認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格有“三要件”：戶籍、居住、土地，主要應(yīng)關(guān)注“兩情形”：城鎮(zhèn)戶籍居民申請(qǐng)資格認(rèn)定、其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)資格認(rèn)定。目前法律和政策規(guī)范存在一定“兩情形”下解決“三要件”的制度空間。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是中國特色社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)組織，2024年6月頒布的《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》（以下簡稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》）對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義是：以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是參與集體經(jīng)濟(jì)收益分配、征地拆遷安置補(bǔ)償、集體土地確權(quán)等事項(xiàng)的基本條件。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定在實(shí)踐中一直是一個(gè)難題，沒有統(tǒng)一的認(rèn)定方法。這已引發(fā)諸多矛盾糾紛，也影響了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第十一條規(guī)定：“戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員?！庇捎凇掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》頒布不久，尚未有對(duì)該條文的相關(guān)權(quán)威解讀。但結(jié)合實(shí)踐來看，該法條認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格在形式上的核心是“三要件”，一是戶籍，二是居住，三是土地。即，戶籍在本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是第一的形式要件，長期在集體內(nèi)居住才能與集體形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在集體內(nèi)有土地才能以土地等財(cái)產(chǎn)為基本生活保障。

關(guān)于出生、婚姻、收養(yǎng)或者因政策性移民等因素申請(qǐng)認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，從目前的法律規(guī)定以及實(shí)踐來看，雖然復(fù)雜但不存在法律障礙。目前需要格外關(guān)注的情形主要是兩種，一是針對(duì)城鎮(zhèn)戶籍申請(qǐng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定；二是針對(duì)其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（農(nóng)村戶籍）申請(qǐng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定。以上我們簡稱為“兩情形”。下面結(jié)合“三要件”和“兩情形”談一下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問題。

一、戶籍問題

一是城鎮(zhèn)戶籍申請(qǐng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的法律問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的很長一段時(shí)間內(nèi)，戶籍被劃分為農(nóng)村戶口與非農(nóng)戶口兩個(gè)類別。實(shí)踐中，一直存在著農(nóng)業(yè)戶口可以轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口，但城鎮(zhèn)戶口不能轉(zhuǎn)化為農(nóng)村戶口的限制。也就是說，城鎮(zhèn)戶口（戶籍）申請(qǐng)認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，在歷史上具有法律上的障礙。

2014年7月24日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》印發(fā)。文件要求要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立居住證制度，健全人口信息管理制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。

2015年11月26日，國務(wù)院公布了《居住證暫行條例》。但是，現(xiàn)在的居住證制度似乎只針對(duì)在城鎮(zhèn)居住、解決人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移問題，未針對(duì)城鎮(zhèn)戶口在農(nóng)村居住、向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的問題?！毒幼∽C暫行條例》第一條即寫明“為了促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展”而制定本條例。第二條規(guī)定：“公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本條例的規(guī)定申領(lǐng)居住證。”那么，在農(nóng)村也應(yīng)實(shí)現(xiàn)完善的居住證制度，即辦理居住證穩(wěn)定居住多少年后，隨著依賴集體土地等財(cái)產(chǎn)生活的穩(wěn)定，逐步解決戶籍問題，這是解決認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格“三要件”之一戶籍問題的較好方式。

二是針對(duì)“兩情形”之二的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（農(nóng)村戶籍）申請(qǐng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定在法律上沒有障礙。正如最高人民法院在（2023）最高法行申1218號(hào)行政裁定書中的認(rèn)定：“對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，以是否具有非農(nóng)戶口作為形式要件?！逼渌r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員已經(jīng)具備有非農(nóng)戶口的形式要件。

二、居住問題

無論是城鎮(zhèn)人口還是其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員，要想取得現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，長期穩(wěn)定在集體內(nèi)居住是“三要件”之一。要居住，有房屋是前提，而取得房屋目前在實(shí)踐中有以下幾種方式：

自建房屋。自建房首先要審批宅基地，但是1999年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，明確禁止城市居民在農(nóng)村購置宅基地。根據(jù)新修訂《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定：“農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，應(yīng)當(dāng)以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)；沒有設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，應(yīng)當(dāng)向所在的村民小組或者村民委員會(huì)提出申請(qǐng)。宅基地申請(qǐng)依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過并在本集體范圍內(nèi)公示后，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)?！睆脑撘?guī)定看，因?yàn)檫€不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，無法以“戶”為單位提出申請(qǐng)，城鎮(zhèn)戶口和其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員因此無法申請(qǐng)宅基地，也就不能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)建房。

購買房屋。與自建房屋一樣，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人購買房屋也不行。國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確提出：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。

合作建房。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》提出，在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。實(shí)踐中，城鄉(xiāng)合作建房有兩種形式，一種是一方出地一方出資的合作建房；另一種是多個(gè)個(gè)體集資獲取土地共同出資來建房。這也突破了“城市居民不得到購買農(nóng)民住宅”的規(guī)定。這一方法在很多地方已展開。

租賃房屋。據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、中國社會(huì)科學(xué)出版社聯(lián)合發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》指出，每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米。2019年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，該通知指出：鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，依法保護(hù)城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營的合法權(quán)益，明確租賃合同的期限不超過二十年，合同到期后，雙方可以另行約定。2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第六十二條中也指出，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

綜上，依據(jù)目前的規(guī)定，通過合作建房、租賃房屋等方式可以解決城鎮(zhèn)戶口和其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員因無法申請(qǐng)宅基地的居住問題。

三、土地問題

2016年10月30日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，該意見指出現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（以下簡稱“三權(quán)”）分置并行。

也就是說，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸村集體所有，土地承包權(quán)要穩(wěn)定在本村農(nóng)戶（即現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員）手中，經(jīng)營權(quán)則可流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)戶口和其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員可以作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的租賃方、經(jīng)營方、使用權(quán)方。這也這就解決了“三要件”之一的土地問題。

另外，針對(duì)“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的開發(fā)利用，也是解決“三要件”之一土地問題的良好措施。1996年6月1日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》，針對(duì)“四荒”地的治理開發(fā)，允許實(shí)行“家庭或聯(lián)戶承包、租賃、股份合作、拍賣使用權(quán)等多種方式”。1999年12月21日，國務(wù)院辦公廳又下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》。明確指出：“積極支持和鼓勵(lì)社會(huì)單位和個(gè)人參與?！币陨厢槍?duì)“四荒”地的規(guī)定，能為“兩情形”解決“三要件”之一的土地問題。而且不僅解決了上述問題，也是防治水土流失和土地荒漠化，改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略措施。

四、結(jié)合《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，對(duì)成員資格認(rèn)定基本條件的設(shè)想

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題的“三要件”，是相輔相成的，因?yàn)橹\生要耕種集體土地，所以需要就近居住在集體，因?yàn)殚L時(shí)間居住，權(quán)利義務(wù)穩(wěn)定了，就有要把戶籍落在集體的需求。要申請(qǐng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定就需要：居住證轉(zhuǎn)化為戶籍、合作建房證明或租房并實(shí)際居住證明、土地流轉(zhuǎn)合同。

因此，筆者建議認(rèn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基本方式為：在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，持續(xù)耕種土地一定年限以上；在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合建或租賃房屋，持續(xù)居住一定年限以上；在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已辦理居住證，持續(xù)居住、履行相關(guān)義務(wù)一定年限以上。滿足以上條件后，可以按照《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的規(guī)定，向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)成員資格認(rèn)定。

作者簡介：楊俊濤，民革山東省濰坊經(jīng)濟(jì)支部副主委，山東長遠(yuǎn)律師事務(wù)所律師。

（編輯：張棟）