馮　丹

[摘 要]為解決我國(guó)落后地區(qū)人口的貧困問題和彌補(bǔ)信貸扶貧政策的缺陷，我國(guó)自20世紀(jì)90年代初開始引進(jìn)并推廣農(nóng)村小額信貸扶貧模式。由于小額信貸成功解決了長(zhǎng)期以來扶貧資金使用中的“三低”（即資金到戶率低、資金回收率低、項(xiàng)目成功率低）問題，提高了資金的扶貧效益和經(jīng)濟(jì)效益，這種扶貧方式受到了廣泛的稱贊和肯定。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村金融小額信貸扶貧

一、小額信貸外部環(huán)境的問題及原因

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制問題

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是小額信貸運(yùn)作機(jī)制的載體，只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，扶貧資金的籌集、運(yùn)用和管理才有可能擺脫政府過多的行政干預(yù)，建立起緩解貧困的目標(biāo)體系；也只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)與產(chǎn)品市場(chǎng)才可能打破部門壟斷，農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)行為才有可能完全獨(dú)立自主，才有可能獲得除去資金以外，更多相應(yīng)資源的能力；此外，也只有通過市場(chǎng)機(jī)制，小額信貸機(jī)構(gòu)本身才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)尚未建立完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，貧困地區(qū)的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育更為緩慢，在這種情況下，小額信貸的緩貧效果必定大打折扣。如貸款到達(dá)農(nóng)戶手中后，在其它生產(chǎn)要素當(dāng)?shù)厍啡钡那闆r下，如何獲得這些生產(chǎn)要素就是一個(gè)大問題。目前市場(chǎng)化改革的不配套，已嚴(yán)重影響了農(nóng)民收入的增加。造成這種狀況的原因包括過去片面采取“西化”發(fā)展戰(zhàn)略造成城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，以及既得利益部門的抵制等。

其次，我國(guó)小額信貸溶入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的程度不深，國(guó)外的小額信貸完全依靠市場(chǎng)來建立和發(fā)展，而我國(guó)的小額信貸則很少采用市場(chǎng)法則。這種狀況一方面由于客觀因素制約，如貧困地區(qū)市場(chǎng)化程度低，中央政府對(duì)金融行業(yè)一向嚴(yán)加管制。另一方面也與我們思想和操作上的不足有關(guān)。小額信貸本身就應(yīng)該被理解為一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，一個(gè)向貧困人口提供市場(chǎng)幫助的機(jī)制，一個(gè)向市場(chǎng)化程度低的貧困地區(qū)灌輸市場(chǎng)意識(shí)的通道。

（二）政府對(duì)小額信貸的政策

政府對(duì)于緩解貧困的政治承諾以及各種緩貧計(jì)劃的干預(yù)與介入程度，都會(huì)不同程度地增強(qiáng)或弱化小額信貸的緩貧效果?？v觀我國(guó)政府對(duì)小額信貸的參與，更像是政府行為，而不是市場(chǎng)行為。

1．政府行為對(duì)小額信貸最大的負(fù)面影響就是債務(wù)豁免的直接干預(yù)。這些出于良好愿望來幫助農(nóng)民的貸款減免極大地破壞了農(nóng)村的信用，使貧困目標(biāo)群體對(duì)信貸產(chǎn)成了豁免預(yù)期，嚴(yán)重影響小額信貸款項(xiàng)的到期回收率。長(zhǎng)此以往將導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的信用環(huán)境，尤其是貧困地區(qū)的社會(huì)信用環(huán)境惡化，這將更不利于小額信貸的發(fā)展。

2．強(qiáng)大的政治組織力量導(dǎo)致強(qiáng)迫命令。

3．政府還有很多其它的職能，尤其是地方政府，它不可能一直對(duì)小額信貸保持同樣的關(guān)注，所以在運(yùn)行環(huán)境沒有得到規(guī)范的條件下，政府對(duì)小額信貸的時(shí)冷時(shí)熱，對(duì)小額信貸的長(zhǎng)期發(fā)展也是很不利的。

4．政府官員一般不具備從事小額信貸的專業(yè)素質(zhì)和企業(yè)家精神，尤其是在目前這些政府的小額信貸管理組織都具有一定臨時(shí)性的情況下，更不可能要求他們對(duì)小額信貸有很大的積極性了。

5．因?yàn)槲覀兒芏喾鲐氋J款所采取的低息政策，某些政府官員還有可能利用小額信貸以權(quán)謀私。

（三）法律法規(guī)的問題

目前，盡管所有非政府組織專業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)都在當(dāng)?shù)孛裾块T登記，有些甚至獲得了中國(guó)人民銀行有關(guān)部門同意開展小額信貸扶貧試驗(yàn)的批件，但所有這些小額信貸機(jī)構(gòu)都不是嚴(yán)格意義上的金融機(jī)構(gòu)，也不具備一般經(jīng)濟(jì)實(shí)體所具有的融資資格。這種狀況不僅使非政府小額信貸機(jī)構(gòu)無法通過吸收自愿儲(chǔ)蓄持續(xù)地籌集相對(duì)低廉的資金，而且也不能從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，來擴(kuò)大自己的業(yè)務(wù)規(guī)模。民間機(jī)構(gòu)的定位也使得非政府組織專業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)合作受到嚴(yán)重束縛。

二、額信貸內(nèi)部機(jī)制的問題及原因

（一）機(jī)構(gòu)的組織和管理體制

1．非政府組織小額信貸試驗(yàn)項(xiàng)目

長(zhǎng)期發(fā)展的合法性問題還沒有解決。由于中國(guó)特殊的體制問題，許多小額信貸機(jī)構(gòu)依賴于政府組織建立起來，缺乏職能上的獨(dú)立性，管理人員不能專職化和專業(yè)化，表現(xiàn)出明顯的機(jī)構(gòu)缺位。

2．政府主導(dǎo)型項(xiàng)目

嚴(yán)格地說，這類項(xiàng)目不能稱為規(guī)范或嚴(yán)格意義上的小額信貸項(xiàng)目，而將其稱為扶貧項(xiàng)目可能更合適。從這類項(xiàng)目的體制多變和不適應(yīng)發(fā)展的形式、缺乏專職隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼利率政策等方面看，也說明其不具備持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)。政府部門與農(nóng)業(yè)銀行業(yè)務(wù)部門之間存在“兩張皮”現(xiàn)象，兩者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系模糊不清或不對(duì)稱，且難以監(jiān)控，最終的結(jié)果很可能是造成貸款的回收率大幅下降，造成國(guó)家資財(cái)?shù)拇罅坷速M(fèi)和流失。

3．正規(guī)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)信社開展的農(nóng)戶小額信貸活動(dòng)

目前農(nóng)信社開展的農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款主要是在各級(jí)政府和中央銀行的強(qiáng)力推動(dòng)和支持下開展的，農(nóng)信社本身并沒有多大積極性。農(nóng)信社不情愿的理由很簡(jiǎn)單，除去央行的補(bǔ)貼，小額貸款的成本很高，在利率不能同等幅度提高的情況下，農(nóng)信社肯定要虧本。而央行的大規(guī)模的補(bǔ)貼能持續(xù)多久也值得考慮。

（二）資金來源問題

對(duì)于非政府小額信貸項(xiàng)目來說，由于小額信貸機(jī)構(gòu)不能取得合法的金融機(jī)構(gòu)的地位,資金在來源上就受到嚴(yán)格的限制。小額信貸機(jī)構(gòu)不能吸收低成本的儲(chǔ)蓄來擴(kuò)展自己的業(yè)務(wù),也不能從銀行獲得商業(yè)性貸款用于小額信貸。目前唯一被默許的資金來源渠道是國(guó)外和國(guó)際組織的資助和部分扶貧貸款，然而,只靠國(guó)外的捐贈(zèng)和貸款永遠(yuǎn)不可能發(fā)展出可持續(xù)的小額信貸機(jī)構(gòu)。

政府主導(dǎo)型的小額信貸資金主要來源于政府的扶貧信貸資金。這部分資金是農(nóng)行管理的，而農(nóng)行要先自籌資金，再由財(cái)政貼息。為完成國(guó)家下達(dá)的任務(wù)，如在本地?zé)o法通過吸儲(chǔ)解決，下級(jí)農(nóng)行要向上級(jí)農(nóng)行拆借。因?yàn)樨毨У貐^(qū)的貧困縣吸儲(chǔ)量很小，常規(guī)貸款尚嫌不足，所以扶貧貼息貸款需要拆借，而拆借款要付3.75‰的月息，可是發(fā)放給農(nóng)戶的利率則為年息3%，農(nóng)行的借貸利率倒掛。再加上運(yùn)作小額信貸的高成本，農(nóng)行發(fā)得越多，虧得越大。所以這種資金運(yùn)行方式的可持續(xù)性也是可以打上個(gè)大問號(hào)的。

（三）低利率的問題

我國(guó)地方政府主導(dǎo)的小額信貸大多實(shí)行低于商業(yè)銀行利率。如陜西、廣西等省區(qū)由政府出錢資助的小額信貸，年利率為2.88%［3］。作為地方政府，主要是依據(jù)我國(guó)中央政府確定并執(zhí)行的扶貧開發(fā)貼息貸款的利率。這樣做一方面可以不違反金融紀(jì)律；另一方面也為了體現(xiàn)扶貧的原則，減輕貧困貸款者的利息負(fù)擔(dān)。但事與愿違，低利率存在難以克服的矛盾：

1．低利率不能補(bǔ)償小額信貸的操作成本。

國(guó)家嚴(yán)格管制的利率政策使得小額信貸機(jī)構(gòu)沒有根據(jù)每筆貸款的實(shí)際情況制定貸款利率的權(quán)限，就如同在市場(chǎng)上購物，銷售者沒有根據(jù)市場(chǎng)產(chǎn)品供求情況進(jìn)行定價(jià)的權(quán)利一樣。如果把小額信貸機(jī)構(gòu)作為一個(gè)理性經(jīng)紀(jì)人來看待，他不會(huì)長(zhǎng)久地經(jīng)營(yíng)虧本的生意，在無利可圖或預(yù)期虧損沒有可能扭轉(zhuǎn)的情況下，他自然而然的會(huì)選擇退出這個(gè)市場(chǎng)。

2．低利率往往導(dǎo)致高違約率。

在低利率的情況下，借貸者和放貸者都認(rèn)為小額信貸是一種“白送”的禮品，可以不按期歸還甚至根本不必歸還，或者說可以賴帳，從而造成低還貸率。

3．低利率往往使貸款難以到達(dá)真正的貧困者手里。

因?yàn)槔实?，借貸者有利可圖，一些手中握有權(quán)勢(shì)的人便積極鉆營(yíng)，設(shè)法將貸款轉(zhuǎn)移給他人，從中漁利。結(jié)果國(guó)家的優(yōu)惠政策，被貧困地區(qū)強(qiáng)勢(shì)的“先富裕起來的”人群所霸占，真正的貧困者反倒難以沾邊。

4．低利率使借款者難以產(chǎn)生精心經(jīng)營(yíng)的壓力與動(dòng)力

這是因?yàn)?，較低的利率將給借款者一個(gè)錯(cuò)覺，即小額信貸是一種很不嚴(yán)肅的商業(yè)交易，既然壓力不大，就容易產(chǎn)生松懈情緒，認(rèn)為用好用壞無所謂，經(jīng)營(yíng)上馬馬虎虎，有收入就還錢，沒收入就欠著，說不定拖一拖也像以前的扶貧貼息貸款一樣可以不還了呢。借錢態(tài)度如此，更不會(huì)在選擇經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目上慎之又慎了。