摘" "要：中國人口發(fā)展形勢正在發(fā)生深刻變化，生育支持措施既關(guān)乎民生，更關(guān)乎國家發(fā)展。從新公共服務理論出發(fā)，采用問卷調(diào)查法和訪談法，對攀枝花市紫荊山社區(qū)生育服務現(xiàn)狀及其效用進行分析得出，影響攀枝花市紫荊山社區(qū)生育支持效果的因素主要為經(jīng)濟與教育因素。因此，應將新公共服務理論應用于攀枝花市公共服務供給領(lǐng)域，建立全局性的生育支持制度，完善多元協(xié)同的生育支持體系，樹立以人為本的公共服務思想，以期不斷提升攀枝花市生育支持措施效用，適應攀枝花市人口發(fā)展需要。

關(guān)鍵詞：新公共服務理論；生育支持措施；實施現(xiàn)狀；影響因素；優(yōu)化建設；攀枝花市

中圖分類號：C924.21" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）22-0122-05

一、研究背景及問題

人口發(fā)展是關(guān)系國家與民族發(fā)展的大事，是全國經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性、全局性和戰(zhàn)略性工程。四川省人口發(fā)展形勢正在發(fā)生深刻變化，人口總量增速放緩，“一老一小”問題日益突出，深刻認識人口變化對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的風險挑戰(zhàn)，對促進人口長期均衡發(fā)展具有重大意義。同時，實現(xiàn)適度生育水平、積極應對人口老齡化、大幅提升勞動力素質(zhì)，已成為四川省促進人口長期均衡發(fā)展和推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在[1]。

攀枝花市常住人口的年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“兩頭小、中間大”的橄欖狀特點，勞動力充足，但在勞動人口外流、周邊大城市虹吸效應等綜合作用下，攀枝花市人口老齡化程度加劇，縣（區(qū)）間發(fā)展差距增大，個別縣（區(qū)）人口比重失衡。與全省平均水平相比，攀枝花市的人口年齡結(jié)構(gòu)“三低一高”，即勞動人口占比較高，少兒人口、老年人口比重較低[2]。生育服務長期以來一直是政府服務的重點，并且隨著我國生育率的下降和生育政策的調(diào)整，如何進一步完善生育服務、優(yōu)化生育政策，從而優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，成為攀枝花市政府亟須解決的關(guān)鍵問題。2021年6月，攀枝花市政府印發(fā)《關(guān)于促進人力資源聚集的十六條政策措施》中提到，對按照政策生育“二孩”及以上的攀枝花家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補貼金，直至孩子3周歲。在用人單位、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等單獨或聯(lián)合設置嬰幼兒照護服務機構(gòu)，為職工提供福利性嬰幼兒照護服務[3]。攀枝花市政府旨在從生育政策與相關(guān)的經(jīng)濟社會政策一同發(fā)力，積極支持生育，并將國家優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決策部署在攀枝花市得以實施。在此背景下，紫荊山社區(qū)作為攀枝花市主要社區(qū)之一，是城市文化融合、市民凝聚力和幸福感提升的場所，研究該社區(qū)的生育支持措施的效用，對于健全完善生育支持政策體系有著一定的現(xiàn)實意義。

二、新公共服務理論概述

（一）新公共服務理論的發(fā)展

公共服務理論的歷史發(fā)展與社會的發(fā)展密切相關(guān)。早期的公共服務理論主要聚焦于公共服務提供的方式和效率，尤其是在20世紀70—80年代，市場機制和民間組織成為提供公共服務的重要途徑。進入20世紀90年代，在全球化浪潮和科技革命席卷下，西方國家的社會和經(jīng)濟面臨著全新的挑戰(zhàn)。而以官僚制思想為指導的傳統(tǒng)行政體制不能適應時代發(fā)展，使民眾與政府的矛盾日益加深。新公共服務理論正是以（Robert B. Denhardt）和珍妮特·登哈特（Janet V. Denhardt）夫婦為代表的公共行政學者對早期公共服務理論的批評和反思基礎之上發(fā)展起來的[4]。相比傳統(tǒng)公共服務理論，新公共服務理論更加注重公正和平等，重視公民和社會組織的參與，強調(diào)公共服務的多樣性和靈活性，致力于提高公共服務的質(zhì)量和效率，成為公共管理學領(lǐng)域中一次重要的理論變革。

（二）新公共服務的內(nèi)涵

新公共服務理論是由羅伯特·登哈特、珍妮特·登哈特夫婦批判和反思新公共管理理論，該理論關(guān)注公民權(quán)利和公共利益，倡導公共服務。新公共服務理論的基本觀點是：政府的職能是服務而不是掌舵；公共利益才是首要目標；思想具有戰(zhàn)略性，行動具有民主性；服務對象要明確，是為公民服務而不是為顧客服務；責任重大；重視的是人，而不是生產(chǎn)效率；與企業(yè)家精神相比，公民權(quán)和公共服務更重要[5]。雖然新公共服務理論是對傳統(tǒng)公共行政理論及新公共管理理論的批判和反思，但其本質(zhì)是對二者的揚棄。在經(jīng)濟、信息全球化時代背景下，政府各部門樹立以公民為中心的治理理念，關(guān)注公民的權(quán)利和公共利益，更加適應當前社會發(fā)展和公共管理實踐需要。

（三）新公共服務理論指導下政府職能的轉(zhuǎn)變

政府職能不僅需要適應社會的發(fā)展方向，還應平衡公民的社會需求。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的日益成熟和政治文明建設的不斷推進，創(chuàng)建“服務型政府”已經(jīng)成為中國政府改革的主導方向和目標模式，已形成了社會共識[6]。新公共服務理論成為公共管理領(lǐng)域中新的理論分支，其核心思想是服務導向、公民參與、權(quán)力制約和績效導向。這一理論與我國政府職能改革的方向高度契合，表明政府應更加注重服務公眾、推動公民參與和權(quán)力制約等方面的改革。在當前背景下，新公共服務理論為我國建設服務型政府提供了重要的參考意義，對于提高公共服務質(zhì)量、優(yōu)化公共服務流程、加強公共財政管理等方面也產(chǎn)生了積極作用。因此，深入研究新公共服務理論并將其應用于政府的實際工作中，對于提升政府服務水平、加強公共管理能力具有重要的意義。

三、攀枝花市人口現(xiàn)狀、生育支持措施及為例發(fā)展愿景

（一）攀枝花市人口現(xiàn)狀

攀枝花市位于中國四川省南部，是四川省下轄的一個地級市，也是攀西經(jīng)濟區(qū)的重要城市之一。攀枝花市建于1965年，全市行政區(qū)域面積為7 414平方公里。截至2022年底，攀枝花市戶籍總?cè)丝跒?06.91萬人，其中農(nóng)業(yè)人口51.09萬人，非農(nóng)業(yè)人口55.82萬人。2022年出生人口7 629人，人口自然增長率為0.2‰。2022年末常住人口121.6萬人，城鎮(zhèn)人口85.4萬人。常住人口城鎮(zhèn)化率70.23%。攀枝花市的人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老齡化趨勢，60歲以上老年人口占總?cè)丝诘?4.5%，而18歲以下青少年人口只占總?cè)丝诘?9.2%。攀枝花市的少子化問題越發(fā)突出，近年來出現(xiàn)了常住人口出現(xiàn)負增長、人口自然增長率下降、人口老齡化加劇、出生率持續(xù)下降等問題。在人口年齡結(jié)構(gòu)特征方面，攀枝花市與四川省其他城市相比，其老年人口比重在全省處于較低水平，低于四川全省平均水平（16.93%）1.05個百分點。2021年第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年攀枝花市常住人口121.22萬人，與2010年第六次全國人口普查時的121.41萬人相比，減少1 918人，下降0.16%。在全省13個人口數(shù)量下降市（州）中，攀枝花市降幅最小[7]。

（二）攀枝花市生育支持措施

從20世紀80年代開始，攀枝花市就實施了“獨生子女政策”，并取得了一定的成效，人口增長率得到有效控制。到21世紀初期，攀枝花市緊跟國家政策，逐漸放寬計劃生育政策，實行“二孩政策”和“三孩政策”，并逐步加強公共服務體系建設，為居民提供更加全面、優(yōu)質(zhì)的生育服務和健康保障，以推動人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和社會的可持續(xù)發(fā)展。2021年，為積極響應國家《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，同時為了更好地推動人才聚集，滿足攀枝花市在“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展對人力資源保障水平的需求。2021年6月，攀枝花市政府在2017年出臺的《攀枝花人才新政七條》的基礎上，提出并印發(fā)《關(guān)于促進人力資源聚集的十六條政策措施》，其中第13條政策具體內(nèi)容包括：提供住院分娩免費服務、發(fā)放育兒補貼金、設置嬰幼兒照護服務機構(gòu)，提供福利性照護服務等系列政策措施，旨在積極響應并落實國家二、三孩政策配套支持措施，降低民眾生育和育兒成本，增強民眾的生育意愿，激發(fā)生育潛能，提高生育水平，改善人口結(jié)構(gòu)，吸引人力資源[8]。按政策生育第二個及以上孩子的攀枝花戶籍家庭，每月每孩可領(lǐng)取500元育兒補貼金，直至孩子3周歲。每年每孩可領(lǐng)取6 000元的補貼，3年能領(lǐng)1.8萬元。雖然全國各地相繼出臺了各項推進計劃生育的政策，但攀枝花市以發(fā)放現(xiàn)金來補貼生育的舉措成為全國首例。

（三）攀枝花市未來發(fā)展愿景

雖然攀枝花市人口老齡化和人口負增長態(tài)勢平穩(wěn)，但生育補貼卻在全國范圍內(nèi)率先探路，究其原因是攀枝花市政府為城市未來發(fā)展“搶人”所作出的努力。目前，攀枝花市正在積極推動城市發(fā)展，旨在建設成為川西南滇西北現(xiàn)代化區(qū)域中心城市，提出了構(gòu)建“三個圈層”的發(fā)展戰(zhàn)略，旨在重構(gòu)經(jīng)濟地理空間，整合人口和資源，擴大經(jīng)濟總量和人口規(guī)模，以提高城市的發(fā)展水平[9]。實際上，攀枝花市出臺生育支持政策不僅意在鼓勵生育，更是為了吸引人才聚集，以及促進城市未來發(fā)展。按照攀枝花市委、市政府對“十四五”發(fā)展和2035年遠景目標的規(guī)劃，要實現(xiàn)上述發(fā)展目標，需要與之相協(xié)調(diào)的人力資源做保障。據(jù)測算，到2025年攀枝花市常住人口需新增約30萬人、總?cè)丝谶_到150萬人，這就意味著平均每年大約有6萬人口的增量。但是根據(jù)第七次全國人口普查的人口數(shù)據(jù)計算，自2020年起攀枝花年均新增6萬人有一定難度。因此，攀枝花市的生育支持措施也變得越發(fā)重要，攀枝花市需要通過科學研究和探索，找到更加有效的措施和方法，以促進城市的可持續(xù)發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

四、攀枝花市生育支持措施實施現(xiàn)狀及影響因素

為研究攀枝花市優(yōu)化生育政策措施的實際效果，本研究小組于2023年3月采用線上發(fā)放調(diào)查問卷（易表達）結(jié)合線下實際訪談的方式，對攀枝花市紫荊山社區(qū)生育支持措施現(xiàn)狀進行了調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查對象是否婚育設計了兩套問卷。參與本次問卷調(diào)查的人數(shù)為392人，回收有效問卷232份。

參與本次調(diào)查的居民中，男性為110人，女性為122人。

年齡分布：參與調(diào)查的居民年齡跨度較大，18—30歲的144人，31—45歲的55人，46歲以上的人數(shù)較少。

民族分布：參與調(diào)查的居民中，漢族占比較高，為142人，其次是彝族，為80人。

婚育情況：參與調(diào)查的居民中，婚育人數(shù)為108人，未婚育人數(shù)為124人。

文化程度：參與調(diào)查的居民中本科及以上學歷的人數(shù)最多，為127人，其次是初中和大專學歷的人數(shù)。

職業(yè)分布：參與調(diào)查的居民職業(yè)種類較為多樣，包括國企、機關(guān)事業(yè)單位工作人員、學生和自由職業(yè)者等。

月收入水平：參與調(diào)查的居民月收入水平跨度較大，沒有固定收入的人數(shù)最多，為87人，其余在3 000—5 000元和5 000—10 000元的人數(shù)不等。

（一）攀枝花市紫荊山社區(qū)生育支持政策的實施現(xiàn)狀

1.受訪群眾的生育意愿

調(diào)查顯示，受訪的108位已婚育居民中，對于是否愿意生育“二三孩”，有53人選擇“愿意”，占比49.07%；有37人選擇“不愿意”，占比34.26%；有18人選擇可以“考慮”，占比16.67%?？傮w來看，受訪群眾生育“二孩三孩”意愿整體較低。而受訪的124位未婚育居民中，關(guān)于在未來是否要生育，56人選擇“生育”，占比45.16%，56人選擇“不確定”，占比45.16%，12人選擇“不生育”，占比9.68%。對于考慮在未來生育幾孩，有32人選擇“生育一個孩子”，占比25.81%，有41人選擇“兩個孩子”，占比33.06%，有7人選擇“三個或者以上孩子”，占比5.65%，有44人選擇“不確定”，占比35.48%。

2.受訪群眾對生育支持政策措施的了解情況

受訪者中選擇“了解”生育政策的人數(shù)占比為35.34%，選擇“不了解”的人數(shù)占比為33.62%，選擇“比較了解”的人數(shù)占比為31.03%（見圖1）。由此可以看出，攀枝花市的生育優(yōu)惠政策雖已施行，但尚未得到紫荊山社區(qū)群眾的廣泛了解，仍然有64.65%的居民對生育優(yōu)惠政策的知曉程度不高。在實際訪談中發(fā)現(xiàn)，基層工作人員在宣傳推廣生育優(yōu)惠政策時宣傳方法單一，多采用發(fā)放宣傳手冊的方式進行宣傳，宣傳效果有待提高，在宣傳過程中未對申請具體生育優(yōu)惠的方法給予充分的指導和解釋。

3.受訪群眾對攀枝花市現(xiàn)行各項生育支持措施的認可度

調(diào)查顯示（見圖2），在現(xiàn)行生育支持政策中，受訪者對各項政策的認可度均較高，按照認可度排序依次為“發(fā)放育兒補貼金”“提供住院分娩免費服務”“提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平”“完善生育休假與生育保險制度”“保障女性就業(yè)合法權(quán)益”“建立嬰幼兒照護服務機構(gòu)”，占比分別為81.48%、63.89%、59.26%、59.26%、51.85%、50%。另外，對于政府是否需要更多的配套措施和政策來保障其實施效果，87.96%的受訪者認為需要，8.33%的受訪者表示不清楚，僅有3.7%的人認為不需要。這表明了公眾普遍認為政策雖然已取得一定成效，但仍然存在著需要改進和加強的地方。公眾普遍希望政府能夠提供更多的支持和配套措施，以確保政策的落實和效果的最大化。

（二）影響生育支持措施效果的因素

1.經(jīng)濟因素成為影響居民生育意愿的首要因素

調(diào)查顯示（見圖3），87.96%的受訪者認為影響其生育的主要因素為“經(jīng)濟因素”，經(jīng)濟因素成為影響居民生育意愿的首要因素。63.89%的受訪群眾選擇了“子女教育和成長”，表明教育和子女成長的質(zhì)量對于家庭生育決策具有一定的影響，此外，50%的受訪者表示“生育和育兒保障措施”會影響其生育，位居所有選項的第三位。

2.教育成為養(yǎng)育子女的首要負擔

調(diào)查顯示（見圖4），受訪者認為教育、時間和精力、醫(yī)療、住房、生活開銷成為目前生育和養(yǎng)育孩子所面對的主要負擔，分別占比為88.89%、69.44%、69.44%、67.59%、63.89%。在88.89%的受訪者看來，教育是養(yǎng)育子女最主要的負擔。在實際訪談中發(fā)現(xiàn)，部分受訪群眾認為教育是一個漫長且花銷昂貴的過程，家長不僅需要支付他們的學費、書本費等，還要為孩子的興趣愛好和課外活動提供支持，因此教育成為家庭經(jīng)濟的一大負擔。其次，69.44%的受訪者認為育兒需要花費大量的時間和精力，以至于家庭和工作難以做到平衡，也是其養(yǎng)育孩子的主要負擔之一。同時，69.44%的受訪者認為兒童的醫(yī)療費用也是家庭財務的一大支出。

五、優(yōu)化攀枝花市生育支持措施的建議

（一）建立全局性的生育支持制度

新公共服務理論啟示我們，政府職能應平衡公民的社會需求，創(chuàng)建“服務型政府”。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，經(jīng)濟因素是影響居民生育意愿的首要因素，要想更好地激發(fā)人民的生育活力，政府應該為生育行為提供多方面的福利性公共產(chǎn)品供給，以降低家庭經(jīng)濟因素對生育行為的制約。因此，政府建立全局性的生育支持制度，平衡公民的社會需求，以全局性的視角完善對育齡人群的生育支持就顯得格外重要。

政府應努力提供支持年輕夫婦生育的公共服務，一方面要建立全面覆蓋的生育支持制度，除了為按照政策生育二孩及以上的攀枝花家庭每月每孩發(fā)放500元育兒補貼金以外，還可以為產(chǎn)婦發(fā)放產(chǎn)前檢查補貼、分娩補助、入托補貼等。另一方面，政府應加大對年輕夫婦的經(jīng)濟支持力度，從住房支持、貸款和子女教育援助等多角度多方面提供幫助，以減輕婚姻和育兒的經(jīng)濟壓力。此外，解決人口生育問題不僅要從“生孩子”的角度進行考慮，更要從“養(yǎng)孩子”的視角予以保障。生育支持制度的制定不應忽視兒童后續(xù)的成長，政府還應做好經(jīng)濟、社會相關(guān)配套政策的銜接，充分發(fā)揮政策引導優(yōu)勢，加強生育政策與教育、戶籍管理、住房保障等制度政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動，為生育與養(yǎng)育、教育提供一體化配套支持制度，提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，構(gòu)建生育友好的社會文化氛圍，提升對生育的包容性。

（二）完善多元協(xié)同的生育支持體系

新公共服務理論強調(diào)政府應致力于滿足公眾需求，提供優(yōu)質(zhì)服務，而不是僅僅進行資源分配和監(jiān)管，這也標志著政府角色從權(quán)力的控制者轉(zhuǎn)變?yōu)榉盏奶峁┱吆蛥f(xié)調(diào)者。因此，政府需要與社區(qū)、非營利性組織等多元主體協(xié)作，才能更好地發(fā)揮政府的治理優(yōu)勢和市場的創(chuàng)新活力，以解決公共問題，推動社會發(fā)展。

一是加大各類社會組織的培育力度，在公共物品供給過程中，政府與其他社會組織合作供給，提供符合公民需求的公共物品。另外，政府應不斷拓展生育支持服務領(lǐng)域，提升醫(yī)療機構(gòu)及社會組織的婦幼保健水平，促進產(chǎn)婦產(chǎn)后恢復護理相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展，如月子中心、產(chǎn)后康復中心等。此外，政府還應加強建設普惠型托育服務體系，促進嬰幼兒活動場所及配套服務設施建設，加強嬰幼兒照護支持與指導，免費開展育嬰師、月嫂等嬰幼兒照護服務培訓。

二是激勵多元主體共同營造生育支持體系，政府、社區(qū)、街道一同行動起來，協(xié)調(diào)聯(lián)動并互為補充地滿足社會成員的生育需要，同時進一步降低企事業(yè)單位、社會團體等所承擔的生育成本，完善生育服務福利體系，拓寬不同社會主體參與生育支持體系的路徑，完善多元協(xié)同的生育支持體系，從而進一步激發(fā)多元主體參與活力。

三是除了提供生育津貼等直接經(jīng)濟支持外，政府還應積極引導各類社會組織和企業(yè)參與生育支持體系中來，引導企事業(yè)單位為孕產(chǎn)婦建立相對靈活的工作制度，提供更加人性化的員工福利以及對員工生育、養(yǎng)育子女的包容性。

（三）營造生育友好型社會氛圍

新公共服務理論認為政府的職能是服務而不是掌舵，政府不應試圖控制社會發(fā)展的方向，而應該為社會的發(fā)展提供所必需的公共服務。因此，在政府實施生育支持措施具體工作中，首先應樹立以人為本的公共服務思想，努力為人民提供“孕得優(yōu)、生得安、育得好”的公共服務，營造生育友好型社會氛圍，為社會的發(fā)展提供所必需的公共服務。

一是政府應重視生育支持措施的決策透明度，讓更多的群眾了解和參與到政策的制定中來，同時還要加大生育支持措施的宣傳解讀力度，讓育齡夫婦能及時了解相關(guān)信息，這有利于提高公共服務的質(zhì)量，維護社會的公平公正，營造“愿生”氛圍。

二是聯(lián)合各級婦幼保健院、計生協(xié)會等，以線上線下相結(jié)合的方式開展生育科普教育宣講服務，普及科學孕產(chǎn)知識，促進婦女兒童健康，營造“適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育”的氛圍。

三是積極開展社區(qū)服務，開展婚戀指導、育兒講座、開設父母學校等，幫助未婚的年輕人客觀認識戀愛和婚姻的責任和挑戰(zhàn)，打消年輕人“恐婚”的顧慮。同時也為年輕父母提供育兒技能和家庭教育，鼓勵夫妻共同分擔家庭任務，以幫助他們能更加從容地應對生育挑戰(zhàn)。

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Research on the Optimization of Fertility Support Measures in Panzhihua from the Perspective of New Public Service Theory

—Taking Zijingshan Community as an Example

LUO Yujie1，2， MA Lanqing2

（1. School of Ethnology and Sociology， Guangxi Minzu University， Nanning 530000， China; 2. Yi Language and Culture College， Xichuang University， Xichang 615022， China）

Abstract： The situation of China’s population development is undergoing profound changes. Fertility support measures are related to people’s livelihood， but also to national development. Starting from the theory of new public services， this study analyzed the current status and effectiveness of fertility services in Zijingshan Community， Panzhihua， using questionnaire survey and interview methods. It was found that the main factors affecting the effectiveness of fertility support in Zijingshan Community are economic and educational factors. Therefore， the new public service theory should be applied to the field of public service supply in Panzhihua， establishing a global fertility support system， improving a diversified and collaborative fertility support system， establishing a people-oriented public service concept， and continuously improving the effectiveness of fertility support measures in Panzhihua to meet the needs of population development in Panzhihua.

Key words： New Public Service Theory; Birth support measures; Implementation status; Influencing factors; Optimize construction; Panzhihua

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