摘 要：自1999年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》通過(guò)以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)的法秩序中從“類型化法律術(shù)語(yǔ)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ眯头筛拍睢?，但這一概念所指代的現(xiàn)實(shí)對(duì)應(yīng)物一直模糊不清。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》致力于為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重建和發(fā)展提供新的法律框架和制度保障，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與集體土地所有權(quán)的法律關(guān)系。為此，應(yīng)當(dāng)按照黨的二十屆三中全會(huì)提出的“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”改革目標(biāo)，著力打破“行政區(qū)劃型集體土地所有權(quán)”的理論藩籬和制度迷思，然后按照“經(jīng)營(yíng)性—非經(jīng)營(yíng)性”標(biāo)準(zhǔn)合理解釋《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，從而最終建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村基層群眾自治組織分別享有并行使部分集體土地所有權(quán)的法律制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；集體土地所有權(quán)；中國(guó)式現(xiàn)代化；政經(jīng)分離；憲法解釋

中圖分類號(hào)：DF413

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2024.06.05

一、引言

有數(shù)據(jù)顯示，目前，我國(guó)在農(nóng)村居住半年以上的常住人口將近5億人，不在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工及其家屬有2億人，村民委員會(huì)改居民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道后，已經(jīng)成為城市居民但依然為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人有2億多。①為了維護(hù)數(shù)量眾多的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其運(yùn)行管理，2024年6月28日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》）。在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法過(guò)程中，社會(huì)各界對(duì)什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，爭(zhēng)議比較大?！緟⒁?jiàn)王春霞：《全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議分組審議農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案二審稿建議保障婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決策管理中的作用》，載《中國(guó)婦女報(bào)》2023年12月29日，第2版；陳錫文：《當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村的若干重要問(wèn)題》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2023年第8期，第15-17頁(yè)?！砍霈F(xiàn)這種狀況，主要是因?yàn)?，雖然現(xiàn)行法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了規(guī)定，但在廣大農(nóng)村地區(qū)，這種特殊的經(jīng)濟(jì)組織或者沒(méi)有建立起來(lái)，或者只是作為基層群眾自治組織的“影子”存在（農(nóng)村基層群眾自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“一套班子，兩塊牌子”）。

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出：“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。”“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。”【《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，人民出版社2024年版，第22-23頁(yè)?！俊掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第2條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。”因此，妥善處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村集體土地所有權(quán)的關(guān)系，是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵所在。不過(guò)，誠(chéng)如下文將要揭示的那樣，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》在該領(lǐng)域的規(guī)定依然存在許多模糊之處。同時(shí)，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》與《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下分別簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》《土地管理法》）等法律在調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村集體土地所有權(quán)的關(guān)系方面亦存在一些規(guī)范沖突。

按照體系融貫的要求，厘清法律規(guī)范的內(nèi)涵、明確各類法律規(guī)范彼此之間的關(guān)系，是法學(xué)研究的任務(wù)和使命。鑒于此，本文擬以黨的二十屆三中全會(huì)精神為指引，以《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等法律的相關(guān)規(guī)范為分析對(duì)象，重新研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與集體土地所有權(quán)的關(guān)系。法律概念既是法律體系的“基石”，也是處于不斷變化和發(fā)展中的法律思想和法律實(shí)踐的“容器”，因此，本文擬以“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”“集體土地所有權(quán)”的規(guī)范內(nèi)涵和概念變遷史為主線開(kāi)展相關(guān)研究工作。

二、“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”術(shù)語(yǔ)性質(zhì)的歷史變遷及面臨的問(wèn)題

開(kāi)展法學(xué)研究應(yīng)高度注意“抽象概念思維”與“類型思維”的差異。在前一種思維中，人們需要通過(guò)不斷剔除那些彼此具有意義關(guān)聯(lián)但并不必須組合在一起的“要素”，從而形成具有高度普遍性的概念。在后一種思維中，人們需要完成的工作并不是剔除而是結(jié)合，即需要通過(guò)描述事物的整體特征來(lái)描述事物的共通性。【參見(jiàn)［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》（全本·第6版），黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書(shū)館2020年版，第574、580頁(yè)?！炕谏鲜鏊季S和法律術(shù)語(yǔ)性質(zhì)的差異，下文將嚴(yán)格遵循“類型—概念”分析框架來(lái)梳理“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一法律術(shù)語(yǔ)內(nèi)涵和性質(zhì)的變遷史，然后，在此基礎(chǔ)上分析這一術(shù)語(yǔ)所指代的社會(huì)現(xiàn)實(shí)在當(dāng)下面臨的問(wèn)題。

（一）作為農(nóng)村中各類合作社統(tǒng)稱的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”

1950年，中華全國(guó)合作社工作者第一屆代表會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)合作社法（草案）》第1條規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在工人和城市勞動(dòng)人民中組織的消費(fèi)合作社，在農(nóng)民中組織的供銷合作社，在城市和鄉(xiāng)村小手工業(yè)者、家庭手工業(yè)者中組織的手工業(yè)生產(chǎn)合作社，以及其他經(jīng)過(guò)省以上合作社聯(lián)合社批準(zhǔn)組織的特種合作社，均為合作社。全國(guó)人民代表大會(huì)于1956年6月通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（已廢止）第1條則規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（本章程所說(shuō)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社都是指的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社）是勞動(dòng)農(nóng)民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，在自愿和互利的基礎(chǔ)上組織起來(lái)的社會(huì)主義的集體經(jīng)濟(jì)組織?！?/p>

由此觀之，在20世紀(jì)50年代的法律規(guī)范中，一方面，“集體經(jīng)濟(jì)組織”屬于對(duì)“生產(chǎn)資料所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有的各類合作社”的類型統(tǒng)稱，而不是具有特定法律內(nèi)涵的專門性法律概念，現(xiàn)行法所使用的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一術(shù)語(yǔ)在當(dāng)時(shí)所指涉的社會(huì)對(duì)應(yīng)物，是農(nóng)村中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、供銷合作社、信用合作社等各類合作社，而不是某種特定類型的農(nóng)村合作社；另一方面，“集體經(jīng)濟(jì)組織”廣泛存在于城市和鄉(xiāng)村的許多行業(yè)領(lǐng)域，“城市集體經(jīng)濟(jì)組織”這一術(shù)語(yǔ)在當(dāng)時(shí)也被廣泛使用并被社會(huì)接受。

存在于城市和農(nóng)村地區(qū)的各類合作社，能夠被統(tǒng)一歸屬于“集體經(jīng)濟(jì)組織”，主要是因?yàn)樗鼈兙哂幸韵氯齻€(gè)方面的共同特征：其一，這些合作社均屬于通過(guò)生產(chǎn)資料、資本或技術(shù)與人的結(jié)合而形成的企業(yè)類經(jīng)濟(jì)組織。比如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社屬于“社員”與“土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料”的結(jié)合，農(nóng)村供銷合作社則屬于“社員”與“日常消費(fèi)品、生產(chǎn)資料以及多余的農(nóng)產(chǎn)品和副業(yè)產(chǎn)品”的結(jié)合。其二，雖然這些合作社是企業(yè)類經(jīng)濟(jì)組織，但并不追求利潤(rùn)最大化，而是致力于通過(guò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)成員共同經(jīng)濟(jì)利益、消除中間剝削、避免貧富分化?！緡?guó)際合作社聯(lián)盟（International Co-operative Alliance，ICA）1995年通過(guò)的《關(guān)于合作社特征的宣言》（The Statement on the Cooperative Identity）提出，“合作社”的本質(zhì)是“一個(gè)由自愿團(tuán)結(jié)起來(lái)的人組成的自主聯(lián)合體，通過(guò)其共同擁有和民主控制的企業(yè)（enterprise）滿足成員共同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化需求和愿望”。在1954年4月的憲法修改委員會(huì)第三次全體會(huì)議上，胡喬木代表憲法修改委員會(huì)秘書(shū)處對(duì)《憲法修改草案（修改稿）》進(jìn)行說(shuō)明時(shí)也指出，“國(guó)營(yíng)企業(yè)有經(jīng)營(yíng)管理的自主權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，這是因?yàn)閮煞N企業(yè)的自主權(quán)含義不一樣”。參見(jiàn)許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第417頁(yè)。】其三，集體經(jīng)濟(jì)組織與基層社會(huì)治理主體在組織功能層面彼此分離，并不存在職能交叉或重疊的問(wèn)題。比如，對(duì)于中華人民共和國(guó)成立初期的農(nóng)村而言，行政管理職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其派出機(jī)構(gòu)村公所等政治組織承擔(dān)?！緟⒁?jiàn)王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第190頁(yè)。】農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的功能則在于按照“各盡所能，同工同酬，按勞取酬”的原則開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并履行向國(guó)家交納公糧和交售農(nóng)產(chǎn)品的義務(wù)。【參見(jiàn)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（已廢止）第2條、第5條?！?/p>

（二）作為人民公社內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”

1958年之后，一方面，人民公社是“社會(huì)主義的互助、互利的集體經(jīng)濟(jì)組織”；另一方面，人民公社是“我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位，原則上實(shí)行一鄉(xiāng)一社，公社的社長(zhǎng)，就是鄉(xiāng)長(zhǎng)”【《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（中共中央1962年9月27日通過(guò)，又稱“農(nóng)村六十條”，已廢止）第1條、第5條、第9條?！俊Ｒ虼?，人民公社實(shí)行“政社合一”“政經(jīng)合一”體制。在這種體制之下，農(nóng)村中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、供銷合作社、信用合作社等各類合作社，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村公所等政治機(jī)構(gòu)一道被合并到“在組織生產(chǎn)的同時(shí)又組織生活，實(shí)行國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和公社的管理機(jī)構(gòu)的合一”【劉少奇：《馬克思列寧主義在中國(guó)的勝利 慶祝中華人民共和國(guó)成立十周年 為“和平和社會(huì)主義問(wèn)題”雜志而作（一九五九年九月十四日）》，載《前進(jìn)論壇》1959年第10期，第12頁(yè)。】的綜合性社會(huì)組織之中，成為人民公社的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，無(wú)法繼續(xù)維持其自身作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)。在這種情況下，如果一定要使用“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一術(shù)語(yǔ)，其用來(lái)指代各類“社隊(duì)企業(yè)”也許更為合適?！臼聦?shí)上，目前城市中的集體經(jīng)濟(jì)組織的法律性質(zhì)依然是企業(yè)。比如，現(xiàn)行有效的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第4條第1款就規(guī)定：“城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱集體企業(yè)）是財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有、實(shí)行共同勞動(dòng)、在分配方式上以按勞分配為主體的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)組織?！薄?/p>

人民公社體制在社會(huì)組織體層面的變化，給農(nóng)村地區(qū)的土地等財(cái)產(chǎn)的歸屬帶來(lái)了十分深遠(yuǎn)的影響。在農(nóng)業(yè)高級(jí)合作社體制下，農(nóng)民要成為合作社的成員，就“必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”【《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（已廢止）第11條第2款、第13條第1款?！?，即必須通過(guò)經(jīng)濟(jì)投入才可以成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。但是，在人民公社體制下，“遷入和長(zhǎng)大到十六周歲而入社的社員不要補(bǔ)交股份基金；遷出和死亡的，也不能抽走股份基金”【《嵖岈山衛(wèi)星人民公社試行簡(jiǎn)章（草稿）》，載《紅旗》1958年第7期，第16頁(yè)?！?。換句話說(shuō)，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的基本依據(jù)是戶籍、年齡、職業(yè)等社會(huì)因素，而不是財(cái)產(chǎn)、技術(shù)或資本等經(jīng)濟(jì)因素。由此，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份與作為行政管理概念的“農(nóng)村村民”身份，亦無(wú)嚴(yán)格區(qū)分的必要，所謂“政經(jīng)合一”的基本要義正在于此。

（三）作為專用型法律概念的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”

因?yàn)椤罢绾弦弧笔降娜嗣窆珞w制不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，所以在改革開(kāi)放后迅速解體。到1982年初，“全國(guó)農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”【《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1982年第8期，第316-326頁(yè)。】。為了適應(yīng)這種社會(huì)發(fā)展要求，1982年憲法修改委員會(huì)提出，應(yīng)“改變農(nóng)村人民公社的政社合一的體制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，人民公社將只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。這種改變將有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，也有利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”【彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，載中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)：《彭真文選（一九四一——一九九○年）》，人民出版社1991年版，第454頁(yè)。】。為此，1982年12月4日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第95條明確要求在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)重新設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府；第8條第1款則規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”

由此，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”經(jīng)由憲法修改成為一個(gè)獨(dú)立的法律術(shù)語(yǔ)。【1982年12月4日通過(guò)的《憲法》第21條第1款也使用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一術(shù)語(yǔ)。該款規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開(kāi)展群眾性的衛(wèi)生活動(dòng)，保護(hù)人民健康。”】不過(guò)，從術(shù)語(yǔ)類型和概念內(nèi)涵來(lái)看，《憲法》第8條第1款第2句所規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，依然是對(duì)第8條第1款第1句中的“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以及各類生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)合作社”的類型化統(tǒng)稱，而不是具有明確規(guī)范內(nèi)涵的專用型法律概念。另外，該部《憲法》第8條第2款規(guī)定：“城鎮(zhèn)中的手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，都是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！钡?款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！笨梢?jiàn)，在1982年，“集體經(jīng)濟(jì)組織”依然廣泛存在于城市和農(nóng)村，并非農(nóng)村中獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象或組織類型。

然而，作為純粹經(jīng)濟(jì)組織的“農(nóng)村人民公社”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”，1982年以后并沒(méi)有普遍建立或有效運(yùn)行。出現(xiàn)這種情況的主要原因是，“農(nóng)村人民公社”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”缺乏作為獨(dú)立組織的必要職能。其一，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)從“集體勞動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白灾鲃趧?dòng)”，既不需要集體進(jìn)行過(guò)程化管理，也不需要集體對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)成果和相關(guān)收益進(jìn)行統(tǒng)一分配，因此，“農(nóng)村人民公社”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”對(duì)于集體成員（社員）不再具有人事工作管理職能。其二，中共中央發(fā)布的《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》（1984年中央一號(hào)文件）曾經(jīng)提出，政社分設(shè)后的農(nóng)村人民公社和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的組織職能主要在于，“首先要做好土地管理和承包合同管理；其次要管好水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)機(jī)械，組織植保、防疫，推廣科學(xué)技術(shù)，興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)以及其他產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)”。但由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在相當(dāng)長(zhǎng)的周期內(nèi)基本保持穩(wěn)定（第一輪承包期是15年，第二輪承包期是30年），承包地的合同管理并非一項(xiàng)日常事務(wù)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)，可以由供銷社、信用社、農(nóng)工商聯(lián)合公司及隸屬于政府的農(nóng)林技術(shù)推廣站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)業(yè)機(jī)械站、經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)站等企事業(yè)單位完成，“農(nóng)村人民公社”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事務(wù)領(lǐng)域并非不可或缺。

值得注意的是，1982年的憲法修改委員會(huì)既不認(rèn)為“農(nóng)村人民公社”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”是當(dāng)時(shí)農(nóng)村中唯一的集體經(jīng)濟(jì)組織，也不認(rèn)為“農(nóng)村人民公社”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”是落實(shí)“社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”的最合理方式。比如，權(quán)威憲法解讀意見(jiàn)指出，1982年《憲法》第8條的規(guī)定“表明人民公社不是唯一的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，這就為以后取消人民公社制度留下了余地”【王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第118頁(yè)。】。由此觀之，當(dāng)時(shí)的決策者對(duì)于人民公社解體后如何發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有明確的結(jié)論，而是希望通過(guò)“摸著石頭過(guò)河”的方式，經(jīng)由基層實(shí)踐來(lái)探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式。到1984年時(shí)，中共中央發(fā)布的《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》依然規(guī)定，“政社分設(shè)以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式與規(guī)?？梢远喾N多樣，不要自上而下強(qiáng)制推行某一種模式”。

問(wèn)題在于，1982年《憲法》除了在第8條、第95條等條文中規(guī)定了農(nóng)村中的組織建制問(wèn)題外，還在第10條第2款中規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問(wèn)題，即“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。由于農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的組織實(shí)現(xiàn)形式尚處于探索之中，集體土地出現(xiàn)了所有權(quán)歸屬主體不明的問(wèn)題。為了解決這一問(wèn)題，1986年4月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱《民法通則》，已廢止）、1986年6月通過(guò)的《土地管理法》及其后續(xù)修正或修訂版本，都曾試圖對(duì)集體土地所有權(quán)的歸屬主體作出界定。【《民法通則》（已廢止）第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！?986年《土地管理法》第8條則規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！?998年，《土地管理法》修訂時(shí)，“村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”等術(shù)語(yǔ)被“村集體經(jīng)濟(jì)組織”“村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”等術(shù)語(yǔ)取代。2019年，《土地管理法》第三次修正后，第11條最終規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”】遺憾的是，相關(guān)規(guī)定既不清晰，也存在概念循環(huán)界定的問(wèn)題。

出現(xiàn)這種法律發(fā)展結(jié)果，主要是因?yàn)槿嗣窆?、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織在全國(guó)沒(méi)有普遍建立起來(lái)，村民委員會(huì)等基層群眾自治組織卻根據(jù)1982年《憲法》第111條在全國(guó)得以普遍設(shè)立?；谏鲜錾鐣?huì)現(xiàn)實(shí)，在1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》起草的過(guò)程中，主導(dǎo)性的法律意見(jiàn)認(rèn)為，“村委會(huì)承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)職能，有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，也有利于增強(qiáng)群眾的凝聚力，更好地開(kāi)展村民自治運(yùn)動(dòng)”【王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第200-201頁(yè)?！?。因此，該法第4條第3款最終規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！?/p>

進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制在全國(guó)農(nóng)村中得到進(jìn)一步推廣。為了適應(yīng)這種社會(huì)發(fā)展情況，1993年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》和1998年修訂的《土地管理法》徹底刪除了“農(nóng)村人民公社”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)。到1999年，《憲法》原第8條第1款最終被《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第15條修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！薄稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”由此從“類型化法律術(shù)語(yǔ)”轉(zhuǎn)變成為“專用型法律概念”，而且這種專用型法律概念不再使用“農(nóng)業(yè)”來(lái)限定集體經(jīng)濟(jì)組織的組織職能，而是使用“農(nóng)村”這一行政區(qū)劃或空間概念來(lái)描述和界定自身。

雖然1999年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第15條將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”界定為專用型法律概念，但是在過(guò)去20余年間，該術(shù)語(yǔ)既存在“憲法上有規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中不知為何物”的問(wèn)題【比如，當(dāng)內(nèi)蒙古自治區(qū)的一個(gè)鄉(xiāng)人民政府將集體土地的所有權(quán)確認(rèn)給當(dāng)?shù)匾患掖u瓦廠時(shí)，土地管理部門主張這種所有權(quán)確認(rèn)結(jié)果違法，理由是磚瓦廠并非法律所承認(rèn)的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，但當(dāng)?shù)貙?shí)際上只有村民委員會(huì)，并無(wú)除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（原隊(duì)社企業(yè)）以外的其他集體經(jīng)濟(jì)組織。參見(jiàn)［荷］何·皮特：《誰(shuí)是中國(guó)土地的擁有者——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突》（第2版），林韻然譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第265-270頁(yè)?！浚查L(zhǎng)期面臨“憲法上有地位，民法上無(wú)人格”的尷尬。為了解決后一問(wèn)題，2017年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法總則》（已廢止）第96條將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與機(jī)關(guān)法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人均確定為獨(dú)立的“特別法人”，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）完全繼承了上述規(guī)定。但“特別法人”亦屬于類型化統(tǒng)稱性術(shù)語(yǔ)，同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的“特別”之處，依然處于模糊不清的狀態(tài)。

三、“集體土地所有權(quán)”術(shù)語(yǔ)內(nèi)涵的歷史變遷及面臨的問(wèn)題

“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“集體土地所有權(quán)”的法律關(guān)系之所以模糊不清，除了與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一術(shù)語(yǔ)自身內(nèi)涵及所指代的社會(huì)現(xiàn)實(shí)處于持續(xù)變動(dòng)之中有關(guān)外，“集體土地所有權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)及所指代的社會(huì)現(xiàn)實(shí)不斷發(fā)生變化，也是重要的因素。其中的歷史變遷常常被人忽略或低估，因此應(yīng)當(dāng)予以著重分析。

（一）我國(guó)法秩序建立“集體土地所有權(quán)”的原因

在馬克思和恩格斯看來(lái)，土地國(guó)有化而非集體化才是社會(huì)化生產(chǎn)及人口增長(zhǎng)和集中的必然要求，因?yàn)椤安还芎献鲃趧?dòng)在原則上多么卓越，在實(shí)際上多么有效，只要它仍然限于個(gè)別工人的偶然努力的狹隘范圍，就始終既不能阻止壟斷勢(shì)力按照幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，也不能解放群眾，甚至不能顯著地減輕他們的貧困的重?fù)?dān)”【中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《馬克思恩格斯文集》（第3卷），人民出版社2009年版，第13頁(yè)?！?。列寧則進(jìn)一步指出：“土地國(guó)有化就是全部土地收歸國(guó)家所有。所謂歸國(guó)家所有，就是說(shuō)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)有獲得地租的權(quán)利，并且由國(guó)家政權(quán)規(guī)定共同的土地占有和土地使用的規(guī)則?！薄玖袑帲骸渡鐣?huì)民主黨在1905—1907年俄國(guó)第一次革命中的土地綱領(lǐng)（11-12月）》，載中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《列寧全集》（第16卷），人民出版社2017年版，第301-302頁(yè)?！空窃谏鲜稣卫碚摰闹笇?dǎo)下，蘇聯(lián)不僅建立了領(lǐng)土與國(guó)家土地所有權(quán)合二為一的法律制度【1918年蘇俄《被剝削勞動(dòng)人民權(quán)利宣言》第3條第1項(xiàng)、第2項(xiàng)規(guī)定：“為實(shí)現(xiàn)土地社會(huì)化，廢除土地私有制，宣布全部土地為全民財(cái)產(chǎn)，并根據(jù)土地平均使用的原則無(wú)償?shù)亟桓秳趧?dòng)者使用。”】，而且明確提出了“在社會(huì)主義國(guó)家中，領(lǐng)土不僅是國(guó)家權(quán)力的空間界限，而且是國(guó)家獨(dú)享的所有權(quán)之標(biāo)的，是全民的財(cái)產(chǎn)”【［蘇］卡山節(jié)夫等：《蘇聯(lián)土地法教程》，杜晦蒙譯，大東書(shū)局1951年版，第100頁(yè)?！康乃袡?quán)理論。依據(jù)這種可被稱為“領(lǐng)土型國(guó)家土地所有權(quán)”的理論，雖然蘇聯(lián)也有集體農(nóng)莊等集體經(jīng)濟(jì)組織，但這些組織并不享有土地所有權(quán)，只享有該農(nóng)莊范圍之內(nèi)土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

我國(guó)沒(méi)有建立“領(lǐng)土型國(guó)家土地所有權(quán)”的法律制度和法學(xué)理論，而是在社會(huì)主義改造過(guò)程中建立了國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)這兩種相互獨(dú)立的土地所有權(quán)。直到今天，根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第6條的規(guī)定，“全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”共同構(gòu)成了作為我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)的“生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制”。對(duì)于這種制度安排，1956年時(shí)，國(guó)務(wù)院指出：“土地歸合作社集體所有，容易為廣大農(nóng)民所接受，也同樣可以保障社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常進(jìn)行；如果實(shí)行土地國(guó)有，反而可能引起農(nóng)民的誤解?！薄玖昔斞裕骸蛾P(guān)于高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案的說(shuō)明》，載《中華人民共和Js9Kzbbk+LkxFPRIbB+wa3qIZoKiWmjVd+fPFUzL+7o=國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1956年第29期，第767頁(yè)?！吭?982年修改憲法的過(guò)程中，又有許多意見(jiàn)主張將農(nóng)村土地的所有權(quán)全部國(guó)有化，但主導(dǎo)性意見(jiàn)認(rèn)為，“我們民主革命沒(méi)收封建土地分給農(nóng)民，現(xiàn)在要把農(nóng)民的土地沒(méi)收歸國(guó)有，這震動(dòng)太大。如果國(guó)家需要土地，可以通過(guò)土地征用解決”【許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第399、404、412、417、425-426頁(yè)。】。

值得注意的是，在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期（1951—1956年），集體土地所有權(quán)具有以下兩個(gè)方面的特點(diǎn)：其一，這種土地所有權(quán)與村公所土地行政管理權(quán)的客體并不完全一致，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的組織屬性是一個(gè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織而不是社會(huì)行政管理組織，其只吸收農(nóng)業(yè)用地、耕畜、大型農(nóng)具等主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料作為自身所有的財(cái)產(chǎn)，宅基地、辦公用地等生活資料及非主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料并不入社?！颈热纾鶕?jù)全國(guó)人民代表大會(huì)1956年6月30日通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（已廢止）第16條第2款的規(guī)定，社員原有的墳地和房屋地基不必入社?！科涠?，集體土地所有權(quán)依然屬于私法中的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，因?yàn)椤吧鐔T有退社的自由。要求退社的社員一般地要到生產(chǎn)年度完結(jié)以后才能退社。社員退社的時(shí)候，可以帶走他入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地，可以抽回他所交納的股份基金和他的投資”【《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（已廢止）第11條?！俊?/p>

（二）“行政區(qū)劃型集體土地所有權(quán)”的形成及延續(xù)至今的原因

1958年之后，人民公社實(shí)行“政社合一”“政經(jīng)合一”體制，因此，集體土地所有權(quán)的權(quán)利客體從農(nóng)村中的農(nóng)業(yè)用地?cái)U(kuò)展至宅基地、道路、未利用地、公共服務(wù)用地、公共設(shè)施用地等人民公社行政區(qū)劃范圍內(nèi)的所有土地【中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)1962年9月27日通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》第21條第1款規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！薄?，集體土地所有權(quán)的空間范圍與人民公社的行政區(qū)劃范圍實(shí)現(xiàn)了高度重合。特定人民公社行政區(qū)劃范圍之內(nèi)的所有土地空間均屬于集體土地所有權(quán)的客體，因此，集體土地所有權(quán)具有與蘇聯(lián)“領(lǐng)土型國(guó)家土地所有權(quán)”高度相似的特征。這種特殊的集體土地所有權(quán)具有“財(cái)產(chǎn)法意義上的土地所有權(quán)”與“行政區(qū)劃意義上的政權(quán)管理空間”的混合特征，因此，我們可將其稱為“行政區(qū)劃型集體土地所有權(quán)”。在這種特殊的土地所有權(quán)條件之下，由于土地逐步蛻變成為可以通過(guò)行政手段進(jìn)行調(diào)配和劃撥的自然資源，其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性不彰，因此，集體土地所有權(quán)歸屬主體被理解為在人民公社生活和從事勞動(dòng)生產(chǎn)的全體集體成員。而且，所謂的“全體集體成員”既包括過(guò)去和現(xiàn)在的全部集體成員，還包括未來(lái)潛在的集體成員。同時(shí)，這些“未來(lái)潛在的集體成員”無(wú)須通過(guò)資產(chǎn)投入，而是可以僅基于出生、血緣、婚姻等因素就成為集體土地所有權(quán)人的組成部分。

1982年《憲法》將“政經(jīng)分離”“政社分設(shè)”作為自身指導(dǎo)原則之后，“行政區(qū)劃型集體土地所有權(quán)”的歸屬主體面臨著重新厘清的問(wèn)題。畢竟，基層群眾自治組織與“人民公社”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”等經(jīng)濟(jì)組織分離為相互獨(dú)立的組織之后，如何合理劃分原人民公社體制下各類集體財(cái)產(chǎn)的具體歸屬主體，就成為必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。然而，“政經(jīng)分離”“政社分設(shè)”改革并未在組織法層面和財(cái)產(chǎn)法層面同步推進(jìn)。出現(xiàn)這種情況的主要原因是，“人民公社在當(dāng)時(shí)還是普遍存在的，一下子取消了，可能會(huì)在農(nóng)村引起混亂，人民公社的財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)資料、生產(chǎn)秩序就可能像成立人民公社時(shí)那樣引起混亂和破壞。要取消人民公社，也需要有過(guò)渡期”【王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第117頁(yè)?！?。這里所謂的“需要有過(guò)渡期”并不是說(shuō)“行政區(qū)劃型集體土地所有權(quán)”無(wú)須改革，而是說(shuō)“政社分開(kāi)的具體實(shí)施，這是一件細(xì)致的工作，各地要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)，不要草率行事”【彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，載中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)：《彭真文選（一九四一——一九九○年）》，人民出版社1991年版，第454頁(yè)?！?。

在1982年修改憲法的過(guò)程中，主導(dǎo)性意見(jiàn)曾提出，“現(xiàn)在中央發(fā)文件，政社分開(kāi)，其他的關(guān)系不變。要變的話，由農(nóng)民自己去變”【許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第425頁(yè)?！俊Ｓ纱丝梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)的決策者希望通過(guò)進(jìn)一步改革和實(shí)踐探索來(lái)尋找集體土地所有權(quán)歸屬主體的具體改革方案。遺憾的是，由于1986年以后國(guó)家開(kāi)始“進(jìn)行以城市為重點(diǎn)的全面經(jīng)濟(jì)體制改革”【鄧小平：《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1993年版，第239頁(yè)?！?，農(nóng)村土地所有權(quán)制度的進(jìn)一步深化改革，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)淡出了決策者的視野。

（三）《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》給集體土地所有權(quán)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

如果農(nóng)村中依然只存在基層群眾自治組織這一種行使集體土地所有權(quán)的組織類型，那么，“行政區(qū)劃型集體土地所有權(quán)”的改革問(wèn)題也許還可以繼續(xù)擱置。但是，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的頒布意味著，農(nóng)村中同時(shí)存在兩種可以行使集體土地所有權(quán)的組織，需要對(duì)這兩種組織在集體土地所有權(quán)的歸屬和行使領(lǐng)域進(jìn)行職權(quán)和職責(zé)劃分。

上文提到，雖然《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第2條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制”，但又規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)”。眾所周知，“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制”僅適用于耕地、草地、林地等農(nóng)業(yè)用地，而作為地理空間的“農(nóng)村土地”并非全部由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地構(gòu)成，其還包括大量的生活用地（如宅基地、自留地、自留山），公共設(shè)施用地（如道路、橋梁、供電、防洪等用地），公共服務(wù)用地（如行政辦公、科教文衛(wèi)、社會(huì)福利設(shè)施、文物古跡等用地），集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及未利用地（如荒山、荒溝、荒丘、荒灘等）。那么，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織究竟只代表成員集體行使農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)，還是行使農(nóng)村區(qū)域全部土地的所有權(quán)？

從《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第5條的規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地領(lǐng)域“依法代表成員集體行使所有權(quán)”的對(duì)象，不僅包括發(fā)包農(nóng)村中的農(nóng)業(yè)用地，還包括辦理農(nóng)村宅基地申請(qǐng)、使用事項(xiàng)，使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或者通過(guò)出讓、出租等方式交由單位、個(gè)人使用，分配、使用集體土地被征收征用的土地補(bǔ)償費(fèi)等事宜。【另外，根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第36條的規(guī)定，集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，集體所有的建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施，以及集體所有的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、交通等設(shè)施和農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，都屬于集體財(cái)產(chǎn)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表成員集體行使所有權(quán)?！康珕?wèn)題在于，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民會(huì)議或村民代表會(huì)議亦有權(quán)討論并決定“土地承包經(jīng)營(yíng)方案”“征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案”“以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)”“從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用”等事項(xiàng)?！緟⒁?jiàn)《村民委員會(huì)組織法》（2018年）第24條第1款、第25條?！俊掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第64條第1款規(guī)定：“未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)、村民小組可以依法代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！痹撘?guī)定是否意味著，當(dāng)某個(gè)區(qū)域成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之后，農(nóng)村基層群眾自治組織將徹底退出各類集體土地的所有權(quán)行使領(lǐng)域？

另外，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第64條所規(guī)定的“代行”顯然無(wú)法解釋為“代理”，因?yàn)樵诜蓪用?，一個(gè)尚未設(shè)立的組織是無(wú)法被代理的。但如果將此處的“代行”解釋為“代表”，那么，農(nóng)村基層群眾自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與成員集體的關(guān)系就需要厘清，因?yàn)楦鶕?jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第5條的規(guī)定，還要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“依法代表成員集體行使所有權(quán)”。事實(shí)上，雖然“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”這一規(guī)定，已經(jīng)作為我國(guó)法秩序的重要組成部分不斷得到強(qiáng)化【參見(jiàn)《民法典》第261條第1款。另外，根據(jù)《民法典》第262條的規(guī)定，屬于村農(nóng)民集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)依法代表集體行使所有權(quán)。】，但集體土地所有權(quán)究竟屬于獨(dú)立的“組織體”（集體成員集體—所有），還是屬于“未組織化的個(gè)體農(nóng)民的集合所有”（集體成員—集體所有），答案一直并不明確。

四、農(nóng)村集體組織與集體土地所有權(quán)關(guān)系的模式選擇

從現(xiàn)有研究來(lái)看，學(xué)界多從組織法角度尋找重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與集體土地所有權(quán)關(guān)系的法律路徑。參見(jiàn)高圣平：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法中的四對(duì)基本關(guān)系》，載《政法論叢》2024年第5期，第33頁(yè)；夏沁：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)能》，載《學(xué)?！?024年第3期，第25頁(yè)；劉歡：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的終止》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第3期，第86頁(yè)；屈茂輝：《基層群眾性自治組織法人制度三論》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2022年第1期，第162頁(yè)。但從黨的二十屆三中全會(huì)所確定的“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”改革目標(biāo)來(lái)看，該領(lǐng)域?qū)嶋H上還存在另外一種解決思路，即通過(guò)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的集體土地財(cái)產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制，來(lái)優(yōu)化和完善農(nóng)村土地歸屬主體的組織和運(yùn)行方式。為此，下文擬以集體土地所有權(quán)的歸屬主體和權(quán)利行使方式為主線，分析農(nóng)村不同集體組織與集體土地所有權(quán)關(guān)系各種不同模式的利弊，并在此基礎(chǔ)上尋找符合中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展要求的法律解決方案。

（一）模式Ⅰ：一個(gè)集體土地所有權(quán)+一種組織單獨(dú)代表集體行使所有權(quán)

這種模式的特點(diǎn)是：（1）將特定農(nóng)村地域范圍內(nèi)的全部土地理解為一個(gè)統(tǒng)一的土地所有權(quán)，并要求將“作為整體的農(nóng)民集體”確定為集體土地所有權(quán)人。（2）由于“作為整體的農(nóng)民集體”被理解為“未組織化的個(gè)體農(nóng)民的集合”，無(wú)法直接行使集體土地所有權(quán)，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村基層群眾自治組織被設(shè)立為具有法律人格的獨(dú)立主體，并由后兩者代表“作為整體的農(nóng)民集體”行使集體土地所有權(quán)。（3）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村基層自治組織代表行使集體土地所有權(quán)具有“優(yōu)先序”。如果特定農(nóng)村地區(qū)成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表“作為整體的農(nóng)民集體”行使所有權(quán)，否則，由農(nóng)村基層群眾自治組織代表“作為整體的農(nóng)民集體”行使所有權(quán)。

自1982年以來(lái)，模式Ⅰ在我國(guó)的法律中不斷得到確認(rèn)和鞏固，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第64條的規(guī)定也存在模式Ⅰ的影子。不過(guò)，當(dāng)下不宜繼續(xù)按照這種模式來(lái)處理“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織—農(nóng)村基層群眾自治組織—農(nóng)民集體”在集體土地所有權(quán)歸屬和行使領(lǐng)域的法律關(guān)系。理由有二：其一，雖然模式Ⅰ在組織法層面落實(shí)了現(xiàn)行《憲法》自1982年以來(lái)所確定的“政經(jīng)分離”“政社分設(shè)”精神，但這種組織法層面所進(jìn)行的改革，會(huì)因?yàn)樨?cái)產(chǎn)法層面“經(jīng)營(yíng)性土地—非經(jīng)營(yíng)性土地”的混雜而失去應(yīng)有的意義乃至流于形式。在這種模式下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅應(yīng)當(dāng)經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村中的經(jīng)營(yíng)性土地（如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地），還需要承擔(dān)農(nóng)村中所有生活用地、公共設(shè)施用地、公共服務(wù)用地及未利用地的管理職責(zé)，而后一種“管理”屬于公法意義上的行政管理而非私法意義上的經(jīng)營(yíng)管理。其二，如果按照模式Ⅰ來(lái)理解“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織—農(nóng)村基層群眾自治組織—農(nóng)民集體”在集體土地所有權(quán)歸屬和行使領(lǐng)域的法律關(guān)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和基層群眾自治組織應(yīng)繼續(xù)實(shí)行“政社合一”體制。但如此一來(lái)，不僅《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第1條確立的“規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其運(yùn)行管理”立法目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，其第5條關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表成員集體行使所有權(quán)，履行支持和配合村民委員會(huì)在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展村民自治職能的規(guī)定難以落實(shí)，而且有違我國(guó)1982年《憲法》設(shè)定的“政經(jīng)分離”“政社分設(shè)”原則。

（二）模式Ⅱ：一個(gè)集體土地所有權(quán)+兩種組織分別代表行使部分所有權(quán)

該模式的基本內(nèi)容可總結(jié)為：（1）將特定農(nóng)村地域范圍內(nèi)的全部土地理解為一個(gè)統(tǒng)一的土地所有權(quán)，并將“作為整體的農(nóng)民集體”設(shè)定為集體土地所有權(quán)人。（2）“作為整體的農(nóng)民集體”依然是由個(gè)體農(nóng)民組成的“無(wú)法律人格的聯(lián)合體”而非獨(dú)立的組織。該“農(nóng)民集體”享有但并不直接行使集體土地所有權(quán)，而是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村基層群眾自治組織代表“作為整體的農(nóng)民集體”行使集體土地所有權(quán)。（3）與模式Ⅰ不同，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村基層群眾自治組織并不單獨(dú)全權(quán)代表“作為整體的農(nóng)民集體”行使全部集體土地的所有權(quán)，而是按照“經(jīng)營(yíng)性—非經(jīng)營(yíng)性”標(biāo)準(zhǔn)分別代表“作為整體的農(nóng)民集體”行使部分集體土地所有權(quán)?！驹诂F(xiàn)有理論研究成果中，尚未發(fā)現(xiàn)明確支持模式Ⅱ的主張。不過(guò)有學(xué)者提出，農(nóng)民集體可以將能用于投資的建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等用益物權(quán)通過(guò)出資方式設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并作為后者的財(cái)產(chǎn)，從而在農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織之間形成以集體經(jīng)營(yíng)性土地為標(biāo)的的投資關(guān)系。參見(jiàn)于飛：《“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”：誰(shuí)為集體所有權(quán)人？——風(fēng)險(xiǎn)界定視角下兩者關(guān)系的再辨析》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2016年第1期，第50頁(yè)。】

該模式具有以下優(yōu)勢(shì)：（1）在理論層面，這種模式既在一定程度上打破了“行政區(qū)劃型集體土地所有權(quán)”的理論藩籬，又部分廓清了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織—農(nóng)村基層群眾自治組織—農(nóng)民集體”三者之間的法律關(guān)系。因此，該模式有助于在組織法和財(cái)產(chǎn)法兩個(gè)層面繼續(xù)落實(shí)現(xiàn)行《憲法》所確定的“政經(jīng)分離”“政社分設(shè)”原則。（2）在法律規(guī)范理解和適用層面，這種模式與《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第40條第1款建立的規(guī)則保持了一致，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將集體所有的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)以份額形式量化到本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)”。由此，集體經(jīng)營(yíng)性土地由三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，非經(jīng)營(yíng)性土地則由農(nóng)村基層群眾自治組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。（3）這種模式還有助于落實(shí)“不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒(méi)了，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占”【《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕37號(hào)）。】等改革要求。

不過(guò)，這種模式的缺點(diǎn)也很明顯。一旦農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照產(chǎn)權(quán)明晰的原則代表農(nóng)村集體行使經(jīng)營(yíng)性土地所有權(quán)，用于識(shí)別和確認(rèn)村民身份的出生、戶籍等標(biāo)準(zhǔn)，就無(wú)法繼續(xù)用于識(shí)別和確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)性土地的權(quán)利行使和收益分配需要按照財(cái)產(chǎn)權(quán)所要求的“產(chǎn)權(quán)明晰”原則運(yùn)行。但是，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村村民的構(gòu)成方面出現(xiàn)重大差異，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村基層群眾自治組織在實(shí)踐中就無(wú)法代表“同一個(gè)農(nóng)民集體”。

為了解決上述問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為，可以考慮將集體資源性資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬主體確定為農(nóng)民集體，而將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的歸屬主體確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！緟⒁?jiàn)高海：《農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系之二元論》，載《法學(xué)研究》2022年第3期，第30頁(yè)?！窟@種方案并不科學(xué)，也難以落實(shí)。原因在于，這種方案需要同時(shí)對(duì)“農(nóng)民集體”與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”進(jìn)行組織化構(gòu)建，而這不僅意味著需要在《民法典》中增加“農(nóng)民集體”這一新的特別法人類型，還需要同時(shí)明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”“基層群眾自治組織”“農(nóng)民集體”三個(gè)特別法人的組織職責(zé)和成員資格。當(dāng)然，如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和基層群眾自治組織視為法人化和實(shí)體化的“農(nóng)民集體”的內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)，上述問(wèn)題就將不復(fù)存在，但這種思路要求在法律層面制定“農(nóng)村集體組織法”而非《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》。同時(shí)，現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》《民法典》關(guān)于“村民委員會(huì)是基層群眾自治組織”的規(guī)定，還應(yīng)修改為“村民委員會(huì)是農(nóng)民集體組織的內(nèi)部機(jī)關(guān)”。即使暫不考慮此種思路是否超出了目前的立法規(guī)劃，以及是否會(huì)帶來(lái)“農(nóng)民集體實(shí)體化二遍苦”【陳甦：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法構(gòu)眾說(shuō)窺略——有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律形式變革的稿件編后感》，載《法學(xué)研究》2022年第3期，第60頁(yè)?！康膯?wèn)題，僅從合憲性角度來(lái)看，這種方案亦不可行，因?yàn)楝F(xiàn)行《憲法》反對(duì)將“農(nóng)民集體”發(fā)展成為“政社合一”“政經(jīng)合一”的組織。

（三）模式Ⅲ：兩種集體土地所有權(quán)+兩種組織分別享有部分所有權(quán)

這種模式的基本內(nèi)容是：（1）在特定的行政村內(nèi)部，農(nóng)民基于不同的社會(huì)需求和社會(huì)目標(biāo)，可以組建自己的政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)組織，這些組織體都屬于“農(nóng)民集體”的法律實(shí)現(xiàn)形式。（2）《憲法》第10條第2款中的“集體所有”，應(yīng)被解釋為“由農(nóng)民集體成員所形成的集體組織—集體所有”而非“作為松散個(gè)體的集體成員集體—所有”。（3）“經(jīng)營(yíng)性—非經(jīng)營(yíng)性”集體土地分別由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村基層群眾自治組織所有，其所有權(quán)的來(lái)源分別是這兩個(gè)組織各自成員的授權(quán)。（4）具體到特定的行政村內(nèi)部，基層群眾自治組織所擁有的部分集體土地所有權(quán)具有“統(tǒng)一、唯一”的特征，只能落實(shí)為一個(gè)統(tǒng)一的集體土地所有權(quán)，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)部分集體土地享有的所有權(quán)，可以根據(jù)尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，落實(shí)為一個(gè)或多個(gè)集體土地所有權(quán)。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于：其一，可以通過(guò)打破人民公社時(shí)期所形成的“行政區(qū)劃型集體土地所有權(quán)”理論藩籬，重構(gòu)農(nóng)村各類集體組織與集體土地所有權(quán)的法律關(guān)系，從而在堅(jiān)持生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)上，為集體經(jīng)營(yíng)性土地的市場(chǎng)化改革提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)產(chǎn)法基礎(chǔ)。其二，可以在組織法層面更加清晰地界定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”“農(nóng)村基層群眾自治組織”“農(nóng)民集體”之間的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，“農(nóng)民集體”只應(yīng)被視為一種社會(huì)實(shí)體而非獨(dú)立的法律主體，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“農(nóng)村基層群眾自治組織”則是各自獨(dú)立的法律主體（特別法人），分別對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性土地和非經(jīng)營(yíng)性土地享有并行使所有權(quán)。

這種模式也會(huì)遇到理論層面的質(zhì)疑和規(guī)范層面的挑戰(zhàn)，不過(guò)，這些質(zhì)疑和挑戰(zhàn)可以得到有效化解。

首先，有研究者從民法層面提出，基于土地所有權(quán)的排他性，特定地域范圍內(nèi)只有一個(gè)農(nóng)民集體土地所有權(quán)，只能成立一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此，每一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在特定地域范圍內(nèi)都是唯一的、排他的，同一地域范圍內(nèi)可能存在其他經(jīng)濟(jì)組織，但不能再成立另一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！緟⒁?jiàn)何寶玉：《我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史沿革、基本內(nèi)涵與成員確認(rèn)》，載《法律適用》2021年第10期，第15頁(yè)?！俊八袡?quán)的排他性”原則確實(shí)要求同一塊土地上不應(yīng)當(dāng)設(shè)立兩個(gè)以上的土地所有權(quán)。不過(guò)，前述判斷不應(yīng)被理解為同一個(gè)行政區(qū)劃或基層群眾自治空間范圍內(nèi)只能設(shè)立一個(gè)集體土地所有權(quán)。從當(dāng)前的實(shí)踐層面來(lái)看，在一個(gè)行政村內(nèi)部，村集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織分別對(duì)不同地塊享有土地所有權(quán)，亦是十分普遍的現(xiàn)象。因此，只要在空間層面厘清鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織及它們與農(nóng)村基層群眾自治組織各自土地所有權(quán)的邊界，并不存在一塊土地上擁有雙重或多重所有權(quán)的問(wèn)題。

其次，有人可能會(huì)從歷史角度質(zhì)疑，既然農(nóng)村集體所有的土地最初源于個(gè)體農(nóng)民或農(nóng)戶的私有土地入股，為何農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只擁有集體經(jīng)營(yíng)性土地而不是特定地域范圍內(nèi)所有農(nóng)村土地的所有權(quán)？這種質(zhì)疑不能成立，因?yàn)閺募w土地“三級(jí)所有”的歷史發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，農(nóng)村中的許多道路、公共服務(wù)用地、公共設(shè)施用地及未利用地，既不是私人所有的土地，也不屬于初級(jí)合作社和高級(jí)合作社所有，它們?cè)?958年以后被一次性納入集體土地所有權(quán)的范圍之內(nèi)并延續(xù)至今。因此，就組織體與土地所有權(quán)的關(guān)系而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不擁有農(nóng)村區(qū)域全部土地的所有權(quán)。同時(shí)，就像有學(xué)者主張的那樣，只有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)才可能產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性收益。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)不宜納入折股量化的范圍，而應(yīng)當(dāng)由集體統(tǒng)一管護(hù)運(yùn)營(yíng)，讓其成為集體成員的公共服務(wù)效益，不能依據(jù)股份分配集體公共服務(wù)，或者因?yàn)楣煞蓊~的不同在公共服務(wù)享受上有所差異?！緟⒁?jiàn)韓松：《農(nóng)民集體成員的集體資產(chǎn)股份權(quán)》，載《法學(xué)研究》2022年第3期，第5頁(yè)?！恳虼?，非經(jīng)營(yíng)性集體土地歸屬農(nóng)村基層群眾自治組織所有，既具有歷史合理性，也具有現(xiàn)實(shí)必要性。

再次，還有人可能會(huì)提出，集體土地屬于現(xiàn)行《憲法》第12條所規(guī)定的“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”，而非其第13條所規(guī)定的“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)”，因此，“行政區(qū)劃型集體土地所有權(quán)”正是現(xiàn)行《憲法》所規(guī)定的集體土地所有制的本質(zhì)性特征，不能改變。這種意見(jiàn)亦不能成立。理由在于，我國(guó)的集體土地所有權(quán)確實(shí)具有特殊性，因?yàn)槠洳⒉皇恰八饺怂袡?quán)的標(biāo)的”【相比而言，雖然法國(guó)法中也有“集體所有權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)和相關(guān)制度，但《法國(guó)民法典》將那些用于私法人和公法人的集體財(cái)產(chǎn)視為“某種個(gè)人所有權(quán)的標(biāo)的”，并要求法人的集體所有權(quán)同樣服從個(gè)人所有權(quán)的各項(xiàng)制度。參見(jiàn)［法］弗朗索瓦·泰雷、菲利普·森勒爾：《法國(guó)財(cái)產(chǎn)法》（下），羅結(jié)珍譯，中國(guó)法制出版社2008年版，第648-650、665-667頁(yè)?！?，而是致力于發(fā)展國(guó)家生產(chǎn)力的“生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整器”【［俄］Я.Л.別爾曼：《馬克思主義與民法典——蘇俄人民司法委員會(huì)民法典草案制定之探討》，宮楠譯，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2023年第1期，第70、79頁(yè)。】。但上文梳理的歷史發(fā)展脈絡(luò)表明，現(xiàn)行《憲法》并未對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬主體、權(quán)利客體及權(quán)利運(yùn)行方式作出明確的決斷，而是希望在此領(lǐng)域保持憲法規(guī)范的開(kāi)放性，通過(guò)后續(xù)的改革和探索來(lái)形成符合社會(huì)發(fā)展要求的集體土地所有制。集體土地所有權(quán)“統(tǒng)一、唯一、不可分割性”只是一種未經(jīng)反思的粗糙觀念，其既無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代工商業(yè)社會(huì)中社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)自身的復(fù)雜性、多元性及功能差異性要求，也不是生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)性要求?！居醒芯恐赋?，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求是：一方面，確保市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用；另一方面，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增強(qiáng)和鞏固公有制的地位，降低市場(chǎng)失靈帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)主義的平等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。這種研究結(jié)論具有科學(xué)性和合理性。參見(jiàn)韓大元：《中國(guó)憲法上“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的規(guī)范結(jié)構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第2期，第19頁(yè)。】

最后，只要現(xiàn)行有效的法律得到嚴(yán)格落實(shí)，即使按照模式Ⅲ建立“經(jīng)營(yíng)性集體土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)，非經(jīng)營(yíng)性集體土地由農(nóng)村基層群眾自治組織擁有土地所有權(quán)”的制度，亦不會(huì)脫離社會(huì)主義土地公有制的軌道。理由是：其一，非經(jīng)營(yíng)性集體土地自身不能進(jìn)入市場(chǎng)流通。經(jīng)營(yíng)性集體土地歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有之后，《土地管理法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》《民法典》等法律既禁止此類集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押或擔(dān)保，也禁止將集體土地所有權(quán)分割為個(gè)人所有，因此，可以防止集體內(nèi)部少數(shù)人控制的問(wèn)題。其二，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第6條第2款所規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不適用有關(guān)破產(chǎn)法律的規(guī)定”，也可以有效避免外部資本對(duì)集體土地的侵占。事實(shí)上，2010年的中央一號(hào)文件就曾提出，“力爭(zhēng)用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”【《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)（2009年12月31日）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2010年2月1日，第1版?！?，只是這種政策主張沒(méi)有明確哪些類型的集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，所以，最終的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證只能采用“集體土地所有權(quán)主體按‘××村（組、鄉(xiāng)）農(nóng)民集體’填寫(xiě)”【《國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》，載《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2011年11月10日，第2版。】方式進(jìn)行落實(shí)。

在村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系方面，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》是否支持本文提出的“兩種集體土地所有權(quán)+兩種組織分別享有部分所有權(quán)”模式？從該法的起草說(shuō)明來(lái)看，答案應(yīng)當(dāng)是肯定的。因?yàn)槠鸩菡呙鞔_指出：“按照憲法和有關(guān)法律、黨規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)均為特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員集體行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)；村民委員會(huì)是基層群眾自治組織，主要負(fù)責(zé)公共事務(wù)和公益事業(yè)，兩個(gè)組織在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下各司其職，相互配合，相互支持。”【陳錫文：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）〉的說(shuō)明——2022年12月27日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十八次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2024年第4期，第598頁(yè)?！?/p>

不過(guò)，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)”和“村民委員會(huì)主要負(fù)責(zé)公共事務(wù)和公益事業(yè)”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)依然比較模糊。結(jié)合黨的二十屆三中全會(huì)提出的“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”改革目標(biāo)，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)作如下解釋：首先，該法第36條第2款中的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有”應(yīng)當(dāng)解釋為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員—集體所有”而非“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體—所有”，由此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是依法代表“成員”而非“成員集體”來(lái)集體行使集體土地等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。其次，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“農(nóng)村基層群眾自治組織”作為兩個(gè)不同的組織，分別對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性土地和非經(jīng)營(yíng)性土地享有并行使所有權(quán)。同時(shí)，未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)、村民小組根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第64條的規(guī)定依法代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地的經(jīng)營(yíng)職能。最后，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第19條第3款規(guī)定了“設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得改變集體土地所有權(quán)”，其規(guī)范要求在于“不得因?yàn)樵O(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從而將集體土地所有權(quán)分割為成員私人土地所有權(quán)”，而不在于禁止將集體土地所有權(quán)按照“經(jīng)營(yíng)性—非經(jīng)營(yíng)性”標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同類型的集體土地所有權(quán)。

五、余論

當(dāng)然，如果按照“兩種集體土地所有權(quán)+兩種組織分別享有部分所有權(quán)”模式來(lái)理解和適用《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，并借此重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與集體土地所有權(quán)之間的法律關(guān)系，就需要在集體土地領(lǐng)域明確“經(jīng)營(yíng)性土地—非經(jīng)營(yíng)性土地”的分類標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行規(guī)則。在此領(lǐng)域，大陸法系所發(fā)展出的“公產(chǎn)—私產(chǎn)”法學(xué)理論和法律技術(shù)具有啟發(fā)意義?！緟⒁?jiàn)程雪陽(yáng)：《國(guó)有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使機(jī)制的完善》，載《法學(xué)研究》2018年第6期，第151頁(yè)?！烤臀覈?guó)農(nóng)村地區(qū)的集體土地所有權(quán)的歸屬和行使而言，“經(jīng)營(yíng)性集體土地”主要由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、承包地、可供有償出讓的宅基地及其他可進(jìn)入市場(chǎng)流通的未利用地構(gòu)成，這些土地可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有并行使集體土地所有權(quán)。其他不宜進(jìn)入市場(chǎng)流通的農(nóng)村生活用地（如無(wú)償分配的宅基地、自留地、自留山），公共設(shè)施用地（如道路、橋梁、供電、防洪等用地），以及公共服務(wù)用地（如行政辦公、科教文衛(wèi)、社會(huì)福利設(shè)施、文物古跡等用地），則可以根據(jù)歷史和習(xí)慣，繼續(xù)由村民委員會(huì)、村民小組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府分別享有并行使集體土地所有權(quán)。

需要注意的是，雖然中央文件將“農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源”【《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕37號(hào)）?！拷缍橘Y源性資產(chǎn)，但這種分類方法主要是一種政策性表達(dá)。從法律表達(dá)和規(guī)范實(shí)施層面來(lái)看，“資源性資產(chǎn)”這一術(shù)語(yǔ)主要用于描述那些尚未進(jìn)行開(kāi)發(fā)的土地和其他自然資源。一旦這些資源可以被人類穩(wěn)定地開(kāi)發(fā)和利用，就需要根據(jù)各類自然資源自身資源秉性和利用價(jià)值分類納入“經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)—非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)”框架。事實(shí)上，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》也采用了這種法律表達(dá)方案，其第36條、第40條共同規(guī)定，集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)中，可以依法入市、流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)用益物權(quán)，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)。ML

Modernization Reconstruction of the Relationship between Rural

Collective Economic Organizations and Collective Land Ownership

CHENG Xueyang

（Kenneth Wang School of Law，Suzhou University，Suzhou215006，China）

Abstract：Since the amendment of the Constitution in1999，“rural collective economic organizations”have gradually changed from“typed legal terms”to“special legal concepts”in China’s legal system，but the actual counterpart of this concept has been vague.The Law on Rural Collective Economic Organizations is committed to providing anew legal framework and institutional guaranteeD8bmdDSs+LFDkhOZGeUHFA== for the reconstruction and development of rural collective economic organizations，but this legal goal can only be effectively realized by reconstructing the legal relationship between rural collective economic organizations and collective land ownership.First of all，we should follow the reform goal of“developing anew rural collective economy，building the clear property right and the reasonable distribution mechanism，and granting farmers more adequate property rights and intersts”proposed by the Third Plenary Session of the20th Central Committee of the Communist Party of China，and strive to break the theoretical barriers and institutional myths of“collective land ownership based on administrative division type”.Then，the relevant provisions of the Law on Rural Collective Economic Organizations，should be reasonably interpreted according to the“operational or nonoperational”standard，so as to finally establish the rural collective economic organization and the rural grassroots selfgoverning organization，respectively enjoying and exercising part of the collective land ownership Constitution interpretation.

Key words：rural collective economic organizations;collective land ownership;Chinese modernization;separation of politics and economics;constitution interpretation

本文責(zé)任編輯：邵 海