[摘要]傳統(tǒng)的監(jiān)管體系和監(jiān)管治理手段，已不能適應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。結(jié)合網(wǎng)約車在從“非法”狀態(tài)到如今的日常出行方式的發(fā)展過程中，司法、立法、執(zhí)法三方面的實(shí)踐路徑，探討用包容審慎的理念如何規(guī)制包括網(wǎng)約車在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)：面對新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)，司法應(yīng)該采取克制的態(tài)度；立法應(yīng)當(dāng)合憲合法，中央層面保持一定的戰(zhàn)略性模糊促進(jìn)地方能動性；執(zhí)法環(huán)節(jié)應(yīng)避免盲目選擇性執(zhí)法等行政亂作為，在執(zhí)行現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上對新興經(jīng)濟(jì)活動予以容忍，給予其發(fā)展的土壤。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)約車；新興經(jīng)濟(jì)；包容審慎；規(guī)制

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.09.020

一、問題的引入

新興經(jīng)濟(jì)初始階段總是處于隨時被叫停的狀態(tài)中。以網(wǎng)約車為例，2015年發(fā)生的陳超訴濟(jì)南市客運(yùn)管理中心行政處罰一案[1]稱為中國“專車第一案”，陳超因?yàn)槲慈〉贸鲎馄嚳瓦\(yùn)資格證，車輛也未取得車輛運(yùn)營證，客運(yùn)管理中心以陳超非法經(jīng)營客運(yùn)出租汽車，違反《山東省道路運(yùn)輸條例》第六十九條第二款之規(guī)定為由，責(zé)令停止違法行為，處2萬元罰款并沒收非法所得。陳超提起撤銷行政處罰決定的行政訴訟。法院支持了原告陳超的訴請，判決撤銷行政處罰。專車第一案發(fā)生之后，全國各地發(fā)生多起專車行政處罰案，新興階段各地的處罰和判決也不盡相同。2016年7月27日《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）出臺，網(wǎng)約車走向合法，網(wǎng)約車信息服務(wù)平臺、網(wǎng)約車司機(jī)、網(wǎng)約車準(zhǔn)入條件等定位問題逐漸明晰。隨后，各地陸續(xù)出臺相關(guān)規(guī)章及規(guī)范性文件，推動了網(wǎng)約車市場的蓬勃發(fā)展。截至2024年2月29日，全國范圍內(nèi)已有341家平臺公司取得網(wǎng)約車平臺經(jīng)營許可，僅2024年2月份收到的訂單信息就達(dá)到7.75億單。

網(wǎng)約車的出現(xiàn)及后續(xù)的發(fā)展給傳統(tǒng)客運(yùn)市場和政府監(jiān)管造成了沖擊，但如果一開始堅(jiān)持按照新興經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)之前的法律法規(guī)一味否定其法律地位，又將錯失新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的巨大紅利。那是否放任其發(fā)展不予監(jiān)督？何種規(guī)制手段和理念才能達(dá)到既能保障新興經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又不至于導(dǎo)致失序失范的狀態(tài)？

二、新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)的規(guī)制困境

新興的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)相比，其在地域貫通性、跨界融合性、行業(yè)顛覆性和平臺集中性等方面具有突出的優(yōu)勢，但同時因傳統(tǒng)的行政監(jiān)管管轄體制地域分割和行業(yè)分割過細(xì)的原因，新興的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)對傳統(tǒng)的行政監(jiān)管管轄體制形成極大的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)行政監(jiān)管管轄體制也對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成一定阻礙。[2]

同時，新興經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新性與法律固有的滯后性，必然導(dǎo)致新興經(jīng)濟(jì)活動在發(fā)展的初期陷于“非法”的尷尬境地。在濟(jì)南專車案件發(fā)生之時，市場上已經(jīng)出現(xiàn)了大量通過軟件預(yù)約客運(yùn)的行為，但是“眾”不能免除“責(zé)”，在《暫行辦法》出臺之前，按照其當(dāng)時法律法規(guī)，未取得運(yùn)營證，即使是通過滴滴等網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行客運(yùn)服務(wù)，也是非法運(yùn)營。

而“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)迅速萌芽發(fā)展，新的生產(chǎn)方式和交易方式不斷出現(xiàn)。例如，無人飛機(jī)、人工智能、人臉識別等技術(shù)的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)直播帶貨的興起，都帶來新的行業(yè)發(fā)展，也都面臨著規(guī)則滯后或缺失的問題。[3]原有的法律法規(guī)所規(guī)制的法律關(guān)系面對新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)往往顯得“束手無策”。當(dāng)法律法規(guī)落后于現(xiàn)實(shí)需求，若嚴(yán)格執(zhí)法，機(jī)械地依據(jù)既有規(guī)則評判新興經(jīng)濟(jì)，有的甚至“一刀切”地對新興經(jīng)濟(jì)行為予以否認(rèn)，就有可能扼殺新興經(jīng)濟(jì)的萌芽。[4]

但若不依既有規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管，一方面，法律法規(guī)的權(quán)威性受損，行政機(jī)關(guān)、監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)威性受損。如果新興經(jīng)濟(jì)負(fù)面效應(yīng)爆發(fā)，則群眾將指責(zé)政府不作為。另一方面，以當(dāng)時甘肅的“專車第一案”為例，放任或者過度包容也意味著新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展中的“毒瘤”或者隱患將一直存在?；厮莅盖椋拭C的張某于2016年10月26日利用滴滴網(wǎng)絡(luò)平臺搭載乘客，執(zhí)法人員以涉嫌非法營運(yùn)行為將張某的車輛扣押，并于2016年11月9日作出行政處罰的決定并罰款2萬元。甘肅案件最終判決變更行政行為，而非像濟(jì)南案那樣直接撤銷，與案件中一個重要事實(shí)有關(guān)，即張某駕齡不夠便利用他人身份資料進(jìn)行虛假注冊。此行為社會危害性較大，之后網(wǎng)約車相關(guān)立法中對注冊準(zhǔn)入行為進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)制，避免因?yàn)榘l(fā)展新興經(jīng)濟(jì)的需要而放任危險存在。因此，新興經(jīng)濟(jì)需要包容審慎的規(guī)制理念。

三、包容審慎規(guī)制的實(shí)踐

2016年5月，國務(wù)院印發(fā)《2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》，包容審慎理念出現(xiàn)在政府文件中。具體表述為“探索審慎監(jiān)管”，表現(xiàn)為對新業(yè)態(tài)“可先監(jiān)測分析、包容發(fā)展”，而對潛在風(fēng)險大的“要嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)管”。2017年1月的《關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能加快新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見》首次明確提出“探索動態(tài)包容審慎監(jiān)管制度”。之后發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見》等文件都明確提到了包容審慎。2021年5月施行的《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管“堅(jiān)持鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”原則，包容審慎出現(xiàn)在法律法規(guī)中，成為正式的法律概念。包容審慎是我國面對新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展提出的一項(xiàng)規(guī)制創(chuàng)新策略，對高度確定性、形式理性化基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)行政法范式帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，具有極為深遠(yuǎn)的行政法治意義。[5]

包容審慎監(jiān)管因概念自身的模糊，尤其是包容與審慎之間的平衡難以把握。[6]再加上中國本土法治環(huán)境、數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代背景，如何解讀和踐行包容審慎規(guī)制才能發(fā)揮理念最大效能，成為重點(diǎn)課題。本人即從網(wǎng)約車等新興經(jīng)濟(jì)案例入手為包容審慎規(guī)制理念的實(shí)踐提供思路。

（一）包容審慎的司法

針對新興經(jīng)濟(jì)的“非法”現(xiàn)象，將其一概排斥于市場之外，否認(rèn)其存在對人們生活帶來的便利，否認(rèn)其對經(jīng)濟(jì)的推動作用，將會壓制創(chuàng)新，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緩慢乃至最后停滯不前。面對新興經(jīng)濟(jì)“非法”狀態(tài)，無論是《暫行辦法》施行之后的甘肅案還是之前的濟(jì)南案，判決書中法官都對網(wǎng)約車作為一種客運(yùn)服務(wù)的新興業(yè)態(tài)的積極作用予以肯定。

濟(jì)南案的判決書寫道“考慮到科技進(jìn)步激發(fā)的社會需求、市場創(chuàng)新等相關(guān)因素”。在維護(hù)法律權(quán)威性和嚴(yán)肅性的同時，運(yùn)用法律適用技術(shù)，從處罰幅度是否畸重這一角度入手，分析被告濟(jì)南市客運(yùn)管理中心處罰程序瑕疵等問題，判決撤銷行政處罰。這樣的判決為網(wǎng)約車的發(fā)展和相應(yīng)的法律留有余地。

濟(jì)南網(wǎng)約車案件判決書之外的四次延期側(cè)面反映了受案法院的處理手段。查閱判決背后的相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)“專車第一案”在2015年4月15日開庭審理后，經(jīng)歷了四次延期宣判，在此過程中，各方始終就網(wǎng)約車合法性的問題進(jìn)行“博弈”。法院第一次延期宣判對外稱是因?yàn)檎攮h(huán)境尚不成熟；三個月后的第二次延期，對外通報(bào)延期原因?yàn)榘盖楸容^敏感、重大而且復(fù)雜；第三次因?yàn)樯婕跋嚓P(guān)法律適用問題，需送請有關(guān)機(jī)關(guān)作出解釋；20多天后，恰逢《暫行辦法》的征求意見稿以及《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，因此第四次稱因社會關(guān)注度高，案件在事實(shí)認(rèn)定方面存在爭議而延期，[7]這樣的延期最終等到政策的日益明確，客觀上使得案件中原告的權(quán)益得到保護(hù)。

案情其實(shí)并不復(fù)雜，但是在網(wǎng)約車興起的前期，判決很容易在媒體等輿論推動下被過度解讀。因此，面對新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)特別是新興事物發(fā)展的前期，司法應(yīng)該采取克制的態(tài)度，不能僵硬地適用法律從而將所有處于“灰色地帶”的新興經(jīng)濟(jì)一竿子打死。

（二）包容審慎的立法

對于新興業(yè)態(tài)，規(guī)制者依據(jù)全有全無的規(guī)制策略，以類比方式施加傳統(tǒng)規(guī)則的做法實(shí)踐證明只會抑制創(chuàng)新、激化矛盾。為鼓勵市場創(chuàng)新，規(guī)制者應(yīng)踐行回應(yīng)型規(guī)制策略[8]?！稌盒修k法》就是回應(yīng)型規(guī)制策略的產(chǎn)物。因?yàn)槿祟愓J(rèn)識的局限性，特別是行業(yè)發(fā)展之初，無法看清行業(yè)今后的走向，但又出于規(guī)制的目的，所以一定的戰(zhàn)略性模糊是必要的。戰(zhàn)略性模糊能夠?yàn)榛貞?yīng)型規(guī)制提供具體實(shí)施的空間，而中央層面的模糊恰恰是為了給地方的試驗(yàn)和探索留有一定的余地?！稌盒修k法》授權(quán)地方政府對某些事項(xiàng)作出其他規(guī)定，第40條更是規(guī)定各地可根據(jù)本辦法結(jié)合實(shí)際情況制定具體的實(shí)施細(xì)則。自2016年起各地陸續(xù)出臺了網(wǎng)約車服務(wù)管理實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則。

在回應(yīng)型規(guī)制策略下監(jiān)管部門有效地防范了“安全風(fēng)險”。但另一方面，這些文件在程序、內(nèi)容是否合法合理方面留下隱患。比如，地方政府出臺的這些規(guī)章和地方規(guī)范性文件中，一些城市對駕駛員的戶籍地有要求，一些城市將學(xué)歷作為網(wǎng)約車駕駛員的條件之一。各地實(shí)施辦法對從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛的許可條件也較《暫行辦法》更為嚴(yán)格。如果規(guī)則本身不合法或不合理，嚴(yán)格執(zhí)法是否與初衷愈行愈遠(yuǎn)。

回應(yīng)型規(guī)制下監(jiān)管規(guī)則往往是被動跟進(jìn)、應(yīng)急出臺的，只能做到“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”。[9]因此面對新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)的包容審慎的立法，應(yīng)該是在合法合憲的基礎(chǔ)上，把握適當(dāng)?shù)脑瓌t性，為未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法律發(fā)展預(yù)留一定的空間。

（三）包容審慎的執(zhí)法

在法律法規(guī)對新興經(jīng)濟(jì)作出初步定位后，執(zhí)法部門的作為也要抱著實(shí)驗(yàn)的態(tài)度謹(jǐn)慎把握尺度，避免運(yùn)動式執(zhí)法等直接走極端的行為。實(shí)踐中，以北京為例，因?yàn)槠渲贫ǖ膶?shí)施辦法為規(guī)范性文件，執(zhí)法部門對不符合規(guī)定的軸距、排氣量等標(biāo)準(zhǔn)的查處力度很小。但若是執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)行，網(wǎng)約車數(shù)量很有可能急劇減少，回到網(wǎng)約車產(chǎn)生之前的狀態(tài)——“黑車”橫行。

面對新業(yè)態(tài)的執(zhí)法部門不應(yīng)因立法空白而盲目選擇性執(zhí)法，而應(yīng)執(zhí)行現(xiàn)有法律規(guī)范，對明顯違法行為予以打擊，維護(hù)正常的市場秩序；同時，對新業(yè)態(tài)予以容忍，除非法律法規(guī)、規(guī)范性文件有明確的禁止性規(guī)范。[10]

四、結(jié)語

法律所針對或規(guī)范的對象，通常是常規(guī)事項(xiàng)。監(jiān)管的本質(zhì)在于確保確定性，設(shè)定事物邊界，然而創(chuàng)新卻意味著對傳統(tǒng)的顛覆，對既定標(biāo)準(zhǔn)的挑戰(zhàn)。因此，必須在創(chuàng)新和監(jiān)管之間找到平衡，在包容與審慎之間找到平衡：司法采取克制的態(tài)度；立法活動應(yīng)當(dāng)合憲合法，保持一定的戰(zhàn)略性模糊，為新興經(jīng)濟(jì)的發(fā)展留下適當(dāng)?shù)目臻g；執(zhí)法活動避免行政亂作為，對新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)在執(zhí)行現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上予以容忍。

參考文獻(xiàn)：

[1]一審：山東省濟(jì)南市市中區(qū)人民法院（2015）市行初字第29號（2016年12月30日）；二審：山東省濟(jì)南市中級人民法院（2016）魯01行終103號（2017年2月17日）；再審：山東省高級人民法院（2018）魯行申538號（2018年12月12日）.

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作者簡介：黃慧芳（1992.11-），女，漢族，安徽馬鞍山人，法官助理，法學(xué)碩士，研究方向：行政法。