一、當(dāng)前實現(xiàn)“全民低保”的重點，是全面建立農(nóng)村低保制度
　　
　?。ㄒ唬┏鞘械捅Ｖ贫然緦崿F(xiàn)應(yīng)保盡保
　　早在上世紀90年代初，我國就開始探索建立城市低保制度。至1999年9月底，全國668個城市1638個縣級人民政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立低保制度。特別是2001年下半年以后，由于中央財政和地方各級財政持續(xù)投入的加大，城市低保制度的覆蓋面迅速擴展，保障標準也隨之較大幅度地提高。截至2006年9月底，全國城市居民最低生活保障人數(shù)達2227萬余人，人均月保障標準為162元。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過十多年的努力，我國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，符合條件的城鎮(zhèn)困難群眾基本得到了應(yīng)有的保障。
　　
　?。ǘ┺r(nóng)村低保制度建設(shè)取得重大進展
　　我國對農(nóng)村低保制度的探索，實際上早于城市。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部開始重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作。其中一項重要舉措是，在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，決定在未開展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)形成了農(nóng)村低保制度和農(nóng)村特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。也正是因為這一創(chuàng)新性的制度安排，為順利實現(xiàn)“全民低?！钡哪繕说於藞詫嵉幕A(chǔ)。
　　2004年以前，全面建立農(nóng)村低保制度的僅有北京、天津、上海3個直轄市和浙江、廣東2省。目前，全國已有22個省、自治區(qū)、直轄市出臺了全面建立和實施農(nóng)村低保制度的政策文件，1791個的縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村低保制度。享受農(nóng)村低保待遇的人數(shù)達1262余萬人，月人均保障標準70.3元。
　　
　?。ㄈ┲形鞑康貐^(qū)是未來農(nóng)村低保制度建設(shè)的主戰(zhàn)場
　　全國未全面建立農(nóng)村低保制度的?。ㄗ灾螀^(qū)）有11個，全部處于中西部地區(qū)；未建立或未全部建立農(nóng)村低保制度的縣（市、區(qū)）有1401個，85%在中西部地區(qū)?？梢?，中西部地區(qū)將成為未來農(nóng)村低保制度建設(shè)的主戰(zhàn)場。目前，中西部地區(qū)所有縣（市、區(qū)）已全部建立了農(nóng)村特困戶救助制度，因此，只要把現(xiàn)行的農(nóng)村特困戶救助制度平穩(wěn)地過渡為農(nóng)村低保制度，我國“全民低?！钡哪繕司湍芑緦崿F(xiàn)。
　　
　　二、實現(xiàn)“全民低?！钡碾y點，是建立穩(wěn)定的資金籌措機制
　　
　?。ㄒ唬┬略龅捅ＹY金缺乏保障是制約中西部地方政府積極作為的主要因素
　　由農(nóng)村特困戶救助制度過渡為農(nóng)村低保制度，一般都需要地方財政增加投入。因為農(nóng)村特困戶救助制度類似于傳統(tǒng)的定期定量救濟，地方政府可視財力彈性調(diào)整其保障人數(shù)和保障水平，使之框定在政府財力許可的范圍內(nèi)?？梢坏嵭辛宿r(nóng)村低保制度，在現(xiàn)有籌資渠道不變的情況下，地方政府就需要面對兩方面的挑戰(zhàn)：一是保障人數(shù)增加導(dǎo)致的資金需求壓力。與農(nóng)村特困戶救助制度不同，農(nóng)村低保制度的唯一“門檻”是農(nóng)戶家庭人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標準。只要農(nóng)戶條件符合，政府就有責(zé)任和義務(wù)給予應(yīng)有的救助。從各地的實踐看，由農(nóng)村特困戶救助制度過渡為規(guī)范的農(nóng)村低保制度，其保障人數(shù)都會有一定程度的增加，中西部地區(qū)的增幅還可能會更明顯些。二是保障標準提高引致的資金需求壓力。截至2006年9月底，全國已建立農(nóng)村低保制度的縣（市、區(qū)），人均月保障標準為70.3元；全國1401個實行農(nóng)村特困戶救助制度的縣（市、區(qū)），人均月保障標準為41.2元，前者比后者高出29.1元。換言之，若要由農(nóng)村特困戶救助制度過渡為農(nóng)村低保制度，每人每月平均需要地方政府新增投入29元。這對財力本已拮據(jù)的中西部地方政府來說，是個不小的壓力。
　　
　?。ǘ┲醒胴斦形窗才呸r(nóng)村低保資金，是制度建設(shè)難以實質(zhì)突破的關(guān)鍵所在
　　建立國家與地方財政共同分擔(dān)機制，是實現(xiàn)農(nóng)村低保制度財政可持續(xù)的制度保障。但是，現(xiàn)行農(nóng)村低保制度主要采取市、縣財政分擔(dān)，省財政給予適當(dāng)補助的籌資模式，中央財政至今未安排農(nóng)村低保資金。這對經(jīng)濟條件尚好的東部沿海地區(qū)來說，問題不大；但對經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，尤其是國家級、省級貧困縣來說，則財政壓力較大。故中西部地區(qū)各級政府不敢貿(mào)然推進農(nóng)村低保工作，這些地區(qū)的農(nóng)村低保制度建設(shè)也因此難有實質(zhì)性的突破。
　　
　?。ㄈ┤娼⑥r(nóng)村低保制度新增資金量的初步估計
　　首先，根據(jù)農(nóng)村低保人數(shù)和保障水平，可計算出全面建立農(nóng)村低保制度所需的資金量。從已施行農(nóng)村社會救助的國家和地區(qū)看，其保障面一般維持在3—5%之間。若以此推算，我國7.5億農(nóng)村常住人口中，可能需要救助的貧困人口約為2250—3750萬。
　　大量的實證研究表明，在我國農(nóng)村地區(qū)，較為適度的保障水平大體在每人每月30—40元之間。由此，可獲得兩組全面建立農(nóng)村低保制度所需資金量：如果按平均每人每月30元計算，2250萬農(nóng)村貧困人口年需資金81億元，3750萬農(nóng)村貧困人口年需資金135億元。其次，根據(jù)民政部最新公布的數(shù)據(jù)，可知悉2006年全國農(nóng)村低保和農(nóng)村特困救濟的實際支出。資料顯示，2006年1—10月，全國農(nóng)村低保支出為28.5億元，農(nóng)村特困救濟支出10.6億元，兩者合計39.1億元。預(yù)計到2006年底，全國農(nóng)村低保和農(nóng)村特困救濟支出可能超過40億元。最后，把全面建立農(nóng)村低保制度所需的資金量減去實際支出量，就是當(dāng)年新增農(nóng)村低保資金量。以2006年為基準推算的結(jié)果是：如果按每人每月30元計，2250萬農(nóng)村貧困人口年需增加資金41億元，3750萬農(nóng)村貧困人口年需增加資金95億元。
　　
　　三、實現(xiàn)“全民低?！钡闹c，是加大中央政府的支持力度
　　
　?。ㄒ唬?應(yīng)盡快出臺建立農(nóng)村低保制度的相關(guān)文件
　　目前我國農(nóng)村低保制度建設(shè)，亟需國務(wù)院出臺一個類似于《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》的全國性文件，從中央的角度肯定農(nóng)村低保制度，并對這項制度的大致框架作出原則性規(guī)定。鑒于農(nóng)村情況比城市復(fù)雜，建議將農(nóng)村地區(qū)劃分為富裕、中等和欠發(fā)達三大類。至于具體規(guī)定，則應(yīng)考慮各地區(qū)特殊的社會經(jīng)濟狀況及實際需要，有針對性地制定相應(yīng)政策。
　　
　?。ǘ┦∫陨县斦绕涫侵醒胴斦?yīng)進一步加大轉(zhuǎn)移支付力度
　　中央財政應(yīng)盡早安排農(nóng)村低保資金，重點支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。省財政應(yīng)進一步提高農(nóng)村低保專項補助資金比例，主要投向區(qū)域內(nèi)財政困難的市、縣。鑒于國外經(jīng)驗和我國城市低保制度的實踐，為確保農(nóng)村低保制度順利實施，農(nóng)村低保資金的籌措應(yīng)以省以上財政投入為主，市縣財政配套為輔。省以上財政投入以不低于資金總量的70%為宜。
　　
　?。ㄈ﹪覒?yīng)對農(nóng)村低保工作機構(gòu)、人員、經(jīng)費等問題提出明確要求
　　鑒于城市低保制度的建設(shè)經(jīng)驗，為確保農(nóng)村低保工作的順利開展，在制度實施初期階段，國家應(yīng)就農(nóng)村低保工作機構(gòu)、人員、經(jīng)費等問題明確提出要求。督促各級民政部門建立專門的低保管理機構(gòu)。該機構(gòu)不分城市和農(nóng)村，兩項業(yè)務(wù)歸口，統(tǒng)一管理。其次，適當(dāng)增加低保工作人員。在對現(xiàn)有公職人員進行調(diào)劑的基礎(chǔ)上，根據(jù)業(yè)務(wù)量大小適度增加人員編制。省級11—13人，市級4—6人，縣（市、區(qū)）級3—5人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)2—3人。農(nóng)村低保工作經(jīng)費按農(nóng)村低保資金總量的3—5%比例列入預(yù)算安排。
　　（作者單位：中國社科院社會政策研究中心）