【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)融合 新型城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村全面振興 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

國家統(tǒng)計局2024年發(fā)布的“新中國75年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告”顯示，截至2023年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到66.16%。然而，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度來看，我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)仍是未盡議題。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，將成為推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要主題。

從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)融合：中國城鄉(xiāng)關(guān)系的總體進程

作為我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)之一，城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關(guān)系的理想狀態(tài)，旨在實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間、要素、業(yè)態(tài)之間的密切聯(lián)系和功能互補，是對以往城市二元發(fā)展路徑的修正。

新中國成立初期，為了夯實工業(yè)基礎(chǔ)、加速國家工業(yè)化進程，我國制定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的“趕超戰(zhàn)略”。這一戰(zhàn)略以城市為中心實施，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”、嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)勞動力流動等制度安排，以農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)、以農(nóng)村支持城市，完成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所需要的大量資本積累。中國人民銀行發(fā)布的《中國金融統(tǒng)計（1952—1987年）》報告顯示，1953年—1979年期間，農(nóng)村信用社在農(nóng)村地區(qū)累計吸收存款達(dá)1941億元，對農(nóng)村的貸款僅為530億元，高達(dá)73%的資金由農(nóng)村流向城市。資本等生產(chǎn)要素的長期單向流動，加劇了城鄉(xiāng)要素配置失衡的狀況，使城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟差距日益擴大。

改革開放后，我國采取了一系列改革措施應(yīng)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等改革率先在農(nóng)村地區(qū)啟動，農(nóng)民以家庭為基本單位，獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力得以激發(fā)。這些變化直接反映在城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的縮小上。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（1978）》《中國統(tǒng)計年鑒（1984）》，全國城鄉(xiāng)收入比從1978年的2.56下降到1983年的1.82。

隨著改革的持續(xù)深入，農(nóng)村富余勞動力得以繼續(xù)解綁，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展開辟了道路。1982年，《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》明確要求：“大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，引導(dǎo)農(nóng)村多余勞動力在鄉(xiāng)村搞多種經(jīng)營，不要往城里擠。同時，要采取有效措施，嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口。”在1982年至1986年的五年間，我國連續(xù)發(fā)布了以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號文件，對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展進行了具體的規(guī)劃和部署。這些政策的實施，使農(nóng)村剩余勞動力通過“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的方式，在農(nóng)村內(nèi)部轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所代表的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為農(nóng)村地區(qū)提供了大量的就業(yè)機會，推動了鄉(xiāng)村工業(yè)化，為農(nóng)村地區(qū)帶來了新的經(jīng)濟增長點。

進入90年代以后，隨著中國經(jīng)濟體制的進一步轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)民就業(yè)的作用逐漸弱化。但與此同時，城市中的國有企業(yè)改革全面啟動，對農(nóng)村剩余勞動力產(chǎn)生巨大需求，勞動力在城鄉(xiāng)間的大規(guī)模流動成為趨勢。在這一背景下，中央政府和地方政府出臺了一系列改革措施，例如《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》（1994年）、《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強流動人口管理工作的意見》（1995年）等，都在一定程度上促進了勞動力的流動。這種“離土又離鄉(xiāng)”的流動方式不僅進一步改善了農(nóng)民自身的收入狀況，也為國民經(jīng)濟增長作出了積極貢獻(xiàn)。然而，這一階段城鄉(xiāng)收入差距日益擴大，究其原因，一是改革重點轉(zhuǎn)入城市后，城鎮(zhèn)居民收入相較于農(nóng)民收入迅速增加；二是工農(nóng)業(yè)“剪刀差”依然存在，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品比價雖經(jīng)多次調(diào)整，但仍不盡合理；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在勞動待遇、就業(yè)機會、社會保障等方面與城市居民仍存在一定差距。

2000年開始，我國逐步推行農(nóng)村稅費改革，以減輕農(nóng)民的稅費負(fù)擔(dān)，進而改善城鄉(xiāng)關(guān)系。2002年，黨的十六大報告明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，旨在解決長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。2003年，黨的十六屆三中全會進一步提出了“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展理念，并將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在了首要位置，核心是解決城鄉(xiāng)收入差距加大、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)不均等的問題。2005年，黨的十六屆五中全會確定了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的重大歷史任務(wù)，這標(biāo)志著政府在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題上的思路更加清晰。2007年，黨的十七大報告提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，必須“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。2012年，黨的十八大報告強調(diào)了“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的必要性，旨在形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，政策的焦點依然集中在城市，以城市的發(fā)展促進鄉(xiāng)村全面振興。

2017年，黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。這一戰(zhàn)略“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的原則，遵循“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，旨在“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村全面振興強調(diào)的不僅僅是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的振興，而是一個涉及鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)要素重組、空間重構(gòu)以及功能提升的全面系統(tǒng)性過程。與“新農(nóng)村建設(shè)”或“美麗鄉(xiāng)村”等概念相比，鄉(xiāng)村全面振興的空間范圍更為廣泛，它涵蓋了包括縣城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村在內(nèi)的整個鄉(xiāng)村社會，將鄉(xiāng)村視為與城市同等地位的有機整體，致力于實現(xiàn)經(jīng)濟社會文化的共存共榮。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為起點，我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了歷史性變革，城鄉(xiāng)發(fā)展正邁向一個新的階段。

抓住促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的關(guān)鍵點

當(dāng)前，中國城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差距相互交織。城市對鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素的“虹吸效應(yīng)”較強，勞動力、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間存在一定程度的流動不對等情況、互補功能有待增強、配置效率有待提高。

勞動力要素。一方面，家庭遷移是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進城”的主要模式。但是，由于戶籍和自身經(jīng)濟能力的限制，部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在城市獲取更好的工作和正式的住房，亦面臨生活、社會交往等困境，因此在城市中的定居意愿有限，由此形成了一種復(fù)雜的“候鳥型”人口流動模式——流動人口遷徙于城鄉(xiāng)之間，但很難完全定居。以浙江龍港市為例，經(jīng)移動手機信令大數(shù)據(jù)測算，龍港外來人口在居住和就業(yè)上都形成了基于血緣、同鄉(xiāng)的“熟人社會”，也即外來人口與本地人之間呈現(xiàn)明顯的社會融合困難。另一方面，自1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布以來，戶籍往往和城市的社會保障體系（醫(yī)保、社保、廉租房資格、購房資格等）聯(lián)系在一起。與以就業(yè)關(guān)聯(lián)保障為重要基礎(chǔ)、覆蓋多方群體、整體漸趨完整的城市社會保障體系相比，農(nóng)村的社會保障體系以家庭保障為主、集體保障為輔。兩套不同的社會保障體系，使得一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在面臨失業(yè)、養(yǎng)老等問題時，只能回流返鄉(xiāng)，尋求農(nóng)民身份所帶來的保障，也使他們不敢徹底擺脫與耕地的聯(lián)系，這在一定程度上阻滯了實質(zhì)性的市民化進程。

2014年開始的新型城鎮(zhèn)化進程將推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化置于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略體系的核心。黨的十九大報告明確指出：“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系?！?019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，旨在破除妨礙勞動力和人才流動的體制機制弊端，促進社會性流動。特別是提到要全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，放寬大城市落戶條件，完善超大特大城市積分落戶政策，并推進基本公共服務(wù)均等化。這體現(xiàn)了國家對破除勞動力流動障礙、推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的決心。

但少數(shù)地方政府執(zhí)行國家政策時也會存在一定程度的偏差。在一些經(jīng)濟社會發(fā)展程度較高的城市，其進入性門檻（比如購房成本和戶籍獲取的難度）也相對更高，部分低技能普通勞動力容易在“人才大戰(zhàn)”中被忽視。在縣城或欠發(fā)達(dá)城市，戶籍制度雖不是主要障礙，但由于部分地區(qū)政策引導(dǎo)不足、就業(yè)崗位供給有限、公共服務(wù)缺乏，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對轉(zhuǎn)入縣城定居的意愿并不強烈。東北、中西部地區(qū)的部分縣城人口流失較為嚴(yán)重，甚至東部發(fā)達(dá)地區(qū)的部分縣城在“虹吸效應(yīng)”影響下，也面臨人口壓力特別是人才流失壓力。在縣域人才“空心化”的過程中，農(nóng)村人口老齡化程度快速攀升。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，從全國看，鄉(xiāng)村60歲、65歲及以上老人的比重分別為23.81%、17.72%，比城鎮(zhèn)分別高出7.99、6.61個百分點。

土地要素。在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于集體，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益與其農(nóng)村戶籍緊密相連。這種制度安排在一定程度上抑制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的主觀意愿，亦阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程。盡管近年來中央和地方政府鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶，并明確提出不得將退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，但現(xiàn)行法律法規(guī)的執(zhí)行力度和實際效果仍需加強，農(nóng)民對于落戶后難以保障自身土地權(quán)益的擔(dān)憂依然存在。特別是在那些最有可能實現(xiàn)市民化的城郊地區(qū)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對“三塊地”（農(nóng)村承包地、宅基地、集體建設(shè)用地）的增值預(yù)期更為強烈。盡管近年來中央和地方圍繞“三塊地”進行了一系列改革，但相關(guān)制度機制仍有較大優(yōu)化空間。

以農(nóng)村宅基地改革為例，權(quán)利束的封閉性和流通速度的緩慢性是當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)。從2000年到2016年，中國農(nóng)村常住人口從8.08億人減少至5.89億人，減少了27.1%，但同期農(nóng)村宅基地面積卻由2.47億畝增加到2.98億畝，增長了20.6%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年全國農(nóng)村宅基地的閑置率已達(dá)到18.1%，特別是在人口流出的地區(qū)，宅基地的閑置和浪費現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。造成這一現(xiàn)象的原因之一是現(xiàn)行的戶籍制度和土地制度限制了農(nóng)村閑置宅基地的轉(zhuǎn)讓范圍，通常只能在同一村集體內(nèi)部進行。這限制了希望回到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)或定居的返鄉(xiāng)和下鄉(xiāng)人才獲取宅基地使用權(quán)，這不僅阻礙了人才向鄉(xiāng)村流動，也影響了其在鄉(xiāng)村長期扎根和發(fā)展事業(yè)的積極性。此外，盡管自然資源部鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進行復(fù)合利用，但嚴(yán)格的審批流程不利于提升農(nóng)村土地的利用效率。在這種情況下，進城農(nóng)民無法將閑置的宅基地轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)性收入，導(dǎo)致資產(chǎn)無法變現(xiàn)。

為了解決上述問題，政府已經(jīng)采取了一系列措施。例如，2024年的中央一號文件中提出了“強化農(nóng)村改革創(chuàng)新”的任務(wù)，明確提出啟動實施第二輪土地承包到期后再延長30年整省試點、健全土地流轉(zhuǎn)價格形成機制、穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等，以期提高農(nóng)村土地要素利用效率、助力鄉(xiāng)村全面振興。

資本要素。自1994年分稅制改革實施以來，中央與省級財政體制逐步完善，財力開始向中央集中。然而，在五級財政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所占份額相對較低。特別是2001年農(nóng)村稅費改革和2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。改革雖然減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但同時也削弱了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，縣級公共產(chǎn)品供給亦出現(xiàn)短缺的狀況，影響了農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。就縣級財政而言，其財權(quán)和支出責(zé)任不匹配，易陷入債務(wù)風(fēng)險和土地財政依賴?yán)Ь?。基于《中國縣域統(tǒng)計年鑒（縣市卷）（2015-2021）》的數(shù)據(jù)測算，2015年—2020年，全國縣域平均土地出讓金依賴度（即土地出讓收入占一般公共預(yù)算收入比重）從33%上升至74%；2020年，財政自給率（即一般公共預(yù)算收入占一般公共預(yù)算支出比重）不足20%的縣域比例首次突破50%。財政壓力增大不僅限制了縣級政府充分發(fā)揮其職能，還可能成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的重要因素。

此外，長期以來，盡管政策上鼓勵工商資本進入農(nóng)村市場，但涉農(nóng)項目的特點是投資周期長、回報慢，這導(dǎo)致社會資本在融資時面臨較大困難。加上農(nóng)業(yè)保險品種少、覆蓋面窄，風(fēng)險保障能力較弱，進一步增加了投資風(fēng)險。工商資本下鄉(xiāng)還可能面臨隱形障礙和限制，例如，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的嚴(yán)格控制，一定程度上影響了土地資源的流動性和靈活性，也影響了投資效率。此外，金融配套體系還有待進一步完善，國有商業(yè)銀行在縣域、農(nóng)村吸收的存款往往被用于大城市的信貸投放，導(dǎo)致這些資金既無法參與縣域經(jīng)濟的內(nèi)部循環(huán)，也無法用于農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)，進一步擴大了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的資金缺口。

探索城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的創(chuàng)新路徑

加速以特色產(chǎn)業(yè)為支柱的就地就近城鎮(zhèn)化進程。一是加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合速度，梯次推進縣鄉(xiāng)村聯(lián)動發(fā)展。以縣城為核心區(qū)域，強化縣城對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)籌，在縣城重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)吸納能力強的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游服務(wù)業(yè)，讓產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈更多地延伸和下沉到鄉(xiāng)村。支持有條件的縣城打造“小精尖”特色產(chǎn)業(yè)，專注于發(fā)展具有區(qū)域品牌效應(yīng)和國際化競爭力的特定產(chǎn)品。如山東曹縣找準(zhǔn)服裝產(chǎn)業(yè)切口，深耕以馬面裙為主的漢服生產(chǎn)銷售，并搶抓互聯(lián)網(wǎng)紅利布局直播電商，在細(xì)分市場上形成了較強的品牌影響力。借鑒制造業(yè)和服務(wù)業(yè)項目招商經(jīng)驗，創(chuàng)新涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)項目服務(wù)體系，比照工業(yè)和服務(wù)業(yè)項目給予招商引資支持配套和財稅優(yōu)惠政策；適度提高對特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的財政轉(zhuǎn)移支付。搶抓數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展機遇，在推動信息基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸覆蓋的基礎(chǔ)上，加強農(nóng)業(yè)科技、電子商務(wù)等新型農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，通過培育即時配送、直播電商等新業(yè)態(tài)，吸引外出年輕人回流。

二是加快就地就近城鎮(zhèn)化，使農(nóng)村人口“流得出，回得來”。一方面，根據(jù)省、市城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃，合理預(yù)測各縣（市）的人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)，引導(dǎo)縣域公共資源按常住人口規(guī)模進行配置，統(tǒng)籌考慮縣域常住人口的存量與增量，合理確定教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施需求，提高公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)預(yù)留一定彈性空間，推動縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家落戶縣城，推進“城鄉(xiāng)雙棲”和“工農(nóng)兼業(yè)”的就地就近城鎮(zhèn)化。另一方面， 放寬“非轉(zhuǎn)農(nóng)”戶口回遷限制，積極鼓勵城市居民回縣城、回鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)和養(yǎng)老，并對回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人群、專業(yè)技術(shù)人才等放開土地承包、宅基地使用等相關(guān)權(quán)益，從而推動各類人才以“城鄉(xiāng)兩棲”“半工半耕”方式參與縣域經(jīng)濟發(fā)展。例如四川省成都市郫都區(qū)建立了“新村民”引進機制，按照“資源資產(chǎn)吸引人才、共建共享激活動力”思路，圍繞彌補產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村級治理、公共服務(wù)等短板，制定人才需求目錄，重點引進鄉(xiāng)村旅游、衛(wèi)生教育、文化藝術(shù)等多類緊缺人才。郫都區(qū)以農(nóng)村宅基地、承包地等“三權(quán)分置”為基礎(chǔ)，通過出租、入股等形式充分整合低效農(nóng)用地、閑置宅基地、荒灘地和水面等資產(chǎn)資源，明確“新村民”可依法承接土地經(jīng)營權(quán)、享受同等公共服務(wù)。

賦予農(nóng)民更加充分的土地財產(chǎn)權(quán)益。一是創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)證辦法，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)與農(nóng)村戶籍脫鉤。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)性工作?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（2016年）明確提出：“統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題?！钡壳埃r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的具體認(rèn)定程序和規(guī)則尚不明確，村集體在資格確認(rèn)上具有較大的自由裁量權(quán)。應(yīng)探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格與戶籍脫鉤的可行性，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定的前提下，使“三塊地”相關(guān)權(quán)益維護以權(quán)證為基礎(chǔ)而不再與戶籍關(guān)聯(lián)。

二是完善農(nóng)村土地征收征用制度。現(xiàn)行的農(nóng)用地征用制度仍存在征收機制不健全、補償方式不到位、被征地農(nóng)民權(quán)益保障機制不完善等問題。為此，應(yīng)明確建立農(nóng)村土地征收中“公共利益”的認(rèn)定程序，遏制以公共利益之名濫用征地權(quán)限的違法行為。在此基礎(chǔ)上，完善土地征收補償方式和對被征地農(nóng)民的社會保障制度。各地區(qū)應(yīng)確立清晰的政策，因地制宜調(diào)整征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)，由集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)向退出農(nóng)村土地的農(nóng)民提供補償，城市政府負(fù)責(zé)提供農(nóng)民進入城市落戶后的社會保障，包括但不限于醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、教育和住房保障等，確保他們能夠在城市生活中得到基本的“市民化”支持。

三是積極探索農(nóng)村閑置宅基地合理流轉(zhuǎn)使用。在農(nóng)民自愿退出其宅基地使用權(quán)的情形下，村集體組織應(yīng)有權(quán)優(yōu)先回收這些土地?；厥蘸螅寮w可以采取出租、入股、合作等方式盤活利用，也可以將這些土地整合后轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，探索家庭作坊、鄉(xiāng)村旅游、民宿、康養(yǎng)基地等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。對于仍保留集體經(jīng)濟組織成員資格但宅基地出現(xiàn)閑置的農(nóng)民，應(yīng)允許他們自主決定通過市場機制出租或轉(zhuǎn)讓給其他有需要的集體經(jīng)濟組織成員，并允許宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租群體逐步擴大至擁有集體經(jīng)濟組織身份的個體，如入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的城市居民等。

四是建立健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場體系。參考浙江省農(nóng)村“三塊地”改革試點經(jīng)驗，搭建市、縣兩級的城鄉(xiāng)建設(shè)用地交易平臺，一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同權(quán)”“同價”；區(qū)縣一級設(shè)立土地整備中心，統(tǒng)籌推動土地綜合整治，以解決農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地細(xì)碎化問題。推動房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，或以自辦、出租或者聯(lián)營等方式發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè)融合項目。允許部分符合條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地置換進縣城，打破縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地指標(biāo)不足的瓶頸。在入市收益分配方面，提高入市土地收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

發(fā)揮縣級財政資金撬動作用，積極引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村全面振興。一是加強縣級財政管理，確?？h級財政資金精準(zhǔn)使用。強化就業(yè)增長、居民收入提升的考核激勵，提高縣城為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供均等化公共服務(wù)的積極性。加強對縣級政府債務(wù)的監(jiān)控和管理，建立健全債務(wù)預(yù)警和化解機制，避免因過度負(fù)債影響縣域經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。緊密對接國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向，統(tǒng)籌利用中央預(yù)算內(nèi)投資、中央轉(zhuǎn)移支付、地方政府專項債券、優(yōu)質(zhì)社會資本等各類資金支持縣域內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。一方面，充分發(fā)揮基層創(chuàng)新作用，在資金補貼、產(chǎn)業(yè)扶持、重點公共服務(wù)等方面，積極爭取國家部委支持；另一方面，加強縣級財政預(yù)算管理，通過數(shù)字化手段提升財政透明度，嚴(yán)格控制非必要支出，優(yōu)先保障教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)鍵領(lǐng)域的投入。

二是構(gòu)建多樣化投融資體系，激發(fā)民間資本活力?？h級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對民營經(jīng)濟實施資源傾斜，重點扶持小微民營企業(yè)，建立健全包括信用擔(dān)保、信息服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新、知識產(chǎn)權(quán)保護等在內(nèi)的民營企業(yè)服務(wù)體系，解決民營企業(yè)融資瓶頸問題，使民營經(jīng)濟成為推動鄉(xiāng)村全面振興的主力軍。完善金融機構(gòu)服務(wù)體系，鼓勵金融機構(gòu)設(shè)立專項貸款、投資基金等，并引導(dǎo)縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構(gòu)將吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)?，重點支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)，形成資金的“內(nèi)循環(huán)”。在推動城市資本下鄉(xiāng)、積極引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村全面振興的同時，加強對下鄉(xiāng)資本的全過程監(jiān)管，尤其是嚴(yán)格土地用途管理。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

責(zé)編/靳佳 美編/楊玲玲