dāng)前，對(duì)成渝兩地立法問(wèn)題的深入研究，對(duì)深化內(nèi)陸地區(qū)改革開放、打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)具有重要的引領(lǐng)作用。因此，我們應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行的區(qū)域協(xié)同立法為基礎(chǔ)，全面審視該區(qū)域在協(xié)同立法方面的優(yōu)勢(shì)與不足，進(jìn)而探索出一條結(jié)合立法變通權(quán)發(fā)展的新路徑，為我國(guó)地區(qū)立法事業(yè)的進(jìn)步以及地區(qū)改革開放的深入推進(jìn)提供有力的法治支撐和新的思路。

關(guān)鍵詞：協(xié)同立法；成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈；立法變通

2023年修改的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）是我國(guó)《立法法》初次確立區(qū)域協(xié)同立法制度，意義重大，影響深遠(yuǎn)①。這一機(jī)制旨在打破行政與法域的界限，促進(jìn)區(qū)域間的法治合作與協(xié)調(diào)發(fā)展，確保法律的統(tǒng)一性和連貫性，從而更好地應(yīng)對(duì)跨區(qū)域的法律問(wèn)題，推動(dòng)區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展，為區(qū)域一體化進(jìn)程提供堅(jiān)實(shí)的法治保障，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的法律協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，以維護(hù)法治秩序和公平正義。

區(qū)域協(xié)同立法是我國(guó)憲法中有關(guān)中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分，發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性的體現(xiàn)②。區(qū)域協(xié)同立法主要是針對(duì)那些跨越不同行政區(qū)域或涉及多個(gè)法律領(lǐng)域的法律主體、法律行為以及法律關(guān)系等，是兩個(gè)或多個(gè)具有立法權(quán)限的機(jī)構(gòu)，在各自獨(dú)立的立法權(quán)限和程序框架內(nèi)，通過(guò)共同的立法努力，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，達(dá)成一項(xiàng)共同的立法協(xié)議，使得區(qū)域不同立法機(jī)構(gòu)能夠在尊重彼此立法權(quán)限的基礎(chǔ)上，共同制定出適用于多個(gè)行政區(qū)域的法律規(guī)范。

一、概述

（一）“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”基本情況

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)位于四川盆地，覆蓋面積20.6萬(wàn)平方公里。作為我國(guó)關(guān)鍵的人口、城市和產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域，其在國(guó)家發(fā)展中占據(jù)重要地位。范圍包括四川省15個(gè)市和重慶市31個(gè)區(qū)縣③。2011年4月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，這一舉動(dòng)標(biāo)志著成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段。這一規(guī)劃提出了以成都、重慶為核心，沿江、沿線為發(fā)展帶的“雙核五帶”空間格局，為成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的未來(lái)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

依據(jù)規(guī)劃，成渝經(jīng)濟(jì)圈被確立為“一中心一基地三區(qū)”，這一定位不僅凸顯了成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖中的重要地位，也為其未來(lái)發(fā)展指明了方向。為了進(jìn)一步推動(dòng)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，2016年4月，國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》。該規(guī)劃在原有“雙核五帶”的基礎(chǔ)上，提出了“一軸兩帶、雙核三區(qū)”的空間發(fā)展格局，旨在發(fā)揮重慶和成都雙核的帶動(dòng)功能，促進(jìn)城市群內(nèi)部的協(xié)同發(fā)展。

進(jìn)入新時(shí)代，2020年1月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議提出了推動(dòng)“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策。這一戰(zhàn)略決策旨在將成渝地區(qū)打造成為西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，為成渝地區(qū)的未來(lái)發(fā)展提供了有力保障，為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。

（二）“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”的區(qū)域協(xié)同立法概況

習(xí)近平總書記對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略予以高度關(guān)注，并明確指出必須從多個(gè)維度完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新型機(jī)制，包括健全市場(chǎng)一體化的發(fā)展機(jī)制，并深化區(qū)域間的合作機(jī)制。通過(guò)強(qiáng)化區(qū)域間在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等關(guān)鍵領(lǐng)域的協(xié)作，進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在協(xié)同立法方面與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)相比具有獨(dú)特性，需兼顧三層行政關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡[1]。包括四川與重慶之間的關(guān)系、成都與重慶兩大核心城市之間的關(guān)系、成渝兩地間城市群間的聯(lián)絡(luò)與互動(dòng)④。這種多層次的協(xié)同立法架構(gòu)，確保了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在區(qū)域一體化進(jìn)程中的有序、高效發(fā)展。在這一協(xié)同立法的框架下，四川與重慶之間的關(guān)系被賦予了新的內(nèi)涵。四川與重慶通過(guò)加強(qiáng)合作，共同推動(dòng)立法進(jìn)程，確保政策與法規(guī)的協(xié)同和統(tǒng)一。這種合作不僅體現(xiàn)在共同制定區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃，還包括在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)體系建設(shè)等領(lǐng)域的立法協(xié)調(diào)。同時(shí)，成都與重慶兩大核心城市之間的關(guān)系也顯得尤為重要。作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的核心引擎，兩座城市在協(xié)同立法中扮演著舉足輕重的角色。它們需要通過(guò)立法手段，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作、科技創(chuàng)新、文化交流等方面的合作，共同打造具有國(guó)際影響力的都市圈，為西部地區(qū)乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

成渝兩地立法模式趨同，均致力于通過(guò)立法手段，推進(jìn)依法治市進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)及人大作用。在《成都市依法治市實(shí)施綱要》中明確提出了加強(qiáng)立法工作的具體要求。文件強(qiáng)調(diào)，必須充分發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保立法工作始終沿著正確的政治方向前進(jìn)。同時(shí)，綱要進(jìn)一步指出，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，確保立法工作能夠充分體現(xiàn)人民的意志和利益。旨在進(jìn)一步完善立法機(jī)制，提高立法質(zhì)量，確保法律的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，從而為成都市的法治建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。在《中共重慶市委全面推進(jìn)依法治市意見》中，也著重強(qiáng)調(diào)了確保憲法法律的全面正確實(shí)施的重要性。明確指出必須嚴(yán)格按照憲法和法律的規(guī)定，全面貫徹執(zhí)行各項(xiàng)法律法規(guī)，確保法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。旨在構(gòu)建一個(gè)公正、公平、透明的法治環(huán)境，推動(dòng)良法良規(guī)的制定。

當(dāng)前成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法的優(yōu)勢(shì)在于其獨(dú)特的地緣政治和經(jīng)濟(jì)背景。首先，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈地處中國(guó)西部，是連接西南和西北的重要節(jié)點(diǎn)，兩地是西部地區(qū)最重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎，具有良好的示范作用和得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)。其次，兩地經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)，成都以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主，重慶則以重工業(yè)和制造業(yè)見長(zhǎng)，協(xié)同立法有助于實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，為該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效。再次，兩地政府積極推動(dòng)合作，共同打造內(nèi)陸開放高地，為協(xié)同立法提供了有力支持。最后，兩地具有深厚的歷史文化淵源，巴山蜀水自古以來(lái)就是整體化的表達(dá)，川渝兩地文化內(nèi)通性極強(qiáng)，對(duì)協(xié)同立法的實(shí)施也會(huì)更加順利和便捷。

然而，該區(qū)域協(xié)同立法也面臨著一些困境，如兩地在法治建設(shè)上存在差異，需要在協(xié)同立法中加以平衡和協(xié)調(diào)，并且協(xié)同立法需要兩地政府和相關(guān)部門的密切合作，但在實(shí)際操作中可能會(huì)遇到一些合作難題，如利益分配、政策協(xié)調(diào)等。此外，協(xié)同立法還需要考慮到地方特色和實(shí)際情況，確保法律法規(guī)的可行性和有效性。學(xué)者秦湛毅認(rèn)為，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法存在思維慣性的問(wèn)題、法治化不足問(wèn)題和系統(tǒng)性不強(qiáng)的問(wèn)題，這些問(wèn)題都亟待討論與解決[2]。

二、“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”協(xié)同立法的可行性和必要性

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)極，其協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略意義日益凸顯。在這一背景下，探索并實(shí)施雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法，既是推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展的必然選擇，也是法治建設(shè)的重要?jiǎng)?chuàng)新。

（一）可行性

1. 地理位置相近，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)扎實(shí)

成渝兩地地理位置毗鄰，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，具備協(xié)同發(fā)展的天然優(yōu)勢(shì)。從地理位置來(lái)看，正如上文所言，成渝兩地位于中國(guó)的西南地區(qū)，緊密相連，具有得天獨(dú)厚的地緣優(yōu)勢(shì)。成都作為四川省的省會(huì)，地處四川盆地西部，擁有便捷的交通網(wǎng)絡(luò)和豐富的自然資源。而重慶作為直轄市，位于長(zhǎng)江上游地區(qū)，擁有得天獨(dú)厚的港口優(yōu)勢(shì)和豐富的水資源。這種地理位置的毗鄰性，使得兩地之間的物流和人流更加便捷，有利于資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

這種地理和經(jīng)濟(jì)上的緊密聯(lián)系，為協(xié)同立法提供了有力的支撐。在跨區(qū)域協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)中，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)注重發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源共享、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)。例如，成都作為四川省的省會(huì)，擁有先進(jìn)的科技產(chǎn)業(yè)和豐富的高等教育資源，而重慶作為直轄市，具備雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)和便捷的交通條件。兩地通過(guò)深化合作，不僅能夠提升各自的產(chǎn)業(yè)水平，還能夠形成更加強(qiáng)大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

2. 法治環(huán)境良好，法治意識(shí)強(qiáng)烈

成渝兩地法治建設(shè)成果顯著，法治環(huán)境不斷優(yōu)化，企業(yè)和民眾對(duì)法治的認(rèn)同感和依賴度不斷增強(qiáng)，這為協(xié)同立法提供了良好的法治氛圍和社會(huì)基礎(chǔ)。2020年3月，四川省委與重慶市委經(jīng)過(guò)深入研討，以推動(dòng)兩地經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)成了一套完整的合作框架。就加強(qiáng)兩地協(xié)作、推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)達(dá)成了重要共識(shí)，為川渝兩地在制定重大戰(zhàn)略協(xié)同及重要政策方面的后續(xù)合作奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

兩地共同簽署了《深化四川重慶合作推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)工作方案》和《推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)工作機(jī)制》等多項(xiàng)協(xié)議，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法是一項(xiàng)創(chuàng)新的區(qū)域合作機(jī)制，其在不違背現(xiàn)有立法機(jī)制的前提下，可采取多元化的立法形式，如地方協(xié)同立法的外延可涵蓋共同研究、協(xié)同起草以及分別獨(dú)立立法等多種形式，并可制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方規(guī)章。

3. 政策支持有力，合作機(jī)制完善

隨著《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》等綱領(lǐng)性文件的出臺(tái)，跨區(qū)域協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中的地位日益凸顯。黨的二十大報(bào)告更是明確將成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)上升為國(guó)家重要區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略，這標(biāo)志著川渝兩地的發(fā)展將邁入一個(gè)全新的階段。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的推進(jìn)不僅是經(jīng)濟(jì)層面的戰(zhàn)略布局，更是政治責(zé)任的體現(xiàn)。作為川渝兩地省市黨委書記親自部署推進(jìn)的一把手工作，這一戰(zhàn)略的重要性不言而喻。值得一提的是，四川省委書記往往兼任人大相應(yīng)層級(jí)常委會(huì)主任職務(wù)，這種機(jī)制安排為推進(jìn)區(qū)域地方協(xié)同立法提供了有力的保障。隨著國(guó)家對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展戰(zhàn)略的重視和支持，兩地政府間的合作機(jī)制不斷完善，政策協(xié)同效果日益顯著。這為協(xié)同立法提供了政策保障和合作平臺(tái)。

（二）必要性

1. 促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展

協(xié)同立法有助于消除兩地之間的制度性障礙，推動(dòng)市場(chǎng)一體化、產(chǎn)業(yè)協(xié)同化、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等方面的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體提升。成渝兩地同根同源，自古以來(lái)稱為“巴蜀大地”，具有很強(qiáng)的歷史文化同質(zhì)性，古往今來(lái)交流頻繁，推動(dòng)該區(qū)域協(xié)同立法有助于促進(jìn)成渝地區(qū)區(qū)域一體化發(fā)展，為打造內(nèi)陸改革開放新高地，進(jìn)一步提升西部大開發(fā)的高質(zhì)量發(fā)展注入動(dòng)能，有利于讓該地區(qū)重慶31個(gè)區(qū)縣，四川15個(gè)市協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，逐步彌補(bǔ)“強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略”所帶來(lái)的發(fā)展不平衡問(wèn)題。

2. 提升法治化水平

協(xié)同立法有助于統(tǒng)一兩地的法治標(biāo)準(zhǔn)，提升法治化水平，為企業(yè)和民眾提供更加公平、透明、可預(yù)期的法治環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。川渝地區(qū)此類合作立法舉措將為未來(lái)更為系統(tǒng)化和深入化的協(xié)同以及聯(lián)合立法工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，正努力推動(dòng)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》和《鐵路安全管理?xiàng)l例》的實(shí)施，并共同探討《川劇傳承保護(hù)發(fā)展條例》的制定。營(yíng)商環(huán)境乃是企業(yè)生存與發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)境，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境就是為企業(yè)提供更好的發(fā)展環(huán)境。在這個(gè)過(guò)程中，兩地政府通過(guò)協(xié)同立法，形成了一套更加完善、更加符合實(shí)際情況的法規(guī)體系，為企業(yè)提供了更加便捷、高效的服務(wù)。

3. 增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力

協(xié)同立法有助于形成更加緊密的合作關(guān)系，共同應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)，提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的整體競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)存在四大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，即長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳和成渝，但是成渝地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力和綜合實(shí)力弱于另外三地，起步也較晚，其余三地區(qū)域協(xié)同立法的成熟性更強(qiáng)。如從協(xié)同立法的內(nèi)容上看，長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同立法則獲得了全方位多層次和多方向的一體化協(xié)同的內(nèi)涵和外延，2014年開始三省一市相繼通過(guò)《大氣污染防治條例》，分別就區(qū)域大氣污染防治協(xié)作設(shè)置專門章節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)了協(xié)同立法的零的突破[3]。

三、“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”協(xié)同立法的困境

隨著區(qū)域一體化發(fā)展的深入推進(jìn)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)已成為我國(guó)西部大開發(fā)的重要戰(zhàn)略之一。在這一背景下，協(xié)同立法作為推動(dòng)區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，顯得尤為重要。然而，在實(shí)際操作中，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法面臨著諸多困境。

（一）區(qū)域協(xié)同立法主體存在爭(zhēng)議

在《立法法》和《地方組織法》的規(guī)定中⑤，確保了立法權(quán)的集中和統(tǒng)一，避免了行政權(quán)力對(duì)立法過(guò)程的干擾，從而保障了立法的公正性和權(quán)威性，通過(guò)深入分析和研究，我們可以清晰地看到，區(qū)域協(xié)同立法的主體主要是指省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。這一規(guī)定明確排除了同級(jí)人民政府的參與。同時(shí)，這體現(xiàn)了我國(guó)法律體系中對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)職能分工的明確界定，確保了各級(jí)政府在法治框架下的有效運(yùn)作。

然而，依據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》和《黃河保護(hù)法》這兩部專門性法律的規(guī)定，具備規(guī)章制定權(quán)的地方政府被納入了區(qū)域協(xié)同立法主體的范圍⑥。因此成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同立法主體是否包含同級(jí)人民政府有爭(zhēng)議。

一方面，從協(xié)同立法的角度來(lái)看，同級(jí)人民政府作為地方政府的代表，具有推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要職責(zé)和權(quán)力。他們?cè)谥贫ê蛨?zhí)行政策、規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化資源配置等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此，將同級(jí)人民政府納入?yún)f(xié)同立法主體，能夠更好地發(fā)揮其作用，推動(dòng)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的一體化發(fā)展。

另一方面，也有人認(rèn)為，協(xié)同立法主體應(yīng)該主要聚焦于立法機(jī)構(gòu)，即地方人大及其常委會(huì)。這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和修訂地方法規(guī)，對(duì)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策導(dǎo)向和法規(guī)保障具有決定性作用。而同級(jí)人民政府雖然也參與政策的制定和執(zhí)行，但其主要職能更傾向于行政管理和執(zhí)行，而非立法決策。因此，將同級(jí)人民政府納入?yún)f(xié)同立法主體可能會(huì)產(chǎn)生職能重疊和權(quán)力沖突的問(wèn)題。

（二）區(qū)域立法主體間難以協(xié)調(diào)

成渝兩地分屬不同的行政區(qū)域，具有各自獨(dú)立的立法體系和決策機(jī)制。如何在保證各自立法自主權(quán)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)兩地立法決策的有效對(duì)接和協(xié)同，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。正如前文所述，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在協(xié)同立法層面，相較國(guó)內(nèi)其他區(qū)域，展現(xiàn)出獨(dú)有的特征，這就要求我們?cè)趯?shí)踐中必須妥善處理三層行政關(guān)系的和諧與均衡，涵蓋了四川與重慶之間的協(xié)作關(guān)系、成都與重慶這兩大核心城市間的協(xié)同發(fā)展關(guān)系，以及成渝兩地城市群之間的聯(lián)絡(luò)與互動(dòng)關(guān)系。這些關(guān)系的妥善協(xié)調(diào)，對(duì)于推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的高質(zhì)量發(fā)展具有至關(guān)重要的意義，這也是上文學(xué)者秦湛毅所言的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同立法中的體系化不足問(wèn)題。

就成渝兩地而言，問(wèn)題在于兩地在尋求立法主體地位平等的前提下如何進(jìn)行權(quán)衡，思考的模式可以分為：四川省級(jí)和重慶直轄市級(jí)、成都市級(jí)和重慶直轄市級(jí)以及成都市級(jí)和重慶市轄區(qū)級(jí)。相比較而言，第一種模式顯然更為高效且實(shí)際。京津冀組合中，北京和天津作為直轄市，直接歸屬于中央人民政府管轄。盡管如此，它們?cè)诹⒎?quán)方面并不享有超過(guò)河北省的特殊地位。同時(shí)，北京和天津也無(wú)法與同樣直轄于中央人民政府的香港和澳門特別行政區(qū)相提并論。北京市在京津冀協(xié)同發(fā)展和協(xié)同立法戰(zhàn)略中，必須服從以首都為中心的整體布局。因此，京津冀協(xié)同立法更應(yīng)看作是以首都為中心，而非單純以北京為中心[4]。

（三）法治化不足

在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中，法治化營(yíng)商環(huán)境占據(jù)至關(guān)重要的地位。當(dāng)前，雙圈建設(shè)正面臨著一系列挑戰(zhàn)，不僅影響了區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)和民生福祉，而且在空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管體系等方面，也顯現(xiàn)出明顯的不協(xié)調(diào)和不一致性。尤其是在跨省份以及市域之間的人員流動(dòng)、物資交換、資本流通和數(shù)據(jù)傳輸方面存在諸多不便。這些問(wèn)題的存在，不僅制約了雙圈建設(shè)的深入發(fā)展，也影響了區(qū)域一體化進(jìn)程的推進(jìn)，亟須通過(guò)深化改革和創(chuàng)新機(jī)制來(lái)解決這些瓶頸問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展和共同繁榮。這些問(wèn)題源自于不同地區(qū)之間基于行政區(qū)劃作為制度單元所產(chǎn)生的政策障礙、制度障礙、信息障礙以及規(guī)劃障礙。

此外，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中還缺乏跨區(qū)域的立法機(jī)制。雖然兩地已有一些法律法規(guī)，但由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行中存在較大的差異。針對(duì)當(dāng)前問(wèn)題，引入跨區(qū)域法治化機(jī)制至關(guān)重要，該機(jī)制需具備權(quán)威性、普遍性、穩(wěn)定性和可評(píng)價(jià)性。此舉不僅有助于優(yōu)化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)域法治化營(yíng)商環(huán)境，更能充分發(fā)揮法治在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中的積極作用。此舉不僅符合黨的二十大精神的要求，更是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法、以良法促進(jìn)發(fā)展的具體實(shí)踐。在執(zhí)法層面，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈有必要加大執(zhí)法力度，確保法治化機(jī)制的落地實(shí)施。目前，一些違法違規(guī)行為在經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)時(shí)有發(fā)生，但由于執(zhí)法力量不足、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等原因，導(dǎo)致執(zhí)法效果不佳，以稅收為例，現(xiàn)任國(guó)家稅務(wù)總局重慶市稅務(wù)局黨委書記、局長(zhǎng)黃樹民同志曾言：“稅收服務(wù)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展的力度不夠……民生領(lǐng)域跨區(qū)域通辦有待完善，反饋機(jī)制不夠健全。執(zhí)法規(guī)范性不足，隨意性影響公平性，非強(qiáng)制性執(zhí)法方式運(yùn)用不夠深入，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)尚未完全統(tǒng)一?！盵4]

四、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同立法的未來(lái)展望

（一）該區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展

韓業(yè)斌認(rèn)為，區(qū)域協(xié)同立法模式可以分為緊密型和松散型，隨著中國(guó)區(qū)域一體化不斷推進(jìn)，由松散型向緊密型過(guò)渡是必然趨勢(shì)，通過(guò)檢視京津冀和長(zhǎng)三角區(qū)域的緊密型協(xié)同立法實(shí)踐，認(rèn)為緊密型協(xié)同立法模式還可以進(jìn)一步細(xì)分為共同起草模式、征詢意見模式和事后協(xié)調(diào)模式[5]。區(qū)域協(xié)同立法在實(shí)踐運(yùn)行中還存在著區(qū)域整體利益難以界定、區(qū)域立法合作協(xié)議效力較弱等困境，只有構(gòu)建切實(shí)可行的區(qū)域協(xié)同立法模式，才能逐步擺脫區(qū)域協(xié)同立法的偶然性與隨機(jī)性[5]。隨著區(qū)域一體化的加速推進(jìn)，成渝兩地立法機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步加強(qiáng)合作，走向緊密型協(xié)同立法，確保法規(guī)政策的協(xié)同性和一致性，為經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

我們可以預(yù)見，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同立法將更加注重實(shí)效性和可操作性。在制定法律法規(guī)時(shí)，將更加關(guān)注實(shí)際問(wèn)題和市場(chǎng)需求，確保各項(xiàng)政策能夠真正落地生根，為經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。同時(shí)，隨著科技的不斷進(jìn)步，數(shù)字化、智能化也將成為區(qū)域協(xié)同立法的重要趨勢(shì)。利用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，可以更好地分析市場(chǎng)需求、預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)，從而制定出更加科學(xué)、合理的法律法規(guī)。這不僅可以提高立法效率，還可以確保法律法規(guī)的針對(duì)性和有效性。此外，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同立法還需要注重創(chuàng)新和突破。在面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和市場(chǎng)需求時(shí)，立法機(jī)構(gòu)需要敢于嘗試、勇于創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)思維模式的束縛，制定出更加靈活、開放的政策措施。這將有助于激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)圈的快速發(fā)展。

（二）創(chuàng)設(shè)“區(qū)域協(xié)同立法變通權(quán)”

然而，盡管成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈作為國(guó)家戰(zhàn)略具有重要的地位，但在法治發(fā)展領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界尚未給予足夠的重視和關(guān)注。這種認(rèn)知上的不足使得該區(qū)域在發(fā)展過(guò)程中面臨諸多法治難題，缺乏必要的理論支撐和指導(dǎo)。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈作為西部地區(qū)的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，其法治建設(shè)對(duì)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化具有至關(guān)重要的作用[6]。然而，目前學(xué)術(shù)界對(duì)于該區(qū)域的法治發(fā)展問(wèn)題缺乏深入地研究和探討，這在一定程度上制約了該區(qū)域法治建設(shè)的步伐。在立法變通和協(xié)同立法方面，盡管有少數(shù)學(xué)者開始關(guān)注這一問(wèn)題，但他們的研究重點(diǎn)更多地放在協(xié)同立法方面，而對(duì)于立法變通授權(quán)的問(wèn)題則相對(duì)較少涉及。立法變通授權(quán)作為法治建設(shè)中的一項(xiàng)重要機(jī)制，能夠在一定程度上解決地方立法中的特殊性和差異性問(wèn)題，促進(jìn)地方立法的科學(xué)性和合理性。因此，對(duì)于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈而言，深入研究立法變通授權(quán)問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。為了更好地推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的法治發(fā)展，學(xué)術(shù)界需要加強(qiáng)對(duì)該區(qū)域立法變通和協(xié)同立法問(wèn)題的研究，深入探討立法變通授權(quán)的理論和實(shí)踐問(wèn)題。同時(shí)，還需要加強(qiáng)對(duì)該區(qū)域法治建設(shè)的整體規(guī)劃和布局，推動(dòng)區(qū)域法治建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展[7]。

筆者認(rèn)為，雖然區(qū)域協(xié)同立法在一定程度上能夠推動(dòng)成渝地區(qū)的發(fā)展，但其范圍有限，位階不足。為了在我國(guó)西部地區(qū)形成中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四增長(zhǎng)極，該區(qū)域有必要參考浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)，獲得立法變通授權(quán)。盡管成渝地區(qū)的綜合實(shí)力略遜于“長(zhǎng)三角”“粵港澳”等地[8]，但可以通過(guò)創(chuàng)造性地賦予成都、重慶兩地立法變通權(quán)，并進(jìn)行區(qū)域協(xié)同，形成獨(dú)具特色的“區(qū)域協(xié)同立法變通”，從而整體提升該地區(qū)的綜合實(shí)力。這將不僅有助于成渝地區(qū)的發(fā)展，還能為其他地區(qū)提供有益的借鑒和推廣價(jià)值[9]。

自1981年起，我國(guó)先行地區(qū)變通立法已歷經(jīng)數(shù)十年的演變，其功能定位隨著時(shí)代的進(jìn)步不斷得到優(yōu)化與創(chuàng)新。1981年，全國(guó)人大常委會(huì)賦予廣東和福建兩省制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的權(quán)力，標(biāo)志著變通立法的初步實(shí)踐。進(jìn)入90年代，立法變通權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)展至深圳、珠海、汕頭、廈門等地，這些地區(qū)在實(shí)踐中積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)20多年的穩(wěn)定發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)積累，全國(guó)人大常委會(huì)于2021年再次作出重要決策，授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定海南自貿(mào)港法規(guī)，同時(shí)授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)。這一變革標(biāo)志著先行地區(qū)變通立法主體的多元化發(fā)展，為新時(shí)代地方變通立法的理論與實(shí)踐創(chuàng)新提供了廣闊空間[10]。

在新時(shí)代背景下，深化改革開放需要綜合考慮國(guó)際地緣政治格局的變動(dòng)、全球經(jīng)濟(jì)衰退的影響，以及我國(guó)區(qū)域發(fā)展的平衡和共同富裕的追求。因此，打造“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四極，具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。在這一過(guò)程中，法治的保障尤為重要[11]。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正逐漸形成“長(zhǎng)三角”“京津冀”“粵港澳”和“成渝”四極協(xié)同發(fā)展格局。其中，“長(zhǎng)三角”和“粵港澳”兩大區(qū)域的部分城市已經(jīng)獲得了立法變通權(quán)，如上海浦東新區(qū)的浦東新區(qū)法規(guī)、深圳的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等。然而，成渝地區(qū)在綜合實(shí)力上相較于其他三大區(qū)域仍顯弱勢(shì)，目前該地區(qū)的立法研究主要集中在區(qū)域協(xié)同立法問(wèn)題上，但由于法律保留、設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限制等因素，難以進(jìn)行更具創(chuàng)新性的探索。

值得一提的是，為了推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，需要轉(zhuǎn)變思維方式，應(yīng)當(dāng)也賦予成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈立法變通權(quán)，但由于成渝地區(qū)本身發(fā)展較已有變通權(quán)地區(qū)有滯后性，因此應(yīng)當(dāng)打破傳統(tǒng)區(qū)域協(xié)同立法的束縛，結(jié)合兩地立法變通權(quán)，創(chuàng)造性地形成了獨(dú)特的“區(qū)域協(xié)同立法變通”模式。這一模式的實(shí)施，不僅為打造內(nèi)陸改革開放新高地、加快形成中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四增長(zhǎng)極提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障，而且有效彌補(bǔ)了西部地區(qū)在立法變通權(quán)方面的不足。這一創(chuàng)新舉措與“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略的需求相契合[12]，通過(guò)法治化與制度化的手段，推動(dòng)了一體化發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同、共同繁榮注入了新的活力。

具體而言，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈應(yīng)在成都和重慶兩大核心城市中授予立法變通權(quán)。結(jié)合現(xiàn)有對(duì)該區(qū)域協(xié)同立法問(wèn)題的研究，創(chuàng)新性地構(gòu)建“區(qū)域協(xié)同立法變通”的新模式。這既是對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)、海南自由貿(mào)易港等累積經(jīng)驗(yàn)的繼承和總結(jié)，也是因地制宜發(fā)展創(chuàng)新的新思考。通過(guò)這一模式，有望為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展提供更為堅(jiān)實(shí)的法治保障，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，今后將對(duì)“區(qū)域協(xié)同立法變通”進(jìn)行深入的分析和研究。

注 釋：

① 《中華人民共和國(guó)立法法》第83條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。”

② 《中華人民共和國(guó)憲法》第三條第四款：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！?/p>

③ “一中心”“一基地”“三區(qū)”成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃出臺(tái)，載https：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2011/5/6/10160388.shtml，于2024年4月4日訪問(wèn)。

④ 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)包括重慶市的萬(wàn)州、涪陵、渝中、大渡口、江北、沙坪壩、九龍坡、南岸、北碚、萬(wàn)盛、渝北、巴南、長(zhǎng)壽、江津、合川、永川、南川、雙橋、綦江、潼南、銅梁、大足、榮昌、璧山、梁平、豐都、墊江、忠縣、開縣、云陽(yáng)、石柱31個(gè)區(qū)縣，四川省的成都、德陽(yáng)、綿陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)、遂寧、樂(lè)山、雅安、自貢、瀘州、內(nèi)江、南充、宜賓、達(dá)州、廣安15個(gè)市。

⑤ 《立法法》第83條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。”《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第10條第1款和第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定的權(quán)限制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！?/p>

⑥ 《長(zhǎng)江保護(hù)法法》第6條規(guī)定：“長(zhǎng)江流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)?！薄饵S河保護(hù)法》第6條第3款規(guī)定：“黃河流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面加強(qiáng)協(xié)作，協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>

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