李玉才

中國(guó)的地方政府在招商引資上的慣性太大。招商引資與政績(jī)考核直接掛鉤，于是產(chǎn)生了各種各樣的問(wèn)題。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)20多年來(lái)的飛速增長(zhǎng)中，外資的作用不容忽視。而在地方的經(jīng)濟(jì)排名中，吸引外資的多寡成為了排名升降的關(guān)鍵。既然外資的作用如此立竿見(jiàn)影，那么千方百計(jì)地去招商引資成了地方政府的必然選擇。有些地方通過(guò)比拼優(yōu)惠政策來(lái)爭(zhēng)奪投資商，有些地方將官員考核與招商指標(biāo)相掛鉤，有些地方為了吸引外商，不惜犧牲本地區(qū)百姓的利益等等，“嘉禾事件”就是在這樣的背景下浮出水面的。

嘉禾風(fēng)波

2003年7月，湖南省嘉禾縣啟動(dòng)占地189畝的珠泉商貿(mào)城項(xiàng)目。珠泉商貿(mào)城建設(shè)項(xiàng)目是嘉禾第一個(gè)投資過(guò)億元的招商引資項(xiàng)目。為了保證項(xiàng)目的順利進(jìn)展，當(dāng)?shù)卣c開(kāi)發(fā)商簽訂了合同，把應(yīng)由投資商負(fù)責(zé)的拆遷工作包攬過(guò)來(lái)，作為政府的一項(xiàng)重要工作。根據(jù)當(dāng)?shù)氐囊环莶牧巷@示，項(xiàng)目涉及拆遷居民1100多戶(hù)，動(dòng)遷人員達(dá)7000余人；拆遷機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及團(tuán)體20余家。

8月7日，嘉禾縣委、縣政府辦聯(lián)合下發(fā)“嘉辦字[2003]136號(hào)文”(下稱(chēng)“136號(hào)文”)，要求全縣黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，做好珠泉商貿(mào)城拆遷對(duì)象中自己親屬的“四包”工作。所謂“四包”是指，包在規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷補(bǔ)償評(píng)估工作、簽訂好補(bǔ)償協(xié)議、騰房并交付各種證件、包協(xié)助做好妥善安置工作，不無(wú)理取鬧、尋釁滋事，不參與集體上訪(fǎng)和聯(lián)名告狀。

136號(hào)文規(guī)定，不能認(rèn)真落實(shí)“四包”責(zé)任者，將實(shí)行“兩停”處理--暫停原單位工作、停發(fā)工資。并“繼續(xù)做好所包被拆遷戶(hù)的所有工作，確保拆遷工作順利進(jìn)行”。

這就是后來(lái)知名的“四包”、“兩?！?。嘉禾縣還喊出蠻橫口號(hào)：“誰(shuí)不顧嘉禾的面子，誰(shuí)就被摘帽子、換位子”、“誰(shuí)影響嘉禾發(fā)展一陣子，我就影響他一輩子”；對(duì)于“逆民”，他們施用了停止工作、停發(fā)工資、“株連”政策、“逼迫”離婚、枉罪拘捕關(guān)押、令其家破人亡等種種非法手段。

隨著媒體的曝光，嘉禾縣縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)、常務(wù)副縣長(zhǎng)、政法委書(shū)記等有關(guān)責(zé)任人分別受到撤職、責(zé)令辭職、黨內(nèi)嚴(yán)重警告、留黨察看等嚴(yán)肅處理，這一起招商引資的典型案例才暫時(shí)畫(huà)上句號(hào)。

“嘉禾事件”帶有普遍性，各地區(qū)縣市的排名使落后者總是處于惶恐之中，迫切追求靠前的排名。于是，落后縣市把招商引資視為發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)，為了引資，不惜一切代價(jià)。

2003年嘉禾縣在郴州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的42項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)中，有24項(xiàng)指標(biāo)落后于全市平均水平，其中地方財(cái)政收入增長(zhǎng)率倒數(shù)第一。在這種現(xiàn)實(shí)的壓力下，嘉禾縣的官員們覺(jué)得只有不斷提高“發(fā)展速度”才是唯一出路。為此，各式各樣的“硬任務(wù)”、“高指標(biāo)”隨之而來(lái)，“項(xiàng)目建設(shè)”成了嘉禾縣考核干部的一個(gè)重要指標(biāo)。

翻閱嘉禾縣歷年來(lái)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)言材料，可以看出過(guò)去嘉禾縣的投資環(huán)境確實(shí)比較差，嘉禾縣一直試圖打造一種“親商、安商、富商”的“人文環(huán)境”。而且政府對(duì)于投資方的“幫助”被升格為政府直接出頭替投資商“搞掂”。

嘉禾的干部深信，資本是逐利而動(dòng)的，哪運(yùn)行成本低、服務(wù)好、環(huán)境優(yōu)，資本就會(huì)向哪聚集。他們有一個(gè)“水杯理論”：資本好比一杯水，像嘉禾這樣明顯缺乏區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)的窮縣小縣，必須出臺(tái)優(yōu)惠政策，將杯子打開(kāi)一個(gè)缺口，才能成功地招商引資。

嘉禾縣政府為了吸引外資，不惜放棄自己的立場(chǎng)，把應(yīng)該是投資者該做的事情政府包過(guò)來(lái)做，片面地理解投資軟環(huán)境和政府的服務(wù)職能。其最終結(jié)果不僅是在矛盾、沖突發(fā)生時(shí)，政府不能承擔(dān)起調(diào)解的角色，反而把自己陷入其中。

“嘉禾事件”還在上演？

一個(gè)調(diào)查顯示，類(lèi)似嘉禾的事情在各地或多或少的上演。

2000年，臺(tái)灣最大的筆記本代工企業(yè)廣達(dá)落戶(hù)上海松江，而此前半年，廣達(dá)甚至已經(jīng)在江蘇昆山“打樁”了。知情人士稱(chēng)，是因?yàn)樯虾Ｋ山o出了昆山無(wú)法給的優(yōu)惠條件。“不外乎在地價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼上做文章?！笨偼顿Y10億美元的英飛凌封裝廠(chǎng)原計(jì)劃落戶(hù)上海，最終花落蘇州，據(jù)稱(chēng)是“蘇州拿了一億美元的財(cái)政支持它”。

《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》評(píng)論說(shuō)：“上海要建中國(guó)‘硅谷，蘇州要打造‘長(zhǎng)三角硅谷，而杭州提出要建設(shè)‘天堂硅谷。像保險(xiǎn)公司搶可戶(hù)一樣，各地爭(zhēng)相報(bào)低價(jià)搶外資項(xiàng)目，尤其是高科技項(xiàng)目。結(jié)果是各地應(yīng)得的利益在互相‘探底中流失，而且參與競(jìng)爭(zhēng)的城市越來(lái)越多?！?/p>

許多地方以成本以下的價(jià)格招商已不是秘密。在蘇州，土地開(kāi)發(fā)成本大約在每畝20萬(wàn)元左右，而目前蘇州的地價(jià)已降到了每畝15萬(wàn)元以下。江蘇吳江以及浙江寧波和杭州，則將地價(jià)直接壓到了每畝5萬(wàn)元，無(wú)錫甚至降到2萬(wàn)元到3萬(wàn)元，就是上海一些郊區(qū)也拿出了每畝5—6萬(wàn)元的低價(jià)。稅收政策也是爭(zhēng)取外資的主要“繡球”。國(guó)家規(guī)定，外資企業(yè)可享受基本稅15%及“兩免三減半”的優(yōu)惠政策，但許多城市都以各種方式突破了這一政策底線(xiàn)。

工業(yè)用地周期長(zhǎng)達(dá)50年以上，是不可替代的資源。如果各地引進(jìn)國(guó)際資本的高增長(zhǎng)是通過(guò)耗費(fèi)大量土地和勞動(dòng)力的低成本為代價(jià)，那么，幾十年后，沒(méi)有土地可用將是城市最大的煩惱。

另外，低成本的土地、勞動(dòng)力等資源優(yōu)勢(shì)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而減弱。如果其他城市的上述資源相對(duì)更低，在加上其他優(yōu)惠，那么外資會(huì)不會(huì)遷出？這樣的擔(dān)心在成為事實(shí)。

臺(tái)資企業(yè)曾經(jīng)成就了廣東東莞的經(jīng)濟(jì)奇跡，但是由于東莞的制造業(yè)過(guò)分依賴(lài)臺(tái)資企業(yè)，而沒(méi)有發(fā)展起本土民營(yíng)資本，外資的關(guān)聯(lián)度和依存度較低。所以現(xiàn)在一些臺(tái)資企業(yè)開(kāi)始遷移到越南、柬埔寨等勞動(dòng)力成本更低的國(guó)家。如果臺(tái)資企業(yè)的集體撤退，對(duì)東莞來(lái)說(shuō)，那將意味著一個(gè)“空巢經(jīng)濟(jì)”的到來(lái)。

無(wú)論是嘉禾還是長(zhǎng)三角、廣東，這些事件暴露出來(lái)的正是中國(guó)各地方在招商引資中的弊端。片面地理解投資軟環(huán)境和政府的服務(wù)職能。這大概就是目前地方政府在招商引資中的誤區(qū)。

投資環(huán)境無(wú)法“營(yíng)建”？

對(duì)于很多地方政府所提出的營(yíng)建投資環(huán)境，商務(wù)部跨國(guó)公司研究中心副主任何曼青潑起了冷水。何曼青認(rèn)為，投資環(huán)境的很多條件是無(wú)法“營(yíng)建”的，有些當(dāng)然可以“營(yíng)建”，但這種“營(yíng)建”肯定需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期。同時(shí)，投資環(huán)境也是動(dòng)態(tài)的。還要承認(rèn)投資環(huán)境的客觀(guān)差異性，并且強(qiáng)調(diào)這種差異性。投資環(huán)境各有特點(diǎn)，各有長(zhǎng)短，因而各有其最適宜開(kāi)發(fā)的資源、區(qū)位、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)等。例如，有的區(qū)域投資環(huán)境適合于農(nóng)業(yè)或畜牧業(yè)投資，有的適于工業(yè)投資；適于工業(yè)投資的環(huán)境，也有適于原材料工業(yè)、能源工業(yè)、加工工業(yè)等投資的區(qū)別。尤其值得注意的是，新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)項(xiàng)目的投資與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、低技術(shù)項(xiàng)目的投資所需要的投資環(huán)境差異極大。

區(qū)域間投資環(huán)境的差異是顯而易見(jiàn)的，外來(lái)投資者在選擇投資目的地時(shí)應(yīng)當(dāng)審慎評(píng)估投資目的地的環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，各地引進(jìn)外商投資，需要考慮其產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目要求與投資環(huán)境的適應(yīng)性，不能盲目引資；改善投資環(huán)境的途徑、方式、方法，也必須顧及地域特點(diǎn)，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要解決的重大問(wèn)題進(jìn)行投資環(huán)境建設(shè)，并針對(duì)不同的部門(mén)、行業(yè)或項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行，才能達(dá)到應(yīng)有的目的。倘若生搬硬套其它地區(qū)已有的模式會(huì)把區(qū)域發(fā)展引入歧途。

類(lèi)似“嘉禾事件”依然會(huì)在中國(guó)存在，即使是新的官員考核體系出臺(tái)之后。因?yàn)橹袊?guó)政府多年來(lái)的體制慣性依然會(huì)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)主導(dǎo)著政府行為。但是在新的發(fā)展觀(guān)下，官員的行為在發(fā)生變化，地方政府的引資政策也在創(chuàng)新和變化。

如何克服GDP慣性？

規(guī)則已經(jīng)改變。但記者在采訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府官員仍用以前他們慣用的GDP政績(jī)觀(guān)。因?yàn)?，以前很管用，于是他們?nèi)匀挥靡郧皯T用的那套方法，而且用的更積極。用汽車(chē)陷入泥坑的比喻來(lái)說(shuō)，猛踩油門(mén)，車(chē)子愈陷愈深。

那么，如何克服GDP慣性呢？必須采用新的官員考核體系。曾任中國(guó)惠普公司助理總裁的高建華說(shuō)：“中國(guó)的地方政府在招商引資上的積習(xí)太深。因?yàn)樗麄兊恼猩桃Y與政績(jī)考核直接掛鉤，他們這種利益驅(qū)動(dòng)的慣性說(shuō)難改就難改，說(shuō)好改也很簡(jiǎn)單?！?/p>

他對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)，新的官員考核制度關(guān)鍵要看是否選擇了什么人來(lái)考核官員。如果還是由上級(jí)單位來(lái)考核，那么什么也不會(huì)發(fā)生改變。如果是由下級(jí)來(lái)考評(píng)，那么即使再?gòu)?qiáng)大的慣性，也能夠改變。關(guān)鍵要看中央政府有沒(méi)有足夠的力度和決心。

多年的冷眼旁觀(guān)，使他感覺(jué)到，中國(guó)歷次改革的動(dòng)因和設(shè)計(jì)都是很好的，但都是“兩頭熱，中間冷”。中央和百姓的熱度很高，而地方政府卻由于各種利益關(guān)系而成為改革的阻力。他認(rèn)為，考核體系的設(shè)計(jì)其實(shí)非常簡(jiǎn)單，是錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾葛才把事情變得復(fù)雜。而中央政府為了追求穩(wěn)定大局，往往會(huì)采取折中的方式，最終使改革的過(guò)程曲折而復(fù)雜。

在跨國(guó)公司多年的經(jīng)歷，使高建華非常清楚跨國(guó)公司的考評(píng)制度和設(shè)計(jì)方案。他說(shuō)，過(guò)去在惠普，CEO要考評(píng)一個(gè)部門(mén)主管時(shí)，會(huì)分別從上級(jí)和下級(jí)中間各選5—6個(gè)人，聽(tīng)取他們對(duì)主管工作中成敗得失的意見(jiàn)，然后再反饋給被考評(píng)人。這種方式非常簡(jiǎn)單易操作，而且跨國(guó)公司執(zhí)行多少年了，效果很好。而且這種方式現(xiàn)在被中國(guó)的民營(yíng)企業(yè)廣泛的采用。

“但是”，高建華同時(shí)也很客觀(guān)地說(shuō)，“因?yàn)楣九c政府追求的目標(biāo)不同，公司以利益為目的，追求的是效率，而政府以穩(wěn)定為主，最終也許會(huì)為了穩(wěn)定而犧牲效率。所以政府的改革常常是漸進(jìn)的，緩慢的，而不可能有公司一樣大刀闊斧地劇烈變革?！?/p>

鏈接

干部政績(jī)考核5大“綠色”標(biāo)準(zhǔn)

中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組研究報(bào)告提出：新一代領(lǐng)導(dǎo)集體提出的發(fā)展觀(guān)，是一種全新的、全面的、可持續(xù)的、以人為本的科學(xué)的發(fā)展觀(guān)。順應(yīng)新形勢(shì)，干部政績(jī)考核體系也必須隨之變化。在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導(dǎo)下，新的政績(jī)觀(guān)考核，必須淡化單一對(duì)GDP增長(zhǎng)數(shù)量和增長(zhǎng)速度的追求，代之以“六大注重”：注重先進(jìn)生產(chǎn)力的培育和提高；注重以人為本的全面發(fā)展；注重人與自然的和諧；注重“人口、資源、環(huán)境、發(fā)展”四位一體的總協(xié)調(diào)；注重三大文明的整體推進(jìn)；注重人民生活質(zhì)量的持續(xù)提高。

今后考核一個(gè)干部，主要看當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展效率和質(zhì)量改善了沒(méi)有，能源資源消耗速率下降了沒(méi)有，區(qū)域生態(tài)質(zhì)量改善了沒(méi)有，經(jīng)濟(jì)社會(huì)是否協(xié)調(diào)發(fā)展，義務(wù)教育成果鞏固了沒(méi)有，環(huán)境污染治理和清潔生產(chǎn)水平達(dá)標(biāo)了沒(méi)有。以新型工業(yè)化道路指標(biāo)為依據(jù)，新時(shí)期干部政績(jī)考核應(yīng)有5大“綠色”標(biāo)準(zhǔn)：

一是原材料消耗強(qiáng)度，即萬(wàn)元產(chǎn)值的主要原材料消耗，體現(xiàn)工業(yè)增長(zhǎng)對(duì)原材料的消耗程度，是技術(shù)、管理水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的綜合體現(xiàn)；二是能源消耗強(qiáng)度，即萬(wàn)元產(chǎn)值的能源消耗。三是水資源消耗強(qiáng)度，即萬(wàn)元產(chǎn)值水資源消耗。四是環(huán)境污染排放強(qiáng)度，即萬(wàn)元產(chǎn)值的“三廢”排放總量，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境的壓力水平和程度；五是全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率，綜合體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)勞動(dòng)資源利用水平和勞動(dòng)素質(zhì)的高低。中國(guó)原材料、能源和水資源都面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須從可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，降低能源消耗和資源消耗強(qiáng)度，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，走“綠色發(fā)展”和“以人為本”的道路。