摘 要：目前，鄉(xiāng)村開發(fā)和建設(shè)產(chǎn)生了諸多土地利用方面的問(wèn)題，如用地集約水平較低、開發(fā)與保護(hù)矛盾突出、缺乏規(guī)劃的有效引導(dǎo)等，這不僅是對(duì)土地資源的浪費(fèi)，也不利于鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。為解決這一系列問(wèn)題，文章以南京市江寧區(qū)湯山街道為例，構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。基于熵權(quán)法確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，利用TOPSIS模型進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。依據(jù)自然斷裂法，劃分出高適宜區(qū)、較高適宜區(qū)、一般適宜區(qū)、不適宜區(qū)四大類旅游用地開發(fā)適宜性分區(qū)。最后，提出開發(fā)保護(hù)對(duì)策，為鄉(xiāng)村旅游用地合理有序開發(fā)和保護(hù)提供科學(xué)的依據(jù)。

關(guān)鍵詞：旅游用地；熵權(quán)-TOPSIS模型；適宜性評(píng)價(jià)；開發(fā)對(duì)策

中圖分類號(hào)：F590.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

基金項(xiàng)目：本文系江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“江蘇旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展背景下鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)及對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023SJYB0797）；南京旅游職業(yè)學(xué)院院級(jí)課題（項(xiàng)目編號(hào)：2022XJB01）的研究成果。

引言

為貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，2021年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，加快推進(jìn)旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，繁榮發(fā)展大眾旅游，創(chuàng)新推動(dòng)全域旅游，著力推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。在國(guó)家政策的指引下，各級(jí)政府、旅游主管部門、相關(guān)行業(yè)等都從不同的角度進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。隨著旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的不斷推進(jìn)，土地資源與其關(guān)系問(wèn)題越發(fā)突出，尤其是鄉(xiāng)村土地資源，一方面，鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)和利用提高了土地利用價(jià)值；另一方面，泛旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和帶動(dòng)作用改變著土地利用格局和方式，旅游項(xiàng)目投資和開發(fā)對(duì)土地資源產(chǎn)生更多的需求[1]。但目前鄉(xiāng)村土地資源面臨著鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地供給緊張，土地集約利用水平較低，開發(fā)和保護(hù)矛盾突出等問(wèn)題。筆者通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，對(duì)于鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)的研究還比較少。

一、旅游用地概念界定

“旅游用地”一詞在法律上沒(méi)有明確闡釋，筆者通過(guò)查閱旅游用地相關(guān)文獻(xiàn)資料，對(duì)其進(jìn)行梳理總結(jié)，發(fā)現(xiàn)從界定方式來(lái)看大致可以分為兩類，第一類是狹義上的定義，將旅游用地等同于《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）里的風(fēng)景名勝設(shè)施用地；第二類是廣義上的定義，從旅游活動(dòng)全環(huán)節(jié)或旅游業(yè)發(fā)展的角度來(lái)界定旅游用地，主要是指各種直接用于旅游活動(dòng)的土地和間接服務(wù)于旅游發(fā)展的土地。本次研究的“旅游用地”是指城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線外的廣大鄉(xiāng)村范圍內(nèi)提供旅游服務(wù)功能的用地，既包括風(fēng)景名勝設(shè)施用地、農(nóng)村宅基地等用地，又包括在其他類型用地上發(fā)揮旅游功能的用地，如林地、園地、水域及水利設(shè)施用地、宗教用地、商服用地等。

二、研究對(duì)象

湯山街道位于南京市江寧區(qū)東北部，東與句容市華陽(yáng)街道和下蜀鎮(zhèn)為鄰，南與淳化街道毗鄰，西與東山街道、麒麟街道接壤，北與棲霞區(qū)西崗街道、句容市寶華鎮(zhèn)相接，區(qū)域總面積170.57平方千米，常住人口7.5萬(wàn)人。湯山擁有豐富的山水資源，安基湖、湯泉湖等大小湖泊點(diǎn)綴在山林之間，分布山林12.5萬(wàn)畝、水庫(kù)庫(kù)容2 000萬(wàn)立方米，群峰環(huán)繞、景色宜人?！皽饺^”千年圣湯、史前溶洞、絕世碑材名聞天下，自古吸引眾多文人墨客流連忘返。湯山是世界著名溫泉小鎮(zhèn)，也是歷史文化名鎮(zhèn)、全國(guó)智慧健康養(yǎng)老示范街道、國(guó)家體育旅游示范基地，2015年創(chuàng)建成為全國(guó)首批國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)。

三、研究方法

（一）鄉(xiāng)村旅游用地適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)主要受自然生態(tài)條件、建設(shè)開發(fā)條件和旅游資源特性等因素影響。筆者結(jié)合江寧區(qū)鄉(xiāng)村地域特征，并咨詢旅游行業(yè)專家和參考已有研究成果，從六個(gè)層面構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游用地適宜性評(píng)價(jià)體系。該體系共四層，包括17項(xiàng)指標(biāo)，一級(jí)目標(biāo)（A）為最終評(píng)價(jià)結(jié)果；系統(tǒng)層（B）為限制約束型和優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)型兩大類；準(zhǔn)則層（C）分別對(duì)應(yīng)生態(tài)制約條件、用地建設(shè)制約條件、建設(shè)開發(fā)條件、交通條件、旅游資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)五大維度；四級(jí)指標(biāo)層（D）為準(zhǔn)則層的細(xì)化與分解，是評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)，全方位地對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地發(fā)展?jié)摿M(jìn)行評(píng)價(jià)（如表1所示）。

（二）評(píng)價(jià)方法

熵權(quán)—TOPSIS法是對(duì)傳統(tǒng)TOPSIS法的改進(jìn)，首先利用熵值法確定指標(biāo)權(quán)重（如表1所示），再通過(guò)TOPSIS法逼近理想解的技術(shù)確定個(gè)案綜合評(píng)價(jià)指數(shù)，選出最優(yōu)和最劣的方案[2]。熵權(quán)法是一種確定指標(biāo)權(quán)重的方法，優(yōu)點(diǎn)是可以有效地消除主觀隨意性。TOPSIS法也稱為“優(yōu)劣解距離法”，通過(guò)計(jì)算各評(píng)價(jià)方案與理想解的相對(duì)貼近度，進(jìn)行方案的優(yōu)劣選擇。

四、旅游用地開發(fā)適宜性分區(qū)

通過(guò)指標(biāo)指數(shù)與權(quán)重加權(quán)求和，可得到湯山街道各鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)的適宜性指數(shù)，取0.923 6、0.689 3、0.592 7、0.480 5、0.272 9作為開發(fā)適宜性分類閾值（如表2所示），依據(jù)自然斷裂法，可分為不適宜、一般適宜、較高適宜和高適宜四大類旅游用地開發(fā)適宜性分區(qū)（如圖1所示）。

（一）高適宜區(qū)

高適宜區(qū)是指優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)性因素強(qiáng)、限制約束性因素較小的地區(qū)，包括孟墓村、孟塘村、龍尚村3個(gè)村。結(jié)合土地利用現(xiàn)狀圖可知，村莊現(xiàn)狀地類較豐富，如耕地、林地、園地、旅游發(fā)展用地等地類為旅游開發(fā)提供了充足的土地資源和用地保障。根據(jù)調(diào)研可知，目前三個(gè)村的存量建設(shè)用地和閑置宅基地相對(duì)較多，可結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣l(fā)展符合鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、民俗展覽、康養(yǎng)服務(wù)等旅游新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。村莊內(nèi)旅游資源密度和等級(jí)較高，旅游資源既有臧龍寺、插花廟、安基山遺址、小天寶山碉堡等人文資源，又有溶洞、古銀杏、棒槌山地層剖面等自然資源，其中旅游產(chǎn)品大多為農(nóng)業(yè)觀光休閑類和鄉(xiāng)村度假類，明文化村、湯山七坊等旅游產(chǎn)品發(fā)展較為成熟，并且具有較好的交通條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但鄉(xiāng)村內(nèi)有2.21平方千米的土地為特殊用地，12.4平方千米的土地位于國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，原則上禁止開發(fā)建設(shè)，屬于限制約束性因素，但和優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)性因素相比，限制約束性因素較小，該區(qū)域仍然是鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的高潛力區(qū)。

（二）較高適宜區(qū)

較高適宜區(qū)優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)性因素較強(qiáng)，區(qū)位條件較好，也有一定的發(fā)展?jié)摿?，但存在一定的限制約束性因素，主要是古泉村、湯山村、青林村、上峰村4個(gè)村。村莊的區(qū)位條件優(yōu)越，位于湯山旅游度假區(qū)內(nèi)，以溫泉旅游為特色帶動(dòng)集休閑度假、生態(tài)農(nóng)業(yè)、康體養(yǎng)生于一體的鄉(xiāng)村休閑度假旅游目的地，吸引了大批市區(qū)及周邊城市的旅游者，從而帶動(dòng)旅游經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。旅游資源較為豐富，既有以溫泉為特色的溫泉村，又有依托現(xiàn)有的湯山翠谷現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園發(fā)展的現(xiàn)代有機(jī)農(nóng)業(yè)，還有以歷史文化為底蘊(yùn)的明文化村等，旅游資源多數(shù)已開發(fā)建設(shè)成熟。村莊交通條件較好，內(nèi)部路網(wǎng)密度較高，交通便捷。古泉村、湯山村、上峰村有大量已開發(fā)建設(shè)用地，存量建設(shè)用地和閑置宅基地不足，屬于限制約束性因素，優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)因素明顯強(qiáng)于限制約束性因素，該區(qū)域可結(jié)合地域特色對(duì)旅游產(chǎn)品提檔升級(jí)。

（三）一般適宜區(qū)

一般適宜區(qū)開發(fā)引導(dǎo)性因素較弱，即區(qū)位與開發(fā)條件一般，限制約束性較大，包括湖山村、鶴齡村、阜莊村3個(gè)村莊。村莊的現(xiàn)狀地類較為豐富，如耕地、園地、旅游發(fā)展用地、村莊居住用地等，村莊內(nèi)有部分存量UPpQa86n7cqc5GJd2e/R3rG/FnYZYM9ZgeLV8TxYwUw=建設(shè)用地和閑置宅基地可用于旅游開發(fā)與建設(shè)。但永久基本農(nóng)田占比較高，原則上禁止開發(fā)和建設(shè)，可以發(fā)展特色農(nóng)業(yè)種植。村莊內(nèi)工礦廢棄地較多，山體開采嚴(yán)重，廢棄礦山亟待整治，因此采石宕口的修復(fù)是目前自然生態(tài)系統(tǒng)中迫切需要解決的問(wèn)題。此區(qū)域的限制約束性因素較大，但是加以規(guī)劃和引導(dǎo)可轉(zhuǎn)化為獨(dú)具特色的旅游資源。

（四）不適宜區(qū)

不適宜區(qū)區(qū)位條件一般或較差，具有較高的建設(shè)開發(fā)成本，限制約束性較大，包括高莊村、路西村和建設(shè)村等6個(gè)村。村莊現(xiàn)狀地類較為單一，以已開發(fā)的建設(shè)用地為主，村莊內(nèi)缺乏存量建設(shè)用地和閑置宅基地，旅游開發(fā)的土地支撐力不足。由于所受區(qū)位交通條件和旅游資源相對(duì)匱乏的影響，旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，并且旅游服務(wù)設(shè)施配套不足，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

（一）結(jié)論

本文以南京市江寧區(qū)湯山街道為例，構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游用地適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地適宜性進(jìn)行劃分。整體來(lái)看湯山街道的鄉(xiāng)村旅游用地適宜性較好，旅游用地發(fā)展?jié)摿ο鄬?duì)較高，其鄉(xiāng)村旅游用地適宜性等級(jí)易受到交通條件、建設(shè)開發(fā)條件、旅游經(jīng)濟(jì)效益等方面的影響，且街道內(nèi)部各個(gè)研究單元之間的鄉(xiāng)村旅游用地適宜性差異性大。

（二）建議

為提升鄉(xiāng)村旅游用地的適宜性，文章主要從以下幾個(gè)方面提出開發(fā)保護(hù)對(duì)策。第一，提升鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的水平。以資源和市場(chǎng)為導(dǎo)向，優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游用地布局，將鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃，為鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)。對(duì)接湯山國(guó)家級(jí)旅游區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略，應(yīng)重點(diǎn)突出湯山地域特色，緊扣國(guó)家級(jí)旅游區(qū)全域旅游與景區(qū)化建設(shè)的契機(jī)，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化互動(dòng)等方面探索創(chuàng)新性的建設(shè)思路。第二，加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游用地方式的改革創(chuàng)新。為滿足鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的用地需求，增加旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模，必須改革用地制度、創(chuàng)新供地方式，盤活存量、拓展增量[3]。如強(qiáng)化農(nóng)用地的復(fù)合利用，開發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能，挖掘農(nóng)用地潛力；積極地支持利用農(nóng)村的“四荒地”、垃圾場(chǎng)、廢棄地和可開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項(xiàng)目，挖掘未利用地的旅游發(fā)展?jié)摿?。第三，?jiān)守鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)的底線原則。嚴(yán)守國(guó)土空間規(guī)劃中的“三區(qū)三線”，正確地處理好開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系。籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[4]。建立健全管控體系，旅游開發(fā)建設(shè)時(shí)必須避開生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等國(guó)家不可逾越的底線，科學(xué)確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，提高節(jié)約集約用地水平。

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