2024年11月28日，印度政府宣布為其在我國藏南地區(qū)非法設(shè)立的所謂“阿魯納恰爾邦”撥款4000億盧比（約合342.8億人民幣），建設(shè)并升級改造全長1637公里橫向聯(lián)通所謂“阿邦”12個縣、1683座村莊的邊境高速公路（NH913），其中2822.9億盧比已獲批準(zhǔn)，預(yù)計將于2025～2026財年內(nèi)動工。莫迪政府自2014年上臺以來，不斷強化印度邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成效如何，又有何新變化？

從“無”到有

殖民時期，由于英印政府在北部邊境部落地區(qū)推行隔離政策，側(cè)重于殖民剝削和掠奪，對該地區(qū)基建投入不多。印度獨立后，基于北部邊境防務(wù)的整體考慮，開始建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。1960年，面對邊境地區(qū)緊張局勢，印度國防部專門設(shè)立了由開國總理尼赫魯擔(dān)任主席、國防部長擔(dān)任副主席的跨部門組織——邊境道路組織（BRO），協(xié)調(diào)外交部、國防部、內(nèi)政部、交通部秘書處成員，專門負責(zé)邊境地區(qū)戰(zhàn)略公路建設(shè)項目，主要負責(zé)修建所謂“拉達克地區(qū)”和“東北邊境”地區(qū)道路。1960～1963年，在“新前進政策”推動下，BRO修建了大量通邊公路，例如在1962年修通前往達旺地區(qū)的第一條公路。1962年中印邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)結(jié)束后，印度長期實施“堅壁清野”的防御政策，未在邊境地區(qū)大規(guī)模修建基礎(chǔ)設(shè)施。BRO也變?yōu)橐粋€由印度交通部領(lǐng)導(dǎo)的軍民融合的常設(shè)性組織，專門負責(zé)印度邊境基建與海外基礎(chǔ)設(shè)施援建。

1999年，印度政府的“中國問題研究小組”提出所謂“印中邊境公路計劃”（ICBR），研究確定了73條需沿中印邊界實控線建設(shè)的具有戰(zhàn)略意義的道路，總長4643公里。這其中有27條道路規(guī)劃在了所謂“阿邦”、19條在北方邦、14條在印控克什米爾地區(qū)、7條在喜馬偕爾邦，6條在錫金邦。2006年，印度內(nèi)閣安全委員會通過正式?jīng)Q議批準(zhǔn)修建這73條戰(zhàn)略道路，其中61條由BRO負責(zé)。然而，受限于喜馬拉雅山地形崎嶇陡峭、財政投入不足、技術(shù)條件欠缺、官僚決策低效等因素，公路修建進程緩慢。據(jù)報道，原計劃于2012年全部建成通車的戰(zhàn)略道路，彼時只有22～23條公路竣工。不過，ICBR方案成為莫迪政府上臺后推動邊境基建的主要計劃藍本。

莫迪政府的政策轉(zhuǎn)變

莫迪政府上臺后，其防務(wù)工作首要重點便是加強北部邊境地區(qū)的道路和交通配套設(shè)施建設(shè)，首要舉措是在2015年將BRO重新劃歸國防部直接管轄。2020年加勒萬河谷沖突發(fā)生后，莫迪政府被認為發(fā)動了所謂的“邊境基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)”，強化戰(zhàn)略性邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

首先是戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。莫迪政府逐漸從1962年后印度政府在邊境地區(qū)長期實施的“堅壁清野”防御戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向大力發(fā)展邊境基建的威懾戰(zhàn)略，在保障軍力投遞和后勤的同時，試圖推動邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高邊民的政治向心力。其次是加大財政投入。隨著印度國內(nèi)生產(chǎn)總值從1995年的3602億美元增長到2023年的3.57萬億美元，印度對邊境基建項目的財政投入大幅增長。據(jù)印國防部數(shù)據(jù)，2018～2023年印度僅用于修建中印邊境地區(qū)道路的財政投入就達1547億盧比（約合18.77億美元），新建了約2088.57公里道路，該投入超過了印政府2011～2016年修建全部邊境公路的總支出。同時，BRO在2022～2023財年的預(yù)算也創(chuàng)下123.4億盧比的歷史新高。第三是改革官僚決策機制，提高邊境基建效率。一是加強中央各部門之間的協(xié)調(diào)。例如印度環(huán)境和森林部就簡化了審批森林清理和土地征用的程序。二是強力要求各地方邦配合解決土地征用、野生動物清理、采石場分配等有關(guān)問題。三是改組創(chuàng)建國家公路和基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)公司，并于2017年起允許BRO采取“工程合同采購模式”外包業(yè)務(wù)，用商業(yè)化運營模式提高效率；四是BRO建立了先進的建筑材料儲備庫，確保建筑材料和相關(guān)設(shè)備供應(yīng)充分；五是BRO領(lǐng)導(dǎo)層被賦予“更多財務(wù)和行政權(quán)力”，有權(quán)直接批準(zhǔn)規(guī)模更大的項目合同、采購更昂貴的設(shè)備。

十年來邊境基建的突出特點

2014年至今，莫迪政府主導(dǎo)下的印度邊境基建有三大突出特點。一是著重發(fā)展中印邊界西段和東段地區(qū)的基建。2017～2022年，莫迪政府聚焦建設(shè)前幾任政府長期拖延的73條印中邊境公路，完成了3595公里的新公路修建，至此73條公路幾乎全部完工，這凸顯其建設(shè)邊境基礎(chǔ)設(shè)施的決心和執(zhí)行力。從2023年9月印國防部長公布的90項邊境基建項目來看，有36項位于所謂“阿邦”、26項位于所謂“拉達克地區(qū)”、11項位于印控克區(qū)、5項位于印東北部的米佐拉姆邦。這些項目側(cè)重于修建具有戰(zhàn)略性意義的橋梁、道路、隧道、直升機停機坪、大型機場和跑道及部分具有軍事儲存性質(zhì)的巖洞，為戰(zhàn)略投送和其他后勤保障提供支持。從道路分布和基建規(guī)模來看，莫迪政府在西段的基建強化了進攻態(tài)勢。例如，2019年，全長323公里的達布克—什約克—斗拉特別奧里地公路（簡稱DS-DBO公路）的全線建成通車，標(biāo)志著在中印邊界西段地區(qū)，印度已基本建成以所謂“拉達克地區(qū)”首府列城為中心，通往斗拉特別奧里地、空喀山口、楚舒勒、加勒萬河谷、奇普恰普河谷等地的邊境公路網(wǎng)絡(luò)。這條全天候戰(zhàn)略公路有助于印軍部隊與后勤資源的快速投遞。而莫迪政府在東段地區(qū)的基建則是強化了后勤保障的防御態(tài)勢，雄心勃勃的所謂“阿邦”邊境高速公路（NH913）沿著非法的“麥克馬洪線”，試圖將整個地區(qū)的村鎮(zhèn)、哨所互聯(lián)互通。而米佐拉姆邦的五個基建項目則是為開辟海上經(jīng)孟加拉國吉大港聯(lián)通米佐拉姆邦，進而經(jīng)營印東北部的新戰(zhàn)略補給通道，試圖消除傳統(tǒng)上印度過度依賴西里古里走廊（指印度錫金邦與孟加拉國之間寬約僅20公里的狹長地帶）陸路的弱點。

二是莫迪政府的邊境基建規(guī)劃是邊境公路、航空和鐵路呈交叉網(wǎng)狀發(fā)展，形成陸空立體交通保障體系，避免單一交通方式通行。公路側(cè)重建設(shè)戰(zhàn)略橋梁和高海拔隧道全天候公路，機場建設(shè)則側(cè)重改造便攜式停機坪和高級著陸場，此外邊境鐵路線還與全印鐵路網(wǎng)聯(lián)通，作為該交通體系的整體支撐。全天候公路方面，海拔4206米的色拉隧道、海拔3530米的佐吉拉隧道和海拔4832米的辛庫拉隧道被視為標(biāo)志性工程。中印邊境地區(qū)印度一側(cè)往往在冬季會遭遇大雪封山，并導(dǎo)致陸路交通斷絕四到六個月。2024年3月，色拉隧道的貫通使印度陸軍第四集團軍司令部提斯普爾和達旺地區(qū)之間的路程縮短9.24公里且能全天候通行，兩地通行時間將縮減至少一小時，軍事機動性和戰(zhàn)略后勤保障能力大幅增加；在建的佐吉拉隧道則為印控克區(qū)首府斯里那加至列城的1號國家高速公路提供了全天候通行；而在建的辛庫拉隧道則將聯(lián)通喜馬偕爾邦的拉胡爾山谷和所謂“拉達克地區(qū)”的贊斯卡爾山谷，開辟進入列城的第三條全天候通道，并將從喜馬偕爾邦默納利（Manali）到列城的路程縮短三至四個小時。航空方面，2017年洞朗對峙事件發(fā)生后，印度升級了所謂“阿邦”的七個先進著陸場，并于2022年在所謂“拉達克地區(qū)”東部的韓樂（Hanle）和坦昆（Thankung）建成了兩個新的直升機停機坪，還將斗拉特別奧里地機場、富車（Fukche）和諾瑪（Nyoma）機場進一步升級改造成高級著陸場。由于印軍在所謂“拉達克地區(qū)”的后勤補給大部分依賴空降，因此這些重新啟用的高級著陸場也成為印度進一步經(jīng)營該地區(qū)的物資儲備基地和后勤保障基地。橋梁方面，2021年印度共修建了87座混凝土鋼制橋梁，代替簡易且缺乏抗洪、抗震能力的鐵橋，使軍用車輛、自行榴彈炮和多管火箭炮系統(tǒng)等軍事裝備的通行能力大幅提升；這樣的橋梁在2022年修建了67座，而2023年僅在所謂“阿邦”就修建了63座。鐵路方面，隨著印度在喜馬拉雅山的隧道挖掘技術(shù)日益成熟，印度軍方推動的“東北部鐵路聯(lián)通項目”和促進印控克區(qū)內(nèi)部聯(lián)通的查謨—巴拉穆拉鐵路線一旦落地，將使所謂“阿邦”和印控克區(qū)納入全印鐵路網(wǎng)，其低成本運力將獲大幅度提升。

三是莫迪政府廣泛引進來自美國及其盟友的資金、大型工程機械、施工技術(shù)與除雪設(shè)備。通過美印在2016年簽訂的《后勤交換協(xié)議備忘錄》等相關(guān)協(xié)議，印度得以利用美日資金和貸款，大規(guī)模采購美歐國家制造的高海拔施工作業(yè)重型機械裝備，引進奧地利的隧道挖掘技術(shù)。據(jù)報道，2024年BRO已采購總價值253億盧比的831臺大型工程機械設(shè)備，包括瑞典山特維克公司的DT820隧道挖掘機、自行式鑿巖機和山體切割機，法國曼尼通公司的重型和旋轉(zhuǎn)式叉車、液壓式懸臂鉆等。印度還引進日本和美歐的道路施工技術(shù)并試圖融合創(chuàng)新，這些技術(shù)包括3D道路打印技術(shù)、用于道路鋪面工程的水泥基技術(shù)、通過生物酵素穩(wěn)定土壤的永久凍土地區(qū)施工技術(shù)等。

目前來看，在莫迪政府的大力推動下，印度邊境基建水平已獲大幅提升。長期以來，邊境基建也是印度國內(nèi)各利益相關(guān)方博弈的焦點議題。印度反對黨常常利用國會和媒體輿論，對莫迪政府施壓，要求其加快邊境基建效率應(yīng)對所謂“北方威脅”。莫迪政府則經(jīng)常利用自身的邊境基建成就來鞏固印度人民黨在北部邊境地方邦的選票。由于邊境基建能夠帶動偏遠地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，印北部地方邦也積極配合中央政府政策，在征地、環(huán)境審批及具體施工過程中給予政策照顧。此外，印度邊境基建對周邊鄰國和地區(qū)也具有溢出效應(yīng)，有助于印度加強其提出的各類互聯(lián)互通項目建設(shè)并向鄰國輸出基建經(jīng)驗。因此綜合來看，印度恐仍將繼續(xù)強化邊境基建，無論是基于軍事、內(nèi)政層面考慮，還是基于“鄰里優(yōu)先”“東進”“薩迦爾”（SAGAR）愿景等外交方面的考量。

（作者為蘭州大學(xué)青藏高原人文環(huán)境研究院副研究員）