游芳瞾

[摘 要]非政府組織作為行政相對(duì)人享有以上各種權(quán)利，這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不能靠等，不能被動(dòng)地等待行政主體的給予。既然行政相對(duì)人是具有主體性和能動(dòng)性的，那么，面對(duì)其所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，它們就應(yīng)當(dāng)積極能動(dòng)地去主張、去爭(zhēng)取。這種積極能動(dòng)性主要表現(xiàn)在相對(duì)人對(duì)行政過(guò)程的參與中。

[關(guān)鍵詞]非政府組織 行政相對(duì)人

我們研究非政府組織的行政法律主體地位問(wèn)題，首先把非政府組織看作是行政相對(duì)人絕對(duì)沒(méi)有任何貶低非政府組織的傾向，我們所講的非政府組織相對(duì)人是具有主體性從而具有能動(dòng)性的相對(duì)人，是權(quán)利充分、積極能動(dòng)的相對(duì)人。

一、行政相對(duì)人的主體性與能動(dòng)性

行政相對(duì)人是我們?cè)谘芯糠钦M織的行政法問(wèn)題時(shí)所遇到的第一個(gè)身份。行政相對(duì)人（或簡(jiǎn)稱“相對(duì)人”）是與行政主體相對(duì)稱的，是行政主體的行政行為所作用的對(duì)象。有行政法學(xué)者稱之為“行政行為的受領(lǐng)人”。在行政法領(lǐng)域里，非政府組織的最普遍的法律身份是行政相對(duì)人。

傳統(tǒng)上，行政法學(xué)對(duì)行政相對(duì)人的問(wèn)題并沒(méi)有給予應(yīng)有的重視，行政法學(xué)界對(duì)此問(wèn)題沒(méi)有多大的學(xué)術(shù)興趣，專門探討行政相對(duì)人的論著少之又少。在方世榮教授開(kāi)始系統(tǒng)研究行政相對(duì)人問(wèn)題時(shí)，驚奇地發(fā)現(xiàn)，“打開(kāi)中外浩如煙海的行政法學(xué)著述和論文，直接闡述行政相對(duì)人問(wèn)題的可謂鳳毛麟角，對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)研究的更是付諸闕如”。即使有所論述也大多強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人的被動(dòng)性，認(rèn)為其是行政主體所做出的行政行為的被動(dòng)受領(lǐng)者。傳統(tǒng)的行政法理論把行政相對(duì)人作為單純的行政管理對(duì)象，是行政法律關(guān)系中的被管理者，人們強(qiáng)調(diào)的是其“客體性”。

之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，是與行政法學(xué)的基本理念相關(guān)的。我國(guó)從歷史上看就是一個(gè)行政權(quán)至上的國(guó)家，國(guó)家事務(wù)的管理以行政權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)為核心。在新中國(guó)建立后，我們長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在這種高度集中的體制下，政府即行政主體享有極高的權(quán)威，行政的觸角伸向社會(huì)的每一個(gè)角落。行政相對(duì)人更多的是要服從，他們對(duì)于行政都有一種依附性?，F(xiàn)在，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已逐漸過(guò)渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但過(guò)去形成的那種“行政法即行政管理的法，行政法是行政主體實(shí)施管理的工具，而管理對(duì)象就是行政相對(duì)人”的觀念仍然存在著一定的影響。這種影響反映到行政法研究領(lǐng)域，就造成了對(duì)行政相對(duì)人問(wèn)題的長(zhǎng)期漠視和對(duì)行政相對(duì)人本身主體性的否定。

隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，這種情況應(yīng)當(dāng)有所改變了。傳統(tǒng)的管制行政向服務(wù)行政的方向邁進(jìn)，行政手段由單純強(qiáng)制性而帶有了更多的柔性色彩，行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系也由簡(jiǎn)單的“命令服從”模式而發(fā)展為“溝通協(xié)商”模式。在這個(gè)大背景下，行政相對(duì)人的地位日漸突出?，F(xiàn)在我們所談?wù)摰男姓申P(guān)系，其主體有兩個(gè)行政主體、行政相對(duì)人，行政相對(duì)人和行政主體一樣，也是“主體”。我們從而應(yīng)當(dāng)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人的主體性。強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人的主體性意味著行政相對(duì)人本身是獨(dú)立的，而不是依附于其他任何人或組織；意味著行政相對(duì)人是享有一系列的權(quán)利的，它不再只是一個(gè)沒(méi)有主張的服從者；意味著行政相對(duì)人可以自己的獨(dú)立意志主動(dòng)采取行動(dòng)以維護(hù)自己的權(quán)益。

強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人的主體性所必然帶來(lái)的是行政相對(duì)人的能動(dòng)性。對(duì)于任何一個(gè)主體來(lái)說(shuō)，由主體性而能動(dòng)性是一個(gè)自然的過(guò)程。主體性的確立必然使其可以主動(dòng)地采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)自己預(yù)期的目的。行政相對(duì)人是具有主體性的、享有廣泛權(quán)利的法律主體。行政主體應(yīng)當(dāng)尊重和保障這種相對(duì)人權(quán)利，但更為重要的是，行政相對(duì)人自身應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，采取積極主動(dòng)的姿態(tài)，加入到行政過(guò)程中去，以自己對(duì)行政過(guò)程的廣泛參與來(lái)實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身所享有的權(quán)利。因此行政相對(duì)人在行政過(guò)程中扮演的不是一個(gè)被動(dòng)的角色，而是一個(gè)積極的能動(dòng)角色。

二、非政府組織應(yīng)當(dāng)做權(quán)利充分、積極能動(dòng)的行政相對(duì)人

對(duì)于一個(gè)主體來(lái)說(shuō)，最重要的是他享有何種權(quán)利，而對(duì)于非政府組織這樣的行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，最重要的也是其享有什么樣的權(quán)利。概括而言，非政府組織的行政相對(duì)人權(quán)利有如下幾種：

（一）參政權(quán)利。參政權(quán)利是一個(gè)包容很廣的概念，主要包括相對(duì)人通過(guò)各種媒介向行政主體提出建議、批評(píng)的權(quán)利，對(duì)行政主體及其工作人員的違法失職行為進(jìn)行控告、檢舉的權(quán)利，在行政活動(dòng)中協(xié)助行政主體執(zhí)行公務(wù)的權(quán)利，以及了解行政活動(dòng)有關(guān)信息的權(quán)利等等。

（二）受平等對(duì)待的權(quán)利。受平等對(duì)待的權(quán)利是指不同的行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中應(yīng)得到行政主體的平等對(duì)待。行政主體在面對(duì)不同的相對(duì)人時(shí)應(yīng)公平行事，不能厚此薄彼。這一點(diǎn)對(duì)于中國(guó)目前的非政府組織顯得尤為重要。因?yàn)槲覈?guó)的非政府組織尚處于發(fā)展的初期階段，還很不成熟，而就是對(duì)這些還很弱小的社會(huì)組織，政府依然對(duì)其采取了嚴(yán)格管制的政策，限制了它們的發(fā)展空間，從某種意義上說(shuō)，中國(guó)的非政府組織，特別是那些民間自發(fā)成立的“草根型”非政府組織正遭受一種不太平等的待遇。

（三）申請(qǐng)并受領(lǐng)給付行政的權(quán)利。給付行政又可稱為“授益行政”，是授予行政相對(duì)人以某種利益的行政，如行政許可、行政救助等。給付行政有的需要相對(duì)人先提出申請(qǐng)，有的則不需要。行政相對(duì)人有權(quán)利申請(qǐng)并受領(lǐng)行政主體的給付行政。非政府組織為社會(huì)提供公共服務(wù)，單靠其自身力量是不行的，政府必須加以扶持，必須為非政府組織發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。為此，非政府組織必須享有申請(qǐng)并受領(lǐng)給付行政的權(quán)利。

（四）排除行政任意干涉的權(quán)利。該權(quán)利意味著行政相對(duì)人在很多事項(xiàng)上享有自主決定的權(quán)利，行政主體不得任意干涉。政府雖然應(yīng)當(dāng)扶持非政府組織，但非政府組織如何組織、如何活動(dòng)、怎樣提供公共服務(wù)，都應(yīng)由組織自身決定，非政府組織有權(quán)排除行政任意干涉。當(dāng)然，這里所謂“排除行政任意干涉”只是相對(duì)的，在特定情形下，行政主體根據(jù)法律的明確授權(quán)，也可以適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行干預(yù)。

（五）程序性權(quán)利?，F(xiàn)代行政是一種程序行政，各種行政活動(dòng)、各個(gè)環(huán)節(jié)都要遵循一定的程序。行政相對(duì)人在行政活動(dòng)中享有廣泛的程序性權(quán)利，如請(qǐng)求聽(tīng)證的權(quán)利、申請(qǐng)回避的權(quán)利、舉證的權(quán)利、陳述申辯的權(quán)利等。

（六）獲得救濟(jì)的權(quán)利。這是具有保障性的一項(xiàng)重要權(quán)利，如果行政相對(duì)人的各項(xiàng)權(quán)利受到了侵犯，則行政相對(duì)人有權(quán)獲得相應(yīng)的救濟(jì)以維護(hù)自己的合法權(quán)益。對(duì)于該權(quán)利，本書(shū)稍后在非政府組織的法律救濟(jì)制度部分將有具體介紹。

非政府組織作為行政相對(duì)人享有以上各種權(quán)利，這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不能靠等，不能被動(dòng)地等待行政主體的給予。既然行政相對(duì)人是具有主體性和能動(dòng)性的，那么，面對(duì)其所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，它們就應(yīng)當(dāng)積極能動(dòng)地去主張、去爭(zhēng)取。這種積極能動(dòng)性主要表現(xiàn)在相對(duì)人對(duì)行政過(guò)程的參與中。目前，中國(guó)的非政府組織還顯得有些沉默，有些消極和被動(dòng)，它們對(duì)行政過(guò)程的參與還嚴(yán)重不足。盡管很多非政府組織在其內(nèi)部開(kāi)展活動(dòng)時(shí)成效卓著、有聲有色，但一旦面對(duì)行政主體，它們又呈現(xiàn)出傳統(tǒng)計(jì)劃體制下行政相對(duì)人那種弱小和消極的姿態(tài)，不敢發(fā)出自己的聲音。我國(guó)當(dāng)前的非政府組織就其整體來(lái)說(shuō)是比較弱小，但單純的政府和社會(huì)支持并不解決所有的問(wèn)題，非政府組織自身必須提高信心，在不斷的主張中成長(zhǎng)，在不斷的爭(zhēng)取中壯大。