張麗麗　王宇紅

[摘 要]現(xiàn)實中屢屢發(fā)生行政機關(guān)的行政行為侵犯公共環(huán)境利益的情況，環(huán)境行政公益訴訟的建立在我國有著必要性和緊迫性。但目前立法規(guī)定卻與環(huán)境行政公益訴訟的要求格格不入，環(huán)境行政公益訴訟在原告資格、受案范圍、訴訟費用和獎勵機制、審查方式、訴訟時效及申訴不停止執(zhí)行原則等方面對我國行政訴訟法提出了新的挑戰(zhàn)。應(yīng)在改革現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上構(gòu)建新的環(huán)境行政公益訴訟制度。

[關(guān)鍵詞]公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟 公眾環(huán)境權(quán)

環(huán)境行政公益訴訟是指特定當(dāng)事人認(rèn)為行政機關(guān)的行政行為侵害或威脅到環(huán)境公益，依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機關(guān)履行法定職責(zé)或糾正、制止損害環(huán)境公益的行政活動的制度。

誠然，建立環(huán)境行政公益訴訟制度在我國有著現(xiàn)實的必要性和緊迫性，但是目前我國相關(guān)的行政訴訟法律制度卻在有些方面與環(huán)境行政公益訴訟的要求格格不入，環(huán)境行政公益訴訟在以下方面對我國相關(guān)行政訴訟法律制度提出了新的挑戰(zhàn)：

一、對行政訴訟原告資格的挑戰(zhàn)

我國行政訴訟法有關(guān)原告資格共有三方面的立法規(guī)定：一是行政訴訟法第二條關(guān)于行政訴權(quán)的規(guī)定，二是第24條關(guān)于原告范圍的規(guī)定，即確定原告的不同情形，三是第37－41條關(guān)于起訴、受理條件的規(guī)定。[1 ]﹝p502﹞依據(jù)上述規(guī)定，人們習(xí)慣于以行政相對人作為標(biāo)準(zhǔn)來判定原告資格，即受行政行為直接影響的行政相對方。在隨后的最高人民法院行政訴訟法司法解釋第12條中，又進(jìn)一步規(guī)定了確立原告資格的新標(biāo)準(zhǔn)，即“與具體行政行為有法律上厲害關(guān)系的公民法人和其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。” 司法解釋的這一規(guī)定擴大了原告資格的范圍，賦予了諸如相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人，復(fù)議決定中的厲害關(guān)系人，治安管理處罰中的受害人，與撤銷或變更具體行政行為有法律上厲害關(guān)系的人等社會成員的原告資格。其進(jìn)步意義勿庸置疑，但其卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)環(huán)境行政公益訴訟的要求，因為其最大弊端只在于個體利益的救濟，而忽視了公共利益的存在，將公共利益推向司法救濟缺失的空白地帶。筆者認(rèn)為，在今日之中國，生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，違法行政普遍存在，民眾普遍參與意識較差的大環(huán)境下，要在我國引入環(huán)境行政公益訴訟制度，就應(yīng)該改變相應(yīng)的立法規(guī)定。我國可以效仿歐美發(fā)達(dá)國家，規(guī)定只要能夠證明環(huán)境公益受到行政行為的侵害，任何單位或個人都可以提起行政訴訟，即采用“與自己無法律上的厲害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)。

二、對行政訴訟受案范圍的挑戰(zhàn)

我國行政訴訟法關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，大體上采用三種方式，即列舉式、概括式和折中式。行政訴訟法第2條是對受案范圍的總體劃定，第11條是對行政訴訟受案范圍的正面列舉，共列舉了8種具體行政行為，第12條是對不可訴行政行為的反面排除，將國家行為，抽象行政行為，內(nèi)部行政行為和由行政機關(guān)做最終裁決的行為排除在了行政訴訟之外。除此之外，最高人民法院的行政訴訟法司法解釋第1條又增加了5種不屬于行政訴訟受案范圍的行為，包括公安，國家安全機關(guān)依刑事訴訟法授權(quán)實施的行為，調(diào)解行為和仲裁行為，行政指導(dǎo)行為，重復(fù)處理行為和對相對人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。[2 ]﹝p469﹞以上關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定總體思路清晰，在司法實踐中操作性強，但是其卻不利于對公眾環(huán)境權(quán)的保護(hù)。在前述的普遍存在的行政機關(guān)的行政行為侵害環(huán)境公益的情形中，有一類情形就是抽象行政行為侵害環(huán)境，抽象行政行為針對不特定的多數(shù)人并且可以反復(fù)適用的特點決定了當(dāng)某一行政機關(guān)通過做出某一抽象行政行為而損害到環(huán)境公益時，其影響的范圍比具體行政行為更深更廣，為了保護(hù)環(huán)境公益，必然要求將抽象行政行為納入司法審查的范圍，而我國相關(guān)的行政訴訟法律規(guī)定卻是將其排除在外的。另外，公眾環(huán)境權(quán)的預(yù)防性還要求受案范圍應(yīng)包括尚未實際損害環(huán)境公益但卻有損害之危險的行政行為。在環(huán)境司法實踐中貫徹預(yù)防為主的原則尤為重要，因為環(huán)境一旦被破壞，短時間內(nèi)想要恢復(fù)十分困難，或者要付出更為昂貴的成本，所以必須在行政違法行為造成實際損害之前，將其消除在“萌芽狀態(tài)”。所以，從立法層面，公眾環(huán)境權(quán)的主體不特定性要求受案范圍擴大到危害環(huán)境公益的抽象行政行為，公眾環(huán)境權(quán)的預(yù)防性要求受案范圍應(yīng)該包括尚未實際損害環(huán)境公益但有損害之危險的行政行為。[3 ]﹝p75﹞

三、對訴訟費用的承擔(dān)及獎勵機制的挑戰(zhàn)

我國現(xiàn)行行政訴訟法第七十四條規(guī)定：人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)收取訴訟費用。訴訟費用由敗訴方承擔(dān)，雙方都有責(zé)任的由雙方分擔(dān)。而環(huán)境行政公益訴訟是為了公眾的利益和長遠(yuǎn)的利益，由于其公益性的特點，牽涉面廣，專業(yè)技術(shù)性強，由原告來承擔(dān)舉證責(zé)任上的花費和敗訴的訴訟費用無疑會打擊原告提起環(huán)境行政公益訴訟的積極性，無異于強迫原告放棄訴訟。但是又不能免收訴訟費用，這樣會造成原告濫訴。對此，筆者認(rèn)為，可以規(guī)定讓原告交納部分訴訟費用，經(jīng)審查屬合理合法起訴時，無論勝訴還是敗訴，這部分訴訟費用全數(shù)退還。但是，如果經(jīng)審查屬故意捏造事實，無禮取鬧，訴訟費用不予返還，以達(dá)到懲戒得目的。此外，我國現(xiàn)行行政訴訟法尚無對于原告提起訴訟的獎勵機制，筆者認(rèn)為，提起環(huán)境行政公益訴訟可能要花費大量的時間、金錢和精力，加之行政機關(guān)的優(yōu)勢地位壓力，一般民眾是不愿提起的，為了鼓勵原告敢于同破壞環(huán)境的勢力做斗爭，應(yīng)在原告勝訴后由國家給予其適當(dāng)?shù)莫剟?。[4]這種獎勵，可以從對被告的經(jīng)濟制裁中提取。

四、對行政訴訟中“申訴不停止執(zhí)行”原則的挑戰(zhàn)

筆者認(rèn)為，在環(huán)境行政公益訴訟案件中，“申訴不停止執(zhí)行”原則將受到挑戰(zhàn)。環(huán)境總是經(jīng)過長期的自然選擇才最終形成的，它的徹底恢復(fù)絕不是一年半載的事情，所以環(huán)境公益一旦遭到環(huán)境執(zhí)法行為的破壞，往往難以再挽回。因此，在有人提起環(huán)境行政公益訴訟之后，為了環(huán)境公益，應(yīng)該讓違法的行政行為暫停執(zhí)行。

五、對訴訟時效的挑戰(zhàn)

我國行政訴訟法第三十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道做出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。筆者認(rèn)為，由于公益訴訟是基于保護(hù)國家利益、社會公共利益所需的，應(yīng)該不受訴訟時效的限制，以使侵害國家利益和社會公共利益的不法行政行為在任何時間都能夠受到法律的追究。

參考文獻(xiàn)

[1][2]姜明安，行政法與行政訴訟法「M」，北京，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社.2005.

[3]計紅，言靖，環(huán)境行政公益訴訟制度略論[J]，黃河科技大學(xué)學(xué)報第6卷第1期.2004.3

[4]韓志紅，公益訴訟制度公民參加國家事務(wù)管理的新途徑 [J].中國律師，1 999

作者簡介：張麗麗（1978-），女，陜西禮泉人，西安理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院教師，碩士學(xué)位；王宇紅（1971－），女，陜西西安人，西安理工大學(xué)人文學(xué)院教師，副教授。