本刊編輯部

土地制度是房地產(chǎn)市場(chǎng)的總閥門，其背后是產(chǎn)權(quán)歸屬、土地收益分配等一系列根本而重要的問(wèn)題。套用一句話，土地是綱，綱舉目張。

我國(guó)土地審批制度將再次發(fā)生重大變化。國(guó)土資源部日前發(fā)出通知，對(duì)我國(guó)城市建設(shè)用地審批方式做出重大調(diào)整：此前由國(guó)務(wù)院分批次審批的城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，從2007年起調(diào)整為每年由省級(jí)政府匯總后一次申報(bào)，待國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后由省級(jí)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施、城市政府具體實(shí)施。這一通知是國(guó)土資源部落實(shí)去年八月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》所制訂的配套實(shí)施細(xì)則之一。

該通知被普遍解讀為省級(jí)政府從上報(bào)材料的“二傳手”成為“責(zé)任人”，從土地審批流程上的“小伙計(jì)”成為“大掌柜”。但這樣的解讀是粗淺的。實(shí)際上，省級(jí)政府匯總之后仍然有待于國(guó)土資源部審核、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，所不同的是加強(qiáng)了對(duì)省級(jí)政府的問(wèn)責(zé)制。此番權(quán)力下放，國(guó)務(wù)院特別強(qiáng)調(diào)了“權(quán)責(zé)一致”和“嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制”，賦予省級(jí)政府審批權(quán)力的同時(shí)，更有強(qiáng)化其責(zé)任的要求。內(nèi)在含意十分清楚，即建立審批與監(jiān)察兩條管理路線：一方面將土地一級(jí)市場(chǎng)的審批權(quán)力由市縣政府上收至省級(jí)政府，改變過(guò)去地方政府違規(guī)大量占用土地、透支土地收益的混亂狀況；另一方面由國(guó)土資源部進(jìn)行土地垂直管理，專司監(jiān)察之職。

加強(qiáng)監(jiān)察與問(wèn)責(zé)早有先兆。去年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家土地總督察辦公室，并由國(guó)土資源部向地方派駐9個(gè)國(guó)家土地督察局，就是試圖最大限度地?cái)[脫地方政府的掣肘，以垂直管理方式恪盡督察之職。

從公共管理上來(lái)說(shuō)，責(zé)權(quán)明晰就是各部門管理功能歸位，是必要而切實(shí)之舉，也是問(wèn)責(zé)制落到實(shí)處的前提，否則，所謂的問(wèn)責(zé)就會(huì)重復(fù)以往的抓典型老路，鄭州違法批地建大學(xué)城這樣剝奪農(nóng)民利益的東方芝加哥夢(mèng)魘必然會(huì)重新上演。但責(zé)權(quán)明晰的前提是責(zé)權(quán)均等，此次雖然在土地一級(jí)市場(chǎng)與土地監(jiān)察方面基本厘清了兩者的關(guān)系，但對(duì)地方政府的嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)制并未給予監(jiān)察者本身，這有可能導(dǎo)致管理架構(gòu)的失衡，最終同樣使問(wèn)責(zé)制落空。

該通知沒(méi)有從根本上解決政府從土地一二級(jí)市場(chǎng)中所獲得的巨大經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴向來(lái)被重點(diǎn)關(guān)注，被認(rèn)為土地財(cái)政發(fā)端之源。以2005年為例，當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入首破3萬(wàn)億，屬于地方財(cái)政的“土地出讓金”達(dá)5500億元，是前者的六分之一強(qiáng)。

土地出讓金最早源于1987年全歸地方的“土地使用費(fèi)”，次年改為中央與地方五五分成的“土地使用稅”，1989年先是變?yōu)橹醒肱c地方四六分成后將中央比例降為32％，1992年改為中央分享比例僅為5％的“土地出讓金”，1994年至今更是將其全部劃歸地方。1990年的土地出讓金僅為10．5億元，但到今天為止累計(jì)突破2萬(wàn)億早已沒(méi)有懸念。由此，相當(dāng)部分縣、市用于基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)政資金中，60％～70％來(lái)自土地出讓金也就很自然了，地方政府也有足夠的激勵(lì)尋找級(jí)差地租。

作為補(bǔ)救，去年年底中央政府對(duì)土地出讓金等制訂新規(guī)，在建立地方公共財(cái)政方面跨出重要一步?！蛾P(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問(wèn)題的通知》規(guī)定，自2007年1月1日起，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將提高一倍；為避免部分地方不能足額征收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的問(wèn)題，從2007年1月1日起，地方分成的70％部分，一律全額繳入省級(jí)(含省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)國(guó)庫(kù)。

同一天，《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》正式實(shí)施，規(guī)定建立土地出讓收入收支專戶、土地出讓收入全額進(jìn)入地方預(yù)算、土地出讓收入的分配體制、建立國(guó)有土地收益基金等。

土地轉(zhuǎn)讓金納入地方財(cái)政預(yù)算確實(shí)可以部分解決房地產(chǎn)土地收益中的不規(guī)范使用與灰色利益鏈條問(wèn)題，但不能解決地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的饑渴性依賴。如果地方政府不能培育出新的稅收增長(zhǎng)點(diǎn)，土地收益必然會(huì)成為地方政府脖子上的絞索，并且地方政府的財(cái)政窘境會(huì)倒逼出中央政府放松相關(guān)政策。土地政策已經(jīng)經(jīng)歷數(shù)次輪回，原因概在于此。

能夠安慰久受不規(guī)范的市場(chǎng)秩序與暴利折磨的普通消費(fèi)者的，一是將土地收益納入公共財(cái)政，使之成為全民福利，扼制住房地產(chǎn)鏈條中的官商勾結(jié)形成的地下收益數(shù)額：二是讓政府所有部門一視同仁地受到法律的制約與督察。只有通過(guò)這樣的機(jī)制，才能使政府管理結(jié)構(gòu)恢復(fù)平衡。