陳　燁

[摘 要] “十一五”中國穩(wěn)健財政政策的基本取向已定。本文在分析穩(wěn)健財政政策的實質意義、轉向穩(wěn)健財政政策的制約因素和可能的舉措基礎上，結合恩施州“十一五”乃至更長時期的經濟社會發(fā)展實際，對調整財政支出結構、穩(wěn)步發(fā)展農業(yè)產業(yè)循環(huán)經濟、大力發(fā)展恩施特色經濟、著力推進社會主義新農村建設方面提出了具體的財政政策建議。

[關鍵詞] “十一五” 恩施 財政政策 建議

由“十五”步入“十一五”，中國財政領域面臨著一系列值得探究、亟待解決的重大問題。其中包括：財政收支規(guī)模的變化、財政風險問題的判斷、稅收收入的持續(xù)高速增長、預算約束機制的弱化、穩(wěn)健財政政策的基本取向和新一輪稅制改革。對上述重大問題在此不一一系統(tǒng)盤點，只就穩(wěn)健財政政策的基本取向與同行進行交流和探討，以期對恩施州“十一五”以至更長時間的財政政策取向提出合理化建議。

一、“十一五”中國穩(wěn)健財政政策的基本取向

（一）穩(wěn)健財政政策的實質意義

從2005年起，中國政府開始轉行穩(wěn)健的財政政策。在此之前，積極的財政政策伴隨我們走過了7年的歷程，從積極財政政策轉向穩(wěn)健財政政策，應當說是一個十分重大的變化。因而，在兩者的比較中恰當?shù)陌盐辗€(wěn)健財政政策的實質意義非常必要。

迄今為止，關于穩(wěn)健財政政策的最權威解釋，有兩個重要之點：一是它的核心在于“松緊適度”。這使得我們可以立即把穩(wěn)健財政政策同積極財政政策區(qū)別開來。因為后者的核心在于“擴大內需”。由“擴張”走向“適度”，就是這一轉向調整過程中的一個重大變化。另一是它的標志在于“雙減”減少財政赤字、減發(fā)長期建設國債。這也使得我們可以將穩(wěn)健財政政策同積極財政政策區(qū)別開來。因為，后者的標志恰恰相反，在于“雙增”增加財政赤字、增發(fā)長期建設國債。由“雙增”走向“雙減”，即是這一轉向調整過程中的另一個重大變化。

從2004年的“名實不符”到2005年的“名實合一”，再到2007年的“繼續(xù)穩(wěn)健”，4年來實施穩(wěn)健財政政策的經歷告訴我們，這一輪的財政政策轉向調整同上一輪相比，有著很大的不同。如果把上一輪的調整視作“一蹴而就”型的，那么，這一輪就是“漸進”式的。調整的核心和標志固然圈定在“松緊適度”和“雙減”，但相對于40000多億元的財政收支規(guī)模而言，每一年發(fā)生的“雙減”變化幾乎是微不足道的。小步前行，走向穩(wěn)健，漸進地逼近“松緊適度”的境界，可以說是這一輪調整的一個重要特征。

這就意味著，轉行穩(wěn)健財政政策也好，繼續(xù)實施穩(wěn)健財政政策也罷，并不意味著我們可以一蹴而就的脫掉“積極”的印記，它可能要經歷一個相當?shù)臐u進過程。

（二）轉向穩(wěn)健財政政策的制約因素

在實施積極財政政策的7年中，全國各地利用中央舉借的長期建設國債收入以及地方和銀行的配套資金，興建了一大批重點建設工程項目。這些項目，有些完工了，還有不少尚在建設之中。今后即使不再開工新的項目，僅完成這些在建工程項目，就需要相當?shù)暮罄m(xù)資金投入。后續(xù)的資金投入倘若失掉支撐，這些工程就可能成為半截子工程或爛尾工程。此其一。

在實施積極財政政策的7年中，我們一直在論證積極財政政策每年拉動了1.52個百分點的經濟增長。反正的結果便是，沒有積極財政政策的拉動，每年的GDP增幅至少要下調1.52個百分點。在經濟增長已經形成了對財政支出擴張的依賴，并且現(xiàn)實的中國又需要經濟增長提供的空間來解決轉軌期間面臨的一系列經濟社會難題的情況下，轉向調整的步伐過快將可能給經濟運行帶來較大的沖擊。此其二。

實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”的要求也好，保持經濟社會的協(xié)調發(fā)展也罷，都是要花錢的，都是要以錢去鋪路的。這筆錢，數(shù)額很大。由于財政收支安排的規(guī)律通常是增量調整，存量動不得。每年數(shù)千億元左右的財政收入增量固然可填上一些缺口，但不能完全解決問題。加之今后的收入增長空間是未知數(shù)，故而，增發(fā)國債依然是必須依賴的一條收入來源渠道。此其三。

同財政收支有關的每筆數(shù)字的背后，都有既得利益的牽涉。即便拋開存量調整的企圖而專注于增量，財政政策的轉向調整也繞不開既得利益格局的調整這道坎兒。在財政政策轉向調整中盡可能減少由此帶來的不穩(wěn)定因素，是不能不慎重考慮的一個重要問題。此其四。

這一輪的宏觀調控呈現(xiàn)出一個重要特點是，既要防止通脹的苗頭繼續(xù)擴大，又要避免通縮的陰影卷土重來；既要堅決控制投資需求膨脹，又要努力擴大消費需求；既要控制部分行業(yè)盲目投資和低水平重復建設，又要著力支持經濟社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。因而，有別于以往單純的反通脹或防通縮的財政政策，穩(wěn)健財政政策的實施必須同時兼容經濟和社會的多重目標。此其五。

（三）可能的舉措

為謀劃穩(wěn)健財政政策的具體實施方案，財政部門已經拿出了“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節(jié)支”的“十六字”方針。將這“十六字”的具體含義放到現(xiàn)實的背景下加以整合，可以看到：

所謂控制赤字，就是要適當減少財政赤字和長期建設國債。在歷史和現(xiàn)實的種種因素制約下，無論是赤字的削減，還是長期建設國債規(guī)模的壓縮，都不會采取較大的動作。所以，它的實現(xiàn)，眼前既不會有多大的作為空間，也需在推進改革的安排逐步實現(xiàn)；

所謂調整結構，就是要按照科學發(fā)展觀和公共財政建設的要求，優(yōu)化財政支出投向結構。它既牽涉到流量的調整，亦難免觸及存量。因而，在這一過程中，堅持區(qū)別對待也好，強調有保有壓也罷，它的實現(xiàn)，需要同改革舉措相銜接，通過推進改革的安排來實現(xiàn)；

所謂推進改革，就是要轉變以往主要依靠財政支出支持或拉動經濟增長的方式，在“以改革促增長，以改革促發(fā)展”的旗幟下，以財政自身的改革以及著眼于推進改革的財政收支安排，實現(xiàn)推進整體改革進程的目的；

所謂增收節(jié)支，就是在強化稅收征管的基礎上，把該征的稅盡可能如數(shù)征上來。同時，嚴格控制財政支出的過快增長，提升財政資金的使用效益。這既是財政稅務部門的一項常規(guī)性工作，又是必須寄希望于通過改革來逼近的一個長久目標。

所以，一個合乎邏輯的判斷是，以上述“十六字”作為基本圖景的穩(wěn)健財政政策實施方案，通篇浸透著推進改革的精神，實際上是要以推進改革作為主線來實施的。

二、對恩施州的財政政策建議

通過對“十一五”中國穩(wěn)健財政政策基本取向的系統(tǒng)思考，結合恩施州“十一五”乃至更長時期的經濟社會發(fā)展實際，財政政策應在以下幾方面有所作為。

（一）調整財政支出結構，把更多財政資金投向公共服務領域

1．大力支持教育事業(yè)發(fā)展。要保證財政性教育經費的增長幅度明顯高于財政經常性收入的增長幅度，逐步提高財政性教育經費占財政支出的比重。一是重點支持農村義務教育，這是農村最大的公共事業(yè)。二是逐步完善城市義務教育經費保障機制。其中，享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生，與當?shù)剞r村義務教育階段中小學生同步享受“兩免一補”政策；進城務工農民子女在城市義務教育階段學校就讀的，與所在城市義務教育階段學生享受同等政策。三是逐步完善高等教育、職業(yè)教育貧困生資助體系，加大對農民工的職業(yè)培訓等。

2．大力支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。一是增加財政對公共衛(wèi)生體系建設投入，逐步建立公共衛(wèi)生經費保障機制，提高重大疾病預防控制能力。二是重點支持建立新型農村合作醫(yī)療制度，按照國務院確定的合作醫(yī)療試點進度要求做好擴大試點工作，認真落實財政補助資金，完善籌資機制，加強基金管理，防范基金風險，爭取2008年全州全面推行。三是加大對城市社區(qū)衛(wèi)生服務體系投入，完善社區(qū)衛(wèi)生服務補助政策，建立穩(wěn)定的社區(qū)衛(wèi)生服務籌資和投入機制。中央財政從今年起將對西部地區(qū)發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務按照一定標準給予補助。爭取到2010年，建立健全功能齊全、安全有效、公平低價的城鄉(xiāng)初級衛(wèi)生醫(yī)療服務體系。

3．大力支持就業(yè)和社會保障工作。一是要多渠道籌集并管好用好社會保障資金；二是繼續(xù)認真落實中央關于就業(yè)和再就業(yè)的財稅優(yōu)惠政策；三是支持社會保障體制改革，建立健全具有民族自治特色的社會保障體系；四是繼續(xù)推進社會救助體系建設。

4．大力支持生態(tài)環(huán)境建設。加強生態(tài)環(huán)境建設是實現(xiàn)人與自然和諧相處的內在要求。一是繼續(xù)加大投入力度，完善投入機制。進一步加大對農村環(huán)境保護、土壤污染防治、飲用水安全等環(huán)境保護薄弱環(huán)節(jié)和涉及人民群眾生命健康領域的投入；進一步加大環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境標準制定等方面的投入；同時通過排污權有償取得和交易制度改革等措施，推動建立和完善環(huán)境保護長效機制和資金投入新機制。二是抓緊研究采取相關財稅政策措施，大力發(fā)展循環(huán)經濟和綠色經濟，約束過渡消耗資源和損害環(huán)境的產業(yè)和企業(yè)發(fā)展，支持有利于節(jié)約資源和生態(tài)保護的產業(yè)和企業(yè)發(fā)展，形成有利于節(jié)約資源、減少污染的生產模式和消費模式，建設資源節(jié)約型和生態(tài)保護型社會。

5．大力支持司法能力建設。做好公安等司法機關的經費保障工作，不斷提高司法機關的司法能力，對于保障在全社會實現(xiàn)公平和正義，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，具有重要意義。一是落實好“分級管理、分級負擔”的司法機關經費保障制度。司法機關履行職能的經費由本級財政部門根據(jù)需要列入預算予以保證，并隨著經濟發(fā)展和財政收入的增長逐步加大投入。二是進一步完善中央財政轉移支付的管理方式，建立激勵機制，強化項目管理，確保專款專用。三是引導司法部門優(yōu)化資源配置，提高司法機關經費保障的有效性，不斷提高資金使用效益。

（二）穩(wěn)步發(fā)展農業(yè)產業(yè)循環(huán)經濟

1．培育農村公共產品多元化投資主體，改善農村基礎設施條件。改變政府作為公共產品唯一提供主體的狀況，制定各種優(yōu)惠政策，引導、鼓勵政府以外的組織和個人參與公共產品建設，構建政府、企業(yè)、社會團體和個人等多元化投資結構。村級公共產品的供給除政府資金外，要調動農民合作組織參與的積極性，既可避免因政府計劃、壟斷而形成的低效率，又可滿足農民對公共產品的多樣化需求?？h級公共產品供給應引導企業(yè)參與和社會團體支持，通過建立明晰的產權制度和健全的法律法規(guī)保障其合法權益。

2．提高農村資本積累水平。要遏制恩施州農村資金外溢，建立農村資金回流機制；繼續(xù)調整現(xiàn)有農村金融結構，重視正規(guī)金融與非正規(guī)金融共同發(fā)展，培育適合地方實際的農村民間互助金融組織；提高恩施州人力資本水平即教育水平，在繼續(xù)實施九年制義務教育的基礎上，加強農村職業(yè)教育、成人教育和環(huán)境教育，落實“一村一名大學生計劃”，促進農業(yè)科技推廣和農村教育發(fā)展。

3．加快調整農業(yè)經濟經構。農業(yè)經濟結構調整的目的不僅是為滿足日益多樣化的社會需求，也是農業(yè)自然資源優(yōu)化配置和合理利用的客觀要求。恩施州要徹底突破以糧為綱的單一農業(yè)生產結構，發(fā)展有特色的草地畜牧業(yè)、林果業(yè)、中草藥、茶葉、煙葉，改變農、林、牧、漁業(yè)相互分離的狀況。同時，發(fā)展包括特色食品加工業(yè)和休閑觀光旅游業(yè)在內的特色農業(yè)，通過特色農產品加工企業(yè)或合作組織與農民的聯(lián)合，促使企業(yè)在不斷推進清潔生產的同時，對農民在初級產品生產過程中施用的化肥農藥提出要求，這樣，不僅因加工使產業(yè)鏈延長而實現(xiàn)特色資源綜合和循環(huán)利用的目的，而且從根本上解決了源頭污染問題。做好這項工作，需要政府引導，財政調控。

4．完善恩施州農業(yè)產業(yè)循環(huán)經濟的相關政策與制度。要嚴格執(zhí)行農業(yè)生產資料市場準入制度，健全無公害農產品和綠色食品的法律法規(guī)等。這同樣需要政府引導，財政在資金投入上給予有力保障。

（三）大力發(fā)展恩施特色經濟

根據(jù)恩施的實際情況，在今后一段時期內，恩施州應著力特定區(qū)域財稅傾斜政策，以發(fā)揮特定區(qū)域的示范引導作用，帶動資源開發(fā)，并采取梯度逐步推進戰(zhàn)略，利用財稅政策傾斜的導向作用，把有限的投資首先引向恩施市、利川市、咸豐縣和鶴峰縣，在逐步向其他區(qū)域擴展，以盡快改變恩施州投資效益低的現(xiàn)象。制定財稅傾斜政策時，要內資與外資并重。財稅政策傾斜的重點產業(yè)，一是生態(tài)產業(yè)和基礎設施建設；二是水電資源開發(fā)，重點是清江水系水電資源開發(fā)；三是高科技產業(yè)，重點是與資源開發(fā)相關的高科技產業(yè)；四是農牧業(yè)資源綜合開發(fā)，重點是農牧業(yè)產品的精深加工。被稱為“百年老字號”的孝感麻糖、米酒，就是以農副產品為原料的工業(yè)食品。五是以煤炭資源為主的礦產資源綜合利用開發(fā)；六是人力資源開發(fā)。根據(jù)不同的財稅政策傾斜重點和區(qū)域及所要達到的政策目標，建議分別采取先征后貸或即征即貸、先征后投或即征即投、稅貸結合、先征后獎、稅收定期分享等既能體現(xiàn)財稅政策傾斜力度，又能減少收入流失的財稅政策傾斜方式，以有效的吸引州外投資者在恩施州投資興辦企業(yè)，讓他們感到在恩施投資辦企業(yè)有利可圖，有錢可賺，并為他們創(chuàng)造一個寬松和高效率的投資環(huán)境，為經濟騰飛創(chuàng)造條件。

（四）著力推進社會主義新農村建設

1．加大對“三農”的投入力度，調整投入結構，提高資金使用效率。大幅度增加對“三農”投入，建立財政支農資金穩(wěn)定增長機制。同時，加大支農資金協(xié)調整合的力度，突出支出重點，提高使用效率，集中力量辦大事。要加強農村基礎設施建設，重點支持農田水利、耕地質量和生態(tài)建設，改善農民生產生活條件。

2．全面推進農村綜合改革，切實防止農民負擔反彈。要積極穩(wěn)妥的推進農村綜合配套改革，建立完善各級政府責任明確、財政分級投入、經費穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農村義務教育體制，加快推進“省管縣”等項財政管理體制改革，提高基層財政自我保障能力，保障基層政權正常運轉所需經費。

3．大力支持縣域經濟發(fā)展，激活農村經濟。解決“三農”問題的根本出路在于增強農村經濟自我發(fā)展的活力，因此，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，支持農民發(fā)展各類專業(yè)合作經濟組織，著力培育一批有競爭力、帶動力強的龍頭企業(yè)，推廣龍頭企業(yè)、合作組織與農戶有機結合的組織形式，大力發(fā)展縣域經濟。同時，綜合運用財政貼息、以獎代補等政策手段，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，鼓勵各類工商企業(yè)投資農業(yè)，引導農民自主開展農村公益性設施建設，形成對農業(yè)多元化投入的格局。

4．轉變財政支農方式，讓公共財政陽光普照農村。財政要加大對農業(yè)科技進步的投入，促進農產品加工業(yè)發(fā)展和農業(yè)產業(yè)化，推動建立環(huán)保型農業(yè)、生態(tài)型農業(yè)和節(jié)約型農業(yè)，提高農業(yè)綜合生產能力。加大對農村信息服務、農產品質量監(jiān)控、農業(yè)技術培訓等投入力度。支持探索建立農村社會保障制度，全面做好新型農村合作醫(yī)療制度試點改革，及時總結經驗，發(fā)現(xiàn)并著力解決改革中遇到的問題。規(guī)范和完善農村社會救助制度、扶貧制度，完善支持農村防災減災機制。

參考文獻

[1]金人慶，《完善公共財政制度逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化》，《求是》2006年第22期。

[2]陳燁，《發(fā)展農業(yè)產業(yè)循環(huán)經濟是武陵地區(qū)農村的必然選擇》，《經濟技術協(xié)作信息》2007年第22期。

[3]陳燁，《開發(fā)西部、發(fā)展恩施特色經濟的思路與財稅對策》，《當代經濟》2007年第8期。

[4]高培勇，《步入“十一五”的國中國財政：若干重大問題盤點》，《財政監(jiān)督》2006年第8期。