摘 要：合規(guī)管理是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要組成部分，是落實(shí)習(xí)近平法治思想的生動(dòng)實(shí)踐，也是營(yíng)造高質(zhì)量發(fā)展法治環(huán)境的有力抓手，能夠?yàn)闃?gòu)建合規(guī)政府提供有效路徑。本文分析了我國(guó)政府合規(guī)管理的現(xiàn)狀與問(wèn)題，對(duì)合規(guī)及政府合規(guī)的定義與內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋，概述了對(duì)GB/T 35770—2022/ISO 37301：2021《合規(guī)管理體系 要求及使用指南》標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知、適用、應(yīng)用領(lǐng)域及主要內(nèi)容。針對(duì)我國(guó)官員腐敗問(wèn)題、依法行政能力弱、決策程序規(guī)范化程度低及行政監(jiān)督制約機(jī)制不健全等問(wèn)題，提出通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化落實(shí)加強(qiáng)政府合規(guī)管理的建議，一是政府部門(mén)基于合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建立合規(guī)管理體系；二是政府部門(mén)制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；三是政府部門(mén)形成盡職免責(zé)的激勵(lì)機(jī)制保護(hù)公務(wù)人員。

關(guān)鍵詞：標(biāo)準(zhǔn)化，法治政府，合規(guī)管理

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.16.007

1 背 景

近年來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)將推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)作為全面深化改革的重要方面作出專門(mén)部署。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，法治是國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。黨的二十大報(bào)告明確要求，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。總書(shū)記指出：“我們抓住法治體系建設(shè)這個(gè)總抓手……堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。黨中央、國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2 0 21—2 0 2 5年）》等重要法治文件。法治政府建設(shè)作為全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，需要轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力。合規(guī)管理是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要組成部分，是落實(shí)習(xí)近平法治思想的生動(dòng)實(shí)踐，也是營(yíng)造高質(zhì)量發(fā)展法治環(huán)境的有力抓手，為構(gòu)建合規(guī)政府提供有效路徑。

2 基本概念與合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)解析

2.1 合規(guī)

GB/T 35770—2022/ISO 37301：2021《合規(guī)管理體系 要求及使用指南》（以下簡(jiǎn)稱GB/T 35770—2022）給出了合規(guī)的定義，合規(guī)即履行組織的全部合規(guī)義務(wù)。合規(guī)義務(wù)包括兩類要求，一類是強(qiáng)制性的必須遵守的要求，例如國(guó)家發(fā)布的法律法規(guī)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的各類監(jiān)管文件、行業(yè)組織發(fā)布的自律規(guī)范性文件、法院的判決或檢察機(jī)關(guān)的檢察決定、我國(guó)簽署的國(guó)際條約等；自愿選擇遵守的要求，例如組織對(duì)外的承諾；推薦性的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、與其他組織簽訂的合同所約定的義務(wù)、組織制定的政策、制度和程序[1-2]。

根據(jù)合規(guī)的定義，合規(guī)的“合”與“規(guī)”，其中“合”是履行，“規(guī)”是合規(guī)義務(wù)。合規(guī)就是履行法律法規(guī)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的監(jiān)管文件及組織制定的政策、制度和程序等規(guī)定的合規(guī)義務(wù)。合規(guī)是履行義務(wù)的動(dòng)作，是過(guò)程，也是結(jié)果。

2.2 政府合規(guī)

政府合規(guī)是通過(guò)為政府部門(mén)建立合規(guī)管理體系，將法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、國(guó)際公約、企業(yè)和人民對(duì)政府的期望和要求以及政府承諾自愿遵守的要求轉(zhuǎn)化為政府必須履行的合規(guī)義務(wù)。由政府領(lǐng)導(dǎo)層帶頭主動(dòng)倡導(dǎo)和實(shí)踐合規(guī)，政府內(nèi)合規(guī)職能部門(mén)及相關(guān)部門(mén)通過(guò)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合規(guī)審查、合規(guī)關(guān)鍵崗位管理、合規(guī)培訓(xùn)、利益沖突申報(bào)等機(jī)制對(duì)由合規(guī)義務(wù)產(chǎn)生的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)控制。通過(guò)合規(guī)疑慮報(bào)告、合規(guī)調(diào)查等機(jī)制的實(shí)施主動(dòng)發(fā)現(xiàn)政府的不合規(guī)并進(jìn)行整改。依據(jù)對(duì)合規(guī)管理體系績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，對(duì)政府的合規(guī)管理體系進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。

政府合規(guī)，是通過(guò)一套科學(xué)的方法將政府應(yīng)遵守的規(guī)定，細(xì)化分解到政府日常的行政、執(zhí)法、決策、監(jiān)督的所有活動(dòng)中，通過(guò)政府自我治理實(shí)現(xiàn)政府合規(guī)的目的。通過(guò)將企業(yè)及人民的期望轉(zhuǎn)化為政府的合規(guī)義務(wù)之一，從源頭化解可能產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。合規(guī)管理體系實(shí)施過(guò)程留存的文件信息，可以作為領(lǐng)導(dǎo)層、管理層及公務(wù)人員盡職免責(zé)的有力證據(jù)，政府合規(guī)是打造法治政府的有效路徑。

政府合規(guī)，不僅僅是政府依據(jù)法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定依法行政、執(zhí)法，進(jìn)行科學(xué)決策與監(jiān)督。同時(shí)，政府在分析其應(yīng)履行的合規(guī)義務(wù)時(shí)，就把企業(yè)與人民對(duì)政府的要求和期望納入了考慮的范圍，形成政府應(yīng)遵守的合規(guī)義務(wù)，并將其細(xì)化分解至政府的日常行政、執(zhí)法、決策等活動(dòng)中。此舉使得政府能夠更好地向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，使得政府能夠更加規(guī)范和全面地關(guān)注企業(yè)的需求，并據(jù)此制定利于企業(yè)合規(guī)的外部政策環(huán)境，使企業(yè)合規(guī)落到實(shí)處[3-9]。

2.3 合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

本文提到的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，主要指2022年10月12日，市場(chǎng)監(jiān)管總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委批準(zhǔn)發(fā)布了GB/ T35770—2022/ISO 37301：2021《合規(guī)管理體系 要求及使用指南》。GB/T 35770—2022規(guī)定了組織建立、開(kāi)發(fā)、實(shí)施、評(píng)價(jià)、維護(hù)和改進(jìn)有效的合規(guī)管理體系的要求，并提供了指南。若組織聲稱符合該標(biāo)準(zhǔn)，則需要滿足標(biāo)準(zhǔn)正文規(guī)定的所有要求。了解標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知，能夠更好地應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)解決相應(yīng)的問(wèn)題[1-2]。

2.3.1 標(biāo)準(zhǔn)的適用及認(rèn)知

從標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)適用于所有類型的組織，不論其類型、規(guī)模、性質(zhì)，也不論其是公共的、私營(yíng)的或非營(yíng)利性的。標(biāo)準(zhǔn)對(duì)組織進(jìn)行了定義，即為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，由職責(zé)、權(quán)限和相互關(guān)系構(gòu)成自身功能的一個(gè)人或一組人。組織包括，但不限于個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、公司、集團(tuán)公司、商行，企事業(yè)單位、行政機(jī)構(gòu)、合伙企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)或研究機(jī)構(gòu)。從標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)適用于各種類型的組織，包括權(quán)力機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)等部門(mén)。政府作為組織類型的一種，可以依據(jù)GB/T 35770—2022來(lái)建立和維護(hù)政府合規(guī)管理體系。

標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)組織合規(guī)提供了一套目標(biāo)管理的系統(tǒng)化方法，通過(guò)設(shè)立清晰、可考核的合規(guī)目標(biāo)，將組織合規(guī)管理體系分解為若干過(guò)程，對(duì)每一個(gè)過(guò)程進(jìn)行控制，使其朝著既定的目標(biāo)運(yùn)行，最終使組織合規(guī)。

2.3.2 標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容

GB/T 35770—2022規(guī)定了組織建立、運(yùn)行、維護(hù)和改進(jìn)合規(guī)管理體系的要求，并提供了使用指南，適用于全球任何類型、規(guī)模、性質(zhì)和行業(yè)的組織。合規(guī)管理體系通用要件的框架如圖1所示[1-2]。

GB/T 35770—2022主體內(nèi)容包括7部分，組織環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)作用、策劃、支持、運(yùn)行、績(jī)效評(píng)價(jià)和改進(jìn)。組織所處的環(huán)境構(gòu)成了組織賴以生存的基礎(chǔ)。這些環(huán)境既涉及法律法規(guī)、監(jiān)管要求、行業(yè)準(zhǔn)則、良好實(shí)踐、道德標(biāo)準(zhǔn)，又涉及組織自行制定或公開(kāi)聲明遵守的各類規(guī)則。因此，建立合規(guī)管理體系首先要對(duì)組織所處的環(huán)境予以識(shí)別和分析。GB/ T35770—2022規(guī)定了識(shí)別和分析組織環(huán)境的要求；領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于組織樹(shù)立合規(guī)意識(shí)、建立有效的合規(guī)管理體系具有至關(guān)重要的作用。GB/T 35770—2022對(duì)組織的治理機(jī)構(gòu)、最高管理者等如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用作出了規(guī)定。策劃是預(yù)測(cè)潛在的情形和后果，對(duì)于確保合規(guī)管理體系能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，防范并減少不希望的影響，實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)具有重要作用。支持是合規(guī)管理的重要保障，對(duì)于合規(guī)管理體系在各個(gè)層面得到認(rèn)可并保障合規(guī)行為實(shí)施具有重要的支持作用。運(yùn)行是立足于執(zhí)行層面，策劃、實(shí)施和控制滿足合規(guī)義務(wù)和戰(zhàn)略層面規(guī)劃的措施相關(guān)的過(guò)程，以確保組織運(yùn)行合規(guī)管理體系。GB/T 35770 —2022對(duì)策劃措施、實(shí)施控制、報(bào)告過(guò)程及調(diào)查過(guò)程的運(yùn)行作出了明確規(guī)定?？?jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)合規(guī)管理體系建立并運(yùn)行后的績(jī)效、體系有效性評(píng)價(jià)，對(duì)于查找可能存在的問(wèn)題、后續(xù)改進(jìn)合規(guī)管理體系等具有重要意義。GB/T 35770—2022對(duì)如何開(kāi)展合規(guī)管理體系績(jī)效評(píng)價(jià)作出了規(guī)定。改進(jìn)是對(duì)合規(guī)管理體系運(yùn)行中發(fā)生不符合和/或不合規(guī)情況做出反應(yīng)、評(píng)價(jià)是否需要采取措施，消除不符合和/或不合規(guī)的根本原因，以避免再次發(fā)生或在其他地方發(fā)生，并持續(xù)改進(jìn)，以確保合規(guī)管理體系的動(dòng)態(tài)持續(xù)有效。GB/T35770—2022對(duì)改進(jìn)合規(guī)管理體系的適宜性、充分性和有效性及對(duì)發(fā)生的不符合、不合規(guī)采取控制和糾正措施作出了規(guī)定。

2.3.3 標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用

作為A類管理體系標(biāo)準(zhǔn)，GB/T 35770—2022主要有三種應(yīng)用方式。一是作為各類組織自我聲明符合的依據(jù)。各類組織通過(guò)實(shí)施GB/T 35770—2022，建立并運(yùn)行合規(guī)管理體系，一方面使得組織的行為以及行為結(jié)果合規(guī)，另一方面在需要時(shí)還能夠追溯是否符合了合規(guī)管理體系規(guī)定的內(nèi)容或證實(shí)是否達(dá)到了合規(guī)管理的要求。二是作為認(rèn)證機(jī)構(gòu)開(kāi)展認(rèn)證的依據(jù)，GB/T 35770—2022規(guī)定了合規(guī)管理體系的要求，并提供了建議做法和指南，認(rèn)證機(jī)構(gòu)在認(rèn)證活動(dòng)中，可以直接應(yīng)用或者在其認(rèn)證技術(shù)規(guī)范中明確GB/T 35770—2022作為組織符合合規(guī)管理體系要求認(rèn)證的依據(jù)。三是作為政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管的工具。政府機(jī)構(gòu)可以將GB/T 35770—2022確立的合規(guī)管理理念應(yīng)用于行政監(jiān)管活動(dòng)，通過(guò)對(duì)組織的合規(guī)管理體系運(yùn)行情況的衡量來(lái)匹配相應(yīng)的監(jiān)管手段和措施，實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管。

3 政府合規(guī)的必要性與主要問(wèn)題

3.1 國(guó)家對(duì)法治政府及政府合規(guī)提出具體要求

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，加快轉(zhuǎn)變政府職能。法治政府建設(shè)的重點(diǎn)包括推動(dòng)行政法律體系的完善、規(guī)范重大行政決策程序、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的、深入推進(jìn)放管服改革，持續(xù)改善優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境；構(gòu)建多元糾紛解決體系；抓好法治政府建設(shè)中的關(guān)鍵少數(shù)。2014年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貿(mào)易政策合規(guī)工作的通知》，要求政府及相關(guān)部門(mén)制定的貿(mào)易政策等文件要符合《世界貿(mào)易組織協(xié)定》及相關(guān)附件的要求，在擬定貿(mào)易政策的過(guò)程中要進(jìn)行合規(guī)性評(píng)估。2019年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》，對(duì)各級(jí)政府作出重大行政決策或?qū)ζ溥M(jìn)行調(diào)整應(yīng)遵循的程序進(jìn)行明確規(guī)定。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》指出法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。

3.2 國(guó)家頒布多項(xiàng)政府應(yīng)遵守的法律法規(guī)

目前，針對(duì)政府應(yīng)遵守的法律法規(guī)，除了適用的《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》《重大行政決策程序暫行條例》（2019年9月1日起實(shí)施）、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)仲裁法》《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》《關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》及將于2022年1月生效的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》等法律法規(guī)之外，國(guó)家還發(fā)布了2項(xiàng)重要黨內(nèi)法規(guī)，包括中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》。

3.3 國(guó)家發(fā)布多項(xiàng)支撐政府合規(guī)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)

從規(guī)范和支撐政府合規(guī)建設(shè)的角度，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委自2015年至今，共制定發(fā)布與政府合規(guī)建設(shè)有關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)30余項(xiàng)，涉及合規(guī)管理、行政審批、政務(wù)服務(wù)、電子政務(wù)、政府熱線服務(wù)、投訴處理、信息與文獻(xiàn)管理等多個(gè)方面。不僅如此，2015年9月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委成立了全國(guó)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作組，負(fù)責(zé)制定行政審批通用基礎(chǔ)、條件建設(shè)、信息化建設(shè)、服務(wù)規(guī)范、監(jiān)督評(píng)價(jià)等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。目前，該技術(shù)委員會(huì)正在制定行政許可流程優(yōu)化、申請(qǐng)與受理、審查與決定、事項(xiàng)分類與編碼、滿意度測(cè)評(píng)等方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。2021年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局批準(zhǔn)籌建全國(guó)組織治理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定與維護(hù)與組織的指揮、控制和應(yīng)負(fù)責(zé)任有關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并支持籌建全國(guó)合規(guī)管理標(biāo)準(zhǔn)化分技術(shù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等各類組織合規(guī)管理、有效性評(píng)價(jià)等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定與維護(hù)。

3.4 政府合規(guī)的主要問(wèn)題

盡管國(guó)家層面相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章不斷完善，相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)正在制定或已經(jīng)發(fā)布實(shí)施，但是，實(shí)踐中依然存在腐敗問(wèn)題頻發(fā)、政府依法行政能力不強(qiáng)、依法決策規(guī)范性程度低、行政監(jiān)督制約機(jī)制不合理等問(wèn)題。

3.4.1 腐敗問(wèn)題頻發(fā)

習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，“要保持反腐敗政治定力，不斷實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)的戰(zhàn)略目標(biāo)”。反腐敗是黨和政府的一項(xiàng)長(zhǎng)期工作。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站公布的信息，2023年1月全國(guó)查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題6925起，其中不乏腐敗問(wèn)題，“吃空函”“不吃公款吃老板”“不吃本級(jí)吃下級(jí)”，請(qǐng)托辦事、利益勾兌，腐敗形式多樣、花樣不斷翻新。腐敗問(wèn)題是現(xiàn)代政府治理的重要命題，黨的十八大以來(lái)，中國(guó)在反腐敗工作上通過(guò)“抓虎拍蠅”取得了階段性成效。但是，反腐敗問(wèn)題依然嚴(yán)峻。邱鴻宇、劉旭濤在《什么樣的官員容易腐?。焊瘮〕梢虻慕M態(tài)證據(jù)》一文指出：（1）權(quán)力制約不足仍然是官員腐敗的重要誘因；（2）官商關(guān)系“失控”且權(quán)力制約度弱的時(shí)候腐敗發(fā)生的可能性較高；（3）官員的晉升預(yù)期低時(shí)，官商關(guān)系和決策權(quán)的共同作用下容易發(fā)生腐敗。

3.4.2 依法行政能力有待加強(qiáng)

部分政府公務(wù)人員認(rèn)為法律是工作的一種方法和依據(jù)，認(rèn)為法律治民不治官，在工作過(guò)程中部分一線行政執(zhí)法人員把管理、執(zhí)法和服務(wù)相割裂，權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，權(quán)力與利益掛鉤、與責(zé)任脫鉤的問(wèn)題還未完全解決。

3.4.3 有些政府決策程序規(guī)范化程度低

決策是行政的先決條件，只有科學(xué)、民主、合法的決策才能保證政策不打折扣地執(zhí)行，收到預(yù)期的效果。部分政府決策過(guò)程中不搞調(diào)查研究，不經(jīng)專家論證和人民參與，不讓法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，不舉行聽(tīng)證會(huì)，或者把這些程序當(dāng)形式，走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象仍然存在。這些問(wèn)題，從人為因素來(lái)看，是部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為決策就是自己拿主意，集體討論、聽(tīng)證會(huì)、咨詢專家意見(jiàn)會(huì)降低政府決策的效率，沒(méi)有依法、科學(xué)、民主決策的意識(shí)。

3.4.4 行政監(jiān)督制約機(jī)制不健全

我國(guó)已經(jīng)建立了多元化的行政監(jiān)督制約機(jī)制，就政府而言，有黨委監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察委監(jiān)督，還有人民群眾、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)監(jiān)督。雖然監(jiān)督主體眾多，但主體間職權(quán)劃分不清楚，沒(méi)有明確的分工合作機(jī)制，對(duì)行政行為的監(jiān)督并未起到應(yīng)有的作用。

4 政府建立合規(guī)管理體系的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)與啟示

2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025）》明確提出：“健全依法行政制度體系，加快推進(jìn)政府治理規(guī)范化程序化法治化。”從政府合規(guī)的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)深圳已經(jīng)推動(dòng)城市合規(guī)建設(shè)，深圳市寶安區(qū)區(qū)政府成立了由區(qū)委書(shū)記親自掛帥的合規(guī)委員會(huì)，在區(qū)政府層面建立合規(guī)管理體系，深圳市司法局聘用首席合規(guī)官。2021年8月，深圳市司法局發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市合規(guī)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（征求意見(jiàn)稿），圍繞政府合規(guī)、企業(yè)合規(guī)、社會(huì)組織合規(guī)、公民合規(guī)以及重點(diǎn)領(lǐng)域區(qū)域先行示范五個(gè)方面，推廣合規(guī)概念、根植合規(guī)文化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2022年10月，揚(yáng)州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作規(guī)范》，規(guī)范揚(yáng)州市內(nèi)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。2022年1月，浙江省司法廳召開(kāi)《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》立法專家組會(huì)議，就該規(guī)定的框架設(shè)計(jì)、立法目的、適用范圍、立法原則、政府職責(zé)等問(wèn)題進(jìn)行深入討論，擬健全預(yù)防性法律制度，完善合法性審查工作機(jī)制，將“宏觀政策一致性評(píng)估”“公平競(jìng)爭(zhēng)審查”作為涉企文件出臺(tái)的必要程序，推進(jìn)涉企政策合法性審查工作。這些探索為推動(dòng)政府內(nèi)部治理體系化、規(guī)范化、程序化，以及由此更好地優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境，提供良好實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[3，9-11]。

從國(guó)際合規(guī)管理實(shí)踐來(lái)看，截至2023年3月，英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)（BSI）已頒發(fā)18項(xiàng)ISO 37301：2021《合規(guī)管理體系 要求及使用指南》的認(rèn)證證書(shū)。其中4項(xiàng)頒發(fā)給政府部門(mén)，均頒給了迪拜的政府部門(mén)，分別為迪拜市政廳、迪拜道路運(yùn)輸管理局總部、迪拜居留與涉外事務(wù)管理總局、迪拜警察總部。透明國(guó)際2019年腐敗感知指數(shù)顯示，阿聯(lián)酋為腐敗感知指數(shù)為71分，在全球排名第21位，阿聯(lián)酋地區(qū)是中東和北非地區(qū)最不腐敗的國(guó)家。在國(guó)家的倡導(dǎo)下，迪拜作為阿聯(lián)酋酋長(zhǎng)國(guó)之一的首都，政府部門(mén)重視合規(guī)建設(shè)也不足為奇。從方法論上來(lái)說(shuō)，政府作為組織的一種，可以依據(jù)GB/T 35770—2022進(jìn)行合規(guī)體系建設(shè)，推動(dòng)政府合規(guī)，落實(shí)法治政府建設(shè)。

5 政府合規(guī)的政策建議

落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，需要一套行之有效的工具和抓手，讓構(gòu)成我們國(guó)家的基本單元，企業(yè)、政府、社會(huì)組織等都能夠依法合規(guī)。法治政府建設(shè)需要將“全周期管理”理念和方式貫穿政府工作全過(guò)程，強(qiáng)化從源頭到末梢的全流程、全要素、全方位管控。GB/T 35770—2022《合規(guī)管理體系 要求及使用指南》則通過(guò)明確政府合規(guī)管理目標(biāo)、制定合規(guī)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的計(jì)劃、對(duì)政府合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估與應(yīng)對(duì)、制定合規(guī)管理制度、形成合規(guī)文化，為法治政府建設(shè)提供技術(shù)支撐。針對(duì)政府合規(guī)管理存在的問(wèn)題，提出如下基于合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展政府合規(guī)建設(shè)的政策建議，以更好地預(yù)防腐敗、保護(hù)有為政府和有為公務(wù)人員，使其能夠做到合規(guī)盡職免責(zé)。提升政府的依法行政能力、提升決策程序的規(guī)范性、健全行政監(jiān)督機(jī)制。

5.1 建議政府部門(mén)基于標(biāo)準(zhǔn)建立合規(guī)管理體系

黨的二十大報(bào)告提出“反腐敗是最徹底的自我革命”這一重大命題，深刻揭示了腐敗的極端危害性和反腐敗的極端重要性。習(xí)近平總書(shū)記在二十屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，遏制增量、清除存量的任務(wù)依然艱巨。必須深化標(biāo)本兼治、系統(tǒng)治理，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。”目前，我國(guó)反腐敗工作雖然取得了階段性成果，但腐敗形式依然嚴(yán)峻。反腐敗需求全周期管理理念與GB/T 35770—2022不謀而合。近年來(lái)，應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化作為基礎(chǔ)性制度的技術(shù)支撐，已經(jīng)在推動(dòng)合規(guī)管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、國(guó)際化上形成全球共識(shí)。習(xí)近平總書(shū)記提出，標(biāo)準(zhǔn)決定質(zhì)量，有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)就有什么樣的質(zhì)量，只有高標(biāo)準(zhǔn)才有高質(zhì)量。建議國(guó)家層面發(fā)布文件，要求政府部門(mén)基于GB/T 35770 —2022建立合規(guī)管理體系，構(gòu)建包括組織體系、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制、不合規(guī)發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)以及合規(guī)管理有效性評(píng)估在內(nèi)的政府合規(guī)管理體系，并周期性對(duì)政府合規(guī)管理體系有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

依據(jù)系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的核心觀點(diǎn)，系統(tǒng)的行為特性由系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)決定，也就是系統(tǒng)的要素之間的相互作用。當(dāng)微觀層面的政府、企業(yè)、社會(huì)組織都合規(guī)的話，勢(shì)必會(huì)使得政府、企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人之間的相互作用關(guān)系發(fā)生變化，進(jìn)而影響社會(huì)、國(guó)家這個(gè)大的系統(tǒng)的行為特性，這是從下到上的層面推動(dòng)合規(guī)的發(fā)展，落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略。

5.2 建議政府部門(mén)制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

合規(guī)管理體系標(biāo)準(zhǔn)基于全球各類組織合規(guī)管理的最佳實(shí)踐制定，覆蓋了一個(gè)有效的合規(guī)管理體系應(yīng)具備的要素和需滿足的要求，為各類組織建立、運(yùn)行、維護(hù)和改進(jìn)合規(guī)管理體系，傳播積極的合規(guī)文化提供了系統(tǒng)化方法和解決方案。各類組織基于合規(guī)管理體系標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展合規(guī)管理體系建設(shè)運(yùn)行等活動(dòng)，不會(huì)缺失或遺漏某個(gè)要素或環(huán)節(jié)、相關(guān)的業(yè)務(wù)流程之間能夠保持功能連貫性，從而確保合規(guī)管理體系效能的發(fā)揮。

因?yàn)槿狈y(tǒng)一公認(rèn)的合規(guī)管理體系技術(shù)規(guī)則的支撐，各類組織合規(guī)建設(shè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、行政監(jiān)管部門(mén)和執(zhí)法部門(mén)缺乏統(tǒng)一規(guī)范，造成政府所管轄的企業(yè)每年需要接受多家監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督檢查，不僅準(zhǔn)備監(jiān)督檢查的各項(xiàng)文件費(fèi)時(shí)費(fèi)力，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程也造成了負(fù)面影響，這是阻礙企業(yè)開(kāi)展合規(guī)建設(shè)最重要因素之一。鑒于此，政府部門(mén)牽頭，組建由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、法院、檢察院及其他行政監(jiān)管部門(mén)等各部門(mén)主要負(fù)責(zé)人掛帥的合規(guī)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，形成部門(mén)協(xié)同、市區(qū)聯(lián)動(dòng)的合作推動(dòng)合規(guī)建設(shè)機(jī)制。以GB/ T 35770—2022為依據(jù)，制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一驗(yàn)收依據(jù)。通過(guò)行政指導(dǎo)的方式，引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展合規(guī)管理體系建設(shè)。企業(yè)建立了合規(guī)管理體系，可將安全、環(huán)保、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、財(cái)務(wù)稅收等專項(xiàng)納入到合規(guī)管理體系架構(gòu)中，企業(yè)建立的各個(gè)合規(guī)管理專項(xiàng)，則對(duì)應(yīng)各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管重點(diǎn)?？梢詫?shí)現(xiàn)企業(yè)建立的合規(guī)管理體系，滿足不同監(jiān)管部門(mén)的需求，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，切實(shí)減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。為企業(yè)減負(fù)增效。

5.3 建議政府部門(mén)形成盡職免責(zé)的激勵(lì)機(jī)制保護(hù)公務(wù)人員積極作為

建立有效的合規(guī)管理體系并不能杜絕不合規(guī)的發(fā)生，但是能夠降低不合規(guī)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。在很多國(guó)家或地區(qū)，當(dāng)發(fā)生不合規(guī)時(shí)，組織和組織的管理者以組織已經(jīng)建立并實(shí)施了有效的合規(guī)管理體系作為減輕、甚至豁免行政、刑事或者民事責(zé)任的抗辯，這種抗辯有可能被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)所接受。

借用這個(gè)思路，推動(dòng)國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展需要政府有所作為，需要政府部門(mén)的公務(wù)人員有所作為，而如何更好地保護(hù)有為政府和有為公務(wù)人員大膽創(chuàng)新，敢于開(kāi)拓。政府部門(mén)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建立合規(guī)管理體系，并有效實(shí)施。同時(shí)，政府部門(mén)可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及管理規(guī)定，建立合規(guī)盡職免責(zé)的激勵(lì)機(jī)制，以保護(hù)公務(wù)人員的積極性。

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作者簡(jiǎn)介

吳學(xué)靜，博士，副研究員，主要從事合規(guī)管理標(biāo)準(zhǔn)化的研究與國(guó)際、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)研制，以及合規(guī)管理標(biāo)準(zhǔn)在各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用推廣工作。

（責(zé)任編輯：張瑞洋）

基金項(xiàng)目：本文受市場(chǎng)監(jiān)管總局項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)投資并購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)建設(shè)”（項(xiàng)目編號(hào)：572022C-9895）、“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視野下公平競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)體系建設(shè)與實(shí)施（項(xiàng)目編號(hào)：572023C-10648）”和中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司軟科學(xué)研究課題“基于合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)與有效實(shí)施研究”（項(xiàng)目編號(hào)：中油研20220157-1）、市場(chǎng)監(jiān)管總局科技計(jì)劃及院長(zhǎng)基金“基于適用性的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化評(píng)價(jià)方法及應(yīng)用研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023MK190、572023Y-10377）資助。