摘 要：本研究探討了存量違法用地的生成機理和整改工作的主要難點，分析了用地權屬復雜、城市化進程加速及民生基本需求三大因素如何共同推動存量違法用地的形成。在此基礎上，文章重點探討了自然資源檔案管理在存量違法用地整改中的應用，提出了通過系統(tǒng)化整理和數(shù)字化管理自然資源檔案以及強化動態(tài)監(jiān)管和實時更新機制等策略，以提高整改工作的效率和效果。

關鍵詞：自然資源檔案管理；存量違法用地；違法用地整改；整改工作

為解決違法用地“量大面廣”的問題，國家已出臺多項政策，如《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》和《土地管理法實施條例》等，以確保耕地利用優(yōu)先序，防止耕地“非農(nóng)化”，堅持違法用地“零容忍”，加強違法用地的法律責任。存量違法用地指的是在歷史過程中形成的不符合當前法律規(guī)定或政策要求的土地使用情況，通常包括未經(jīng)批準的建設、土地用途變更或超出批準范圍的土地占用。自然資源檔案數(shù)據(jù)在存量違法用地整改工作中具有得天獨厚的優(yōu)勢，可以提供準確和全面的產(chǎn)權信息、地籍信息、權屬歷史、土地利用類型變化信息、土地使用批準和規(guī)劃信息等，還能夠提供遙感數(shù)據(jù)、地理空間影像、法律及政策文件等非結構化數(shù)據(jù)，使得違法用地的識別、監(jiān)控和整改更為高效和目標明確。

一、存量違法用地整改工作概述

1.存量違法用地生成機理

（1）用地權屬、類型混雜

當前土地權屬關系尤為復雜，涉及多個利益相關方，如村鎮(zhèn)政府、已退出市場的企業(yè)、村集體以及廣大村民等。這些用地主體的多樣性和產(chǎn)權獲取的時間及方式的差異，不利于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及實施連片開發(fā)，也為存量違法用地整改工作增添了難度。多元產(chǎn)權主體之間的利益博弈也常常導致整改工作推進緩慢，因為不同的利益主體在期望和需求上存在較大差異，結構性的利益沖突難以避免，所以誘發(fā)一系列糾紛。

另外，許多城鄉(xiāng)地區(qū)呈現(xiàn)出國有與集體權屬混雜、建設用地與農(nóng)用地鑲嵌以及舊廠房與舊村莊并存等情況。由于二十世紀八九十年代土地管理制度的滯后性，諸多地區(qū)的土地使用權不明晰，違法和違規(guī)建設屢見不鮮，產(chǎn)生了歷史遺留問題，如產(chǎn)權不清、用地標準未達標等。并且，在城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及生態(tài)廊道保護等規(guī)劃之間的沖突和不一致，也常常導致整改工作面臨更多困難。

（2）城市化進程加快

在追求經(jīng)濟增長和城市擴張的同時，土地審批和規(guī)劃調(diào)整過程中的漏洞被有意或無意放大，造成了對土地資源的無序開發(fā)和利用。地方政府在招商引資過程中，有時會出現(xiàn)忽視土地資源最大化利用效率及因地制宜調(diào)整用地整改最佳執(zhí)行方案的問題，比如在土地規(guī)劃明細工作方面不夠完善，或者在項目規(guī)劃過程中存在僥幸心理，或者在相對指標和流程制定與驗證過程中不夠嚴謹。

（3）民生基本需求

由于部分村民受教育水平不足，對于國家政策理解不到位，加上長期處于封閉環(huán)境信息不流通。因此，有些村民自認為了提高居住和生活水平而進行違法用地情況時有發(fā)生。在子女成家立業(yè)時，家庭對住房的需求增加，由于相對于農(nóng)民收入來說部分商品房價格存在一定負擔，許多村民一方面很難承擔買房費用，另一方面又沒有注意到相關法律和規(guī)章制度對農(nóng)村用地方面的限制。因此，出現(xiàn)了不少自建房屋的行為和非法擴建的問題。

同時，一些村、社區(qū)未能根據(jù)《土地管理法》制定或嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，導致村民在使用土地時隨意性較大。村民委員會等基層非政府組織未能有效引導村民合法合規(guī)地使用土地。少數(shù)村民團體甚至會組織在短時間內(nèi)集體開展建設活動，如加蓋房屋、頂棚或在基本農(nóng)田中養(yǎng)殖等，這些違規(guī)建設行為往往未經(jīng)官方批準，加劇了違法用地的問題。

2.存量違法用地整改工作的主要難點

（1）違法用地權源追溯難

1987年頒布的《土地管理法》實施后，宅基地證的發(fā)放已逾三十年，其間由于登記權利人及其家庭成員的變化或因證件遺失、損壞等原因，許多村民無法提供完整的宅基地證件，導致檔案登記信息簡單且缺失。此外，部分村莊經(jīng)歷重新規(guī)劃建設后，現(xiàn)狀地物與歷史檔案資料無法一一對應，再加上缺少必要的坐標材料，致使權源追溯工作極為困難。在實踐中，檔案資料與現(xiàn)狀宗地的對應率極低，工作人員通常需要將檔案資料整理后，打印現(xiàn)狀地籍圖，再到實地逐一與村民確認相關權屬。這一過程耗時耗力，往往需要反復多次才能完成一個村莊的權源追溯工作，即便如此，仍有部分檔案資料無法匹配現(xiàn)狀宗地，只能暫按無權源宅基地處理。

土地地類認定過程中的技術復雜性和歷史問題的交織，也為存量違法用地整改工作增添了難度。在地類認定、填報及審核過程中，一些地方錯誤地將園地、林地、草地甚至建設用地等非耕地誤報為耕地，這種現(xiàn)象并不少見。盡管地類調(diào)查認定有嚴格的技術要求，但在實際操作中，由于歷史情況復雜、建設用地權源不明，導致地類認定存在分歧。土地使用者、調(diào)查單位和監(jiān)管單位對同一宗地塊的地類認定往往持不同意見，尤其是涉及歷史問題的建設用地，其合法來源的追溯過程更加復雜。

（2）違法用地權屬界定難

歷史上老的集體建設用地使用權證書上的宗地圖是通過皮尺丈量后手繪形成的，精確度不高，而現(xiàn)今需要提供精確的宗地坐標錄入權籍系統(tǒng)。部分地區(qū)的土地和房屋面積是采用解析法實測，導致已登記發(fā)證的宅基地和集體建設用地使用權證書上的面積與實測面積不一致。部分宗地形狀已發(fā)生改變，使得登記地籍檔案資料未能電子化，無法形成數(shù)據(jù)庫，再加上檔案管理不到位，導致登記地籍檔案資料不全甚至遺失。這些問題使得原本應作為存量數(shù)據(jù)的檔案資料無法批量錄入登記系統(tǒng)，增加了土地權屬界定的難度。

部分老宅基地證書中的尺寸與實際建設情況存在較大差異。一些農(nóng)戶將房前屋后的空閑地、堆放雜物的范圍，甚至村莊內(nèi)部道路納入其宅基地權屬界線范圍，導致實際測量面積與證書標注的長寬、面積不一致。權利人對這些權屬界線范圍和實際測量面積提出異議，要求沿用老證的權屬界線范圍和面積換發(fā)不動產(chǎn)證，但這與不動產(chǎn)發(fā)證的相關要求相違背。農(nóng)民的訴求與相關政策和技術要求不匹配，導致已有證書但無規(guī)范權屬調(diào)查資料的情況下，宅基地權屬界線界定困難，還引發(fā)了與相鄰權利人指界的不認可和不簽字現(xiàn)象頻發(fā)。

二、自然資源檔案管理在存量違法用地整改工作中的應用思路

1.梳理存量登記，規(guī)范追溯方式

（1）梳理存量登記，完善檔案數(shù)據(jù)

為避免因歷史遺留問題導致的數(shù)據(jù)不完整和權屬不明，需要識別違法用地情況，并系統(tǒng)化地整理用地信息，從而規(guī)范權屬追溯方式，為后續(xù)的土地管理和權屬確認提供精確的數(shù)據(jù)支持。依托現(xiàn)有的檔案數(shù)據(jù)，將歷史上已發(fā)放的宅基地和集體建設用地使用權證書實施數(shù)字化處理，建立統(tǒng)一的檔案數(shù)據(jù)庫。通過數(shù)字化手段，將歷史檔案資料與現(xiàn)狀地籍圖相結合，形成精確的宗地坐標信息，提高數(shù)據(jù)的準確性和完整性，為后續(xù)的權屬確認和土地管理工作提供堅實的數(shù)據(jù)基礎。用檔案數(shù)據(jù)搭建違法用地清查整治作戰(zhàn)任務圖，實現(xiàn)任務關鍵點的精細化管理。利用信息化手段，構建掛圖作戰(zhàn)數(shù)字平臺，以線上“任務圖、進度圖、項目單”的方式，實時呈現(xiàn)存量違法用地整改工作，支撐各相關部門的協(xié)同工作。任務圖明確違法圖斑位置、責任人、整改路徑和整改時限等關鍵點，確保整改工作的有序推進和高效實施。

（2）規(guī)范追溯方式，推動“房地一體”

在農(nóng)村“房地一體”、存量違法用地整改工作方面，應堅持分類指導原則，加快推進農(nóng)村宅基地確權登記頒證工作。針對已開展檔案調(diào)查但不具備登記條件的宅基地，全面梳理其數(shù)量和類型，以村為單位建立問題臺賬清單，并根據(jù)一戶多宅、違法違規(guī)占用、權屬爭議等情形分類標注。對無權屬來源的宅基地，查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，按照合法合規(guī)、尊重歷史和實事求是的原則，制定詳細的權屬處理辦法。通過明確各類情況處理流程，為基層確權登記工作提供政策支持，切實推進歷史遺留問題的解決。并將已完成的地籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫以圖表形式分享給鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，充分應用于村鎮(zhèn)規(guī)劃編制、宅基地審批、集體建設用地入市、不動產(chǎn)登記和農(nóng)村產(chǎn)權制度改革等工作。同時，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的主體作用，定期對實際發(fā)生變化的宗地上報和更新，探索建立地籍調(diào)查成果“以用促建”的日常更新機制，不僅能夠為鄉(xiāng)村振興提供基礎數(shù)據(jù)支持，還能提高集體經(jīng)濟組織對該項工作的積極性，確保地籍調(diào)查數(shù)據(jù)的動態(tài)管理和長期有效。

（3）強化地籍檔案成果的應用

對于缺乏合法權益源的集體建設用地，應按照最新年度國土變更調(diào)查成果、“三調(diào)”成果、2020年度變更調(diào)查成果及“二調(diào)”成果等，對不同時間點的調(diào)查成果疊加，直至追溯到地類為耕地的時點。若追溯后認定為耕地的地塊，則應依法進行農(nóng)轉用報批，并落實占補平衡。在追溯時，還應核實各宗地塊的權屬來源。對于建設項目報批界限內(nèi)的土地，可通過調(diào)查其權屬來源，確認其是否為已批準的集體建設用地。若確認無合法權屬來源且無法補辦審批手續(xù)的建設用地，應在村集體所有權界限范圍內(nèi)分解到戶，并對照“戶”的土地承包經(jīng)營權記載信息核實。這樣既能保障被征地農(nóng)民的權益，也能核實每宗地類情況，從而確保整改工作的合法合規(guī)性和準確性。

2.特事特辦，創(chuàng)新容缺機制

在存量違法用地整改工作中，自然資源檔案管理要采取靈活創(chuàng)新的機制，以特事特辦的方式解決歷史遺留問題。對于在城市化進程中產(chǎn)生的保障民生基本需求的少數(shù)公共配套類、居住類項目，如宗教、殯葬或宗祠等特殊用地以及涉法涉訴項目，需尊重歷史，實事求是，將其納入“掛賬處理”。在不影響民生需求的前提下，有序推進違法用地的整改工作。對于因審批程序復雜且法定時限要求較長，難以在短期內(nèi)完成整改的違法圖斑，可以采用“延期銷號”的方式處理。具體而言，相關部門應下發(fā)限期整改任務書，并定期向市政府報告進展情況。在確保整改任務持續(xù)推進的同時，給予必要的時間緩沖，以應對復雜的審批和調(diào)整要求，避免因程序拖延而影響整體整改進度。對于歷史上已形成但現(xiàn)狀調(diào)查為建設用地的圖斑以及已取得建設手續(xù)但暫未完善用地手續(xù)或拆除清理硬底化地面的圖斑，可以實行“注記銷號”處理。即在地籍檔案中對這些特殊情況注記，并通過核實實際使用情況，逐步完善相關手續(xù)，保持檔案記錄的準確性和完整性，為特定項目的推進提供靈活性和保障。

自然資源檔案數(shù)據(jù)為土地開發(fā)提供了法定依據(jù)，為城市空間的合理利用和優(yōu)化配置提供了堅實的基礎。因此，要充分利用自然資源檔案數(shù)據(jù)，提升土地開發(fā)利用和規(guī)劃許可的科學性和合理性。設置地塊容積率、綠地率、設施配套等控制指標，對具體地塊的土地資源價值和權益合理配置。在滿足群眾民生需求的同時，助力實現(xiàn)違法用地的整改目標。

3.明確職責分工，實現(xiàn)聯(lián)合管理

將自然資源檔案數(shù)據(jù)庫以在線形式推送給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，不滿足條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以圖表的紙質資料推送，并將檔案數(shù)據(jù)廣泛應用于“三塊地改革”、宅基地申請、審批、登記、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市以及永久基本農(nóng)田調(diào)整補劃等工作，進一步明確職責分工，實現(xiàn)聯(lián)合管理。同時，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的主體作用，以單一圖層或紙質資料，定期上報和更新。以檔案數(shù)據(jù)篩選不同類型的違法用地，采取相應的整改措施。對于需要恢復耕地和綠地的違法用地，應迅速開展拆除和復耕復綠工作，確保土地資源的有效利用和生態(tài)環(huán)境的恢復。對于需要完善用地手續(xù)的違法用地，應加快組卷報批工作，確保在法定程序內(nèi)完成整改。通過這樣“補”“拆”的工作思路，推動違法用地清查整治實現(xiàn)全面覆蓋，并重點關注占用永久基本農(nóng)田和占用生態(tài)保護紅線、違建別墅等重大違法典型，常態(tài)化開展重點問題專項整治。通過實施耕地指標凍結、差錯率通報等制度，確保土地資源的合理利用和保護。同時，對于資料完整且存量違法用地情況較多的偏遠地區(qū)，可以通過村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施并出具承諾的方式，替代登記部門的逐戶查看，統(tǒng)一組織群眾申請，實現(xiàn)登記業(yè)務的批量辦理，提高審核效率。

4.加強數(shù)字監(jiān)管，落實長效巡查

為實時監(jiān)管存量用地動態(tài)變化，實施“人防+技防”機制，采用“耕地智?！焙汀疤煅驳夭椤钡葦?shù)字化平臺，結合衛(wèi)星遙感、日常巡查和高位探頭等多種技術手段實施監(jiān)測。依托自然資源“一張圖”和相關部門數(shù)據(jù)，建立網(wǎng)格化聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治數(shù)據(jù)平臺。通過GIS、GPS、RS和移動互聯(lián)網(wǎng)等技術手段，構建違法用地和違法建設的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠全覆蓋巡查，并利用大數(shù)據(jù)分析及時發(fā)現(xiàn)疑似違法用地和建設事件，迅速派發(fā)網(wǎng)格執(zhí)法人員到現(xiàn)場依法制止和查處，提高執(zhí)法效率和及時性。

實施“房地一體”工作與不動產(chǎn)登記存量數(shù)據(jù)的整合，對先前頒發(fā)的宅基地檔案展開查冊核實和數(shù)據(jù)整理，轉化為可匯交的電子數(shù)據(jù)登記成果，并建立成果信息的動態(tài)更新機制。制定并發(fā)布了宅基地證檔案基礎數(shù)據(jù)認定標準的工作指引，升級改造自有的宅基地證檔案數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，以適應現(xiàn)代化的檔案管理需求。

三、結語

綜上，自然資源檔案管理在存量違法用地整改工作的應用可從自然資源檔案數(shù)據(jù)本身，如提供詳細的土地使用歷史、權屬信息、規(guī)劃變更等來識別和定位違法用地，進而支持存量違法用地整改工作的決策和執(zhí)行，或者以檔案動態(tài)管理過程為切入口，監(jiān)控和驗證整改工作進度及成效。

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作者單位：佛山市自然資源局三水分局

作者簡介：錢玉珊（1979—），女，漢族，廣東佛山人，本科，中級，研究方向：檔案管理。