柏華冰

所謂海關(guān)服務(wù)外包，是指海關(guān)在人力資源緊張的情況下，為集中精力做好執(zhí)法性工作，把職責(zé)內(nèi)的一些事務(wù)性工作，以類似合同承包等方式委托給專業(yè)的第三方提供服務(wù)，同時(shí)通過信息共享和專業(yè)指導(dǎo)與第三方保持密切聯(lián)系，以達(dá)到海關(guān)嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作相統(tǒng)一的一種管理模式。實(shí)際上，海關(guān)服務(wù)外包也是一種國際通行做法，如澳大利亞海關(guān)就將查驗(yàn)工作整體外包給專業(yè)查驗(yàn)公司完成。

開展海關(guān)服務(wù)外包的理論依據(jù)

海關(guān)服務(wù)外包，可以說是服務(wù)事業(yè)民營化的產(chǎn)物。按照民營化大師薩瓦斯的觀點(diǎn)，服務(wù)事業(yè)民營化建立的理由與必要性緣于政府在服務(wù)事業(yè)上存在的諸多限制與問題：生產(chǎn)和服務(wù)的無效率；公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的低下；虧損和債務(wù)；對顧客的需求缺乏回應(yīng)性;顧客缺乏必要的選擇權(quán);公共資產(chǎn)和公共資源未能得到充分的利用或者利用效益不佳;公共設(shè)施維護(hù)質(zhì)量低下且資本投人嚴(yán)重不足；政府官員的貪污和腐敗等。政府在公共服務(wù)和事務(wù)供給上的失靈與不足，使越來越多的人認(rèn)識到:政府的角色應(yīng)該重新界定和調(diào)整，即政府應(yīng)該從公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的直接提供者和生產(chǎn)者，轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的購買者和管制者。也就是說，政府應(yīng)該依賴非傳統(tǒng)的服務(wù)供給機(jī)制來提供和傳輸服務(wù)事業(yè)。私營部門具有的強(qiáng)有力的效率機(jī)制和第三方在公共生活中的中立媒介的行動理念，使第三方公共服務(wù)的提供能夠更有效率、質(zhì)量更高并且更具回應(yīng)性。因此，通過公私部門共享治理權(quán)力，也就是通過公私合作伙伴關(guān)系的建立來改善服務(wù)事業(yè)的傳輸和服務(wù)品質(zhì)，便成為世界各國政府改革的一個(gè)重要策略選擇。鑒于此，引入第三方輔助海關(guān)完成事務(wù)性工作，提高海關(guān)執(zhí)法效能，便成為海關(guān)業(yè)務(wù)流程再造、創(chuàng)新整合的題中之義。

海關(guān)服務(wù)外包中的關(guān)系定位

美國前行政學(xué)會會長馬克·霍哲認(rèn)為，在公共部門的創(chuàng)新方案中，建立合作伙伴關(guān)系是其核心要素之一。因此，筆者研究認(rèn)為，海關(guān)在實(shí)施服務(wù)外包時(shí)，發(fā)包方（海關(guān)）與承包方（第三方）應(yīng)建立一種伙伴關(guān)系。伙伴即合作共事之意，即通過協(xié)商、參與、合作等方式集中多方力量，以解決某一社會公共事務(wù)或問題。所謂的建立海關(guān)與第三方的伙伴關(guān)系就是指這樣一種生產(chǎn)和提供服務(wù)事業(yè)的制度安排，即海關(guān)、第三方通過共同行使公共權(quán)力，共同承擔(dān)責(zé)任，聯(lián)合投入資源，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同分享利益的方式，生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而且，海關(guān)與第三方伙伴關(guān)系并非單指海關(guān)和第三方之間的合作關(guān)系，它亦包括海關(guān)與企業(yè)之間的合作關(guān)系、企業(yè)與第三方的合作關(guān)系，以及海關(guān)、企業(yè)與第三方三者之間的合作關(guān)系。這就把我們通常所說的“海關(guān)與商界的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”或“關(guān)企合作伙伴關(guān)系”的主體進(jìn)一步擴(kuò)大，合作伙伴的對象包括了為關(guān)企雙方提供專業(yè)化服務(wù)的第三方。

在海關(guān)服務(wù)外包中，海關(guān)與第三方的伙伴關(guān)系涵蓋五個(gè)方面的內(nèi)容：1.包括三個(gè)或更多的參與者；2.每個(gè)參與者都是主角；3.參與者之間存有持久的關(guān)系及持續(xù)性的互動；4.每個(gè)參與者對合作者必須提供一些物質(zhì)或非物質(zhì)的資源；5.所有參與者共擔(dān)責(zé)任，共享成果。因此，伙伴關(guān)系的核心是通過多方參與以同心協(xié)力完成某一方無法（或很難）單獨(dú)完成之目標(biāo)任務(wù)。

海關(guān)與第三方伙伴關(guān)系理念的提出，反映了在處理紛繁復(fù)雜的、相互交錯(cuò)的海關(guān)事務(wù)性工作中海關(guān)能力的不足，急需尋找一種更靈活的、多主體參與的社會治理機(jī)制與手段，以解決海關(guān)監(jiān)管中所面臨的共同問題。筆者認(rèn)為，無論是海關(guān)還是第三方，它們在海關(guān)服務(wù)事業(yè)的生產(chǎn)和提供過程中，都有其獨(dú)特的優(yōu)勢，成功的制度安排在于保持各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。因此，要把海關(guān)與第三方伙伴關(guān)系建立在市場原則、共同利益和認(rèn)同之上，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系的確認(rèn)與認(rèn)同來實(shí)施對海關(guān)服務(wù)事業(yè)的共同管理。海關(guān)與第三方伙伴關(guān)系不是依靠海關(guān)的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，最終目標(biāo)就是通過海關(guān)、企業(yè)、第三方對服務(wù)事業(yè)的合作管理，實(shí)現(xiàn)和推動社會公共利益的最大化，實(shí)現(xiàn)建立高效政府（海關(guān)）與和諧社會的共同愿望。

海關(guān)服務(wù)外包關(guān)系建立的基礎(chǔ)

任何一種社會組織的產(chǎn)生都有其深刻的社會需求，承接服務(wù)外包的第三方的產(chǎn)生也不例外，它是當(dāng)今社會多元發(fā)展與多元利益需求相互交織與作用的必然產(chǎn)物。海關(guān)與第三方伙伴關(guān)系建立的一個(gè)重要原因是第三方具有海關(guān)和企業(yè)所不具有的一些優(yōu)勢與功能，尤其是在那些企業(yè)因?yàn)樽非罄孀畲蠡辉刚鎸?shí)、直接展示而海關(guān)又因?yàn)槟芰εc精力不充分而無法厘清的領(lǐng)域，以社會媒介為行動理念和價(jià)值追求的第三方便成為彌補(bǔ)此空缺的最佳選擇，成為與海關(guān)一道共同實(shí)現(xiàn)良好治理的最佳伙伴。筆者認(rèn)為，海關(guān)服務(wù)外包關(guān)系建立的基礎(chǔ)在于以下幾個(gè)方面：

一是雙方間的相互依賴與發(fā)展需要。對海關(guān)而言，一定程度上的“政府失靈”和“事務(wù)龐雜”是官僚體制自身無法克服的頑癥，海關(guān)透過與第三方的合作，可以彌補(bǔ)在服務(wù)事業(yè)上的缺失與困境，減少在財(cái)政上及效能上的危機(jī)；對第三方而言，通過與海關(guān)的合作與互動可以得到穩(wěn)定的資金、客戶，及其他優(yōu)惠待遇，可以更好地踐行其社會媒介的行動理念。

二是第三方的優(yōu)勢與角色的不可替代性。第三方的民間性、中立性、專業(yè)性、自愿性和社會媒介的組織特性，使其能夠?qū)Α笆袌鍪ъ`”進(jìn)行有效彌補(bǔ)，能夠在一定程度上化解海關(guān)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。與海關(guān)和企業(yè)相比，第三方的優(yōu)勢在于其以他者的中立立場，卻更貼近服務(wù)事業(yè)的服務(wù)對象——企業(yè)，更了解服務(wù)對象的需求，能夠更靈活地對服務(wù)對象的需求做出彈性反應(yīng)，能夠與企業(yè)建立長期性的服務(wù)關(guān)系并滿足企業(yè)多樣化的需求。

三是共同一致的目標(biāo)與追求。海關(guān)與第三方雖然活躍在不同的社會生活領(lǐng)域，但有著共同一致的目標(biāo)追求——服務(wù)事業(yè)的公平待遇與完善供給，以及公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)。維護(hù)社會公正和實(shí)現(xiàn)公共利益，既是海關(guān)等政府部門的使命，也是中立、中介機(jī)構(gòu)目標(biāo)追求。因此，在緊扣公共利益和公共目的的核心價(jià)值下，第三方以其“取私為公”和“去私存公”的行動理念以及其對公共事務(wù)的專業(yè)性，使其具有與海關(guān)合作的價(jià)值基礎(chǔ)，從而能夠擔(dān)當(dāng)起與海關(guān)一道共同維護(hù)公共利益的使命。

海關(guān)服務(wù)外包的主要形式

從公共治理的角度來看，第三方對公共問題的解決，具有相當(dāng)重要的作用。就海關(guān)服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域而言，海關(guān)服務(wù)外包的主要形式有：

一是合同承包式。主要體現(xiàn)為海關(guān)付費(fèi)，項(xiàng)目委托。海關(guān)通過與第三方簽訂承包合同以實(shí)現(xiàn)在某一專業(yè)公共事務(wù)領(lǐng)域的相互合作。也就是在某種服務(wù)事業(yè)的提供上，由海關(guān)提供經(jīng)費(fèi)，第三方就海關(guān)所要求的服務(wù)項(xiàng)目或服務(wù)對象提供相應(yīng)的服務(wù)。如蘇州海關(guān)試點(diǎn)運(yùn)用財(cái)政性資金以合同承包的方式聘請會計(jì)師（審計(jì)師、稅務(wù)師）事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)協(xié)助海關(guān)盤點(diǎn)核查，核查的范圍包括單耗核查、海關(guān)監(jiān)管貨物盤點(diǎn)、價(jià)格核查等。

二是項(xiàng)目附加式。主要體現(xiàn)為企業(yè)自愿付費(fèi)聘請，海關(guān)指定附加服務(wù)項(xiàng)目。在海關(guān)缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的情況下，在企業(yè)因自身需求應(yīng)定期進(jìn)行的外部審計(jì)中，企業(yè)付費(fèi)并自行選擇符合要求的中介機(jī)構(gòu)，并向海關(guān)報(bào)備后，海關(guān)給中介機(jī)構(gòu)附加一些服務(wù)項(xiàng)目，并與之簽訂項(xiàng)目服務(wù)協(xié)議，明確海關(guān)需要的核查任務(wù)和具體實(shí)施安排，中介機(jī)構(gòu)在規(guī)定的期限內(nèi)完成協(xié)助核查任務(wù)，提交核查報(bào)告，完成海關(guān)服務(wù)要求。如蘇州海關(guān)將要嘗試建立的代理報(bào)核機(jī)制，即企業(yè)委托中介機(jī)構(gòu)代理加工貿(mào)易手冊報(bào)核資料的整理準(zhǔn)備。

三是資金補(bǔ)貼式。主要體現(xiàn)為海關(guān)擇優(yōu)選擇專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并給予其一定金額的資金補(bǔ)助或減免部分租費(fèi)、信息費(fèi)，以降低第三方的服務(wù)成本，方便和滿足部分企業(yè)的特殊需求。如一些大型企業(yè)，一本電子賬冊就涉及數(shù)萬甚至數(shù)十萬份單證及數(shù)十萬條以上的電子數(shù)據(jù)，這類手冊的報(bào)核工作往往需要大量的人力及時(shí)間進(jìn)行單證及數(shù)據(jù)的核對，而海關(guān)因人力資源緊張，往往應(yīng)接不暇，不僅影響正常的核銷進(jìn)度，也會影響企業(yè)的賬冊使用；另一方面，一些企業(yè)為集中精力開展主營業(yè)務(wù)，將涉及海關(guān)的一些關(guān)務(wù)活動外包給專業(yè)機(jī)構(gòu)，除簡單的代理報(bào)關(guān)、手冊備案、結(jié)轉(zhuǎn)申請、申辦免表外，還包括專業(yè)化要求較高的盤點(diǎn)核查和手冊報(bào)核資料的整理準(zhǔn)備等等。對承接企業(yè)關(guān)務(wù)外包的專業(yè)機(jī)構(gòu)，海關(guān)進(jìn)行資質(zhì)審查以后，可以以資金補(bǔ)貼的方式，將其納入海關(guān)服務(wù)外包的第三方行列，實(shí)現(xiàn)海關(guān)、企業(yè)、第三方的“三贏”。資金補(bǔ)助不僅有利于專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，而且有助于降低公共服務(wù)的成本，擴(kuò)大公共服務(wù)的受益范圍，提高公共服務(wù)的效能。資金補(bǔ)貼式的優(yōu)點(diǎn)在于：一方面可以使第三方在向海關(guān)、企業(yè)雙方提供關(guān)聯(lián)服務(wù)時(shí)，確保中立立場；另一方面可以在服務(wù)機(jī)構(gòu)間形成一定的競爭，有利于服務(wù)成本的降低和服務(wù)品質(zhì)的提升。

當(dāng)然，在上述三種合作形式中，海關(guān)對企業(yè)提交的由第三方出具的報(bào)告可進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)有瞞騙海關(guān)等不良行為等問題的，根據(jù)具體情況可以追究企業(yè)或第三方相應(yīng)法律責(zé)任。

總之，誠如管理學(xué)家彼得·德魯克所言，政府必須面對這樣一個(gè)事實(shí)：政府的確不能做、也不擅長做社會或社區(qū)工作。海關(guān)不能憑一己之力“包打天下”，海關(guān)做了許多自己不善長，而且吃力不討好的事情。這種狀況應(yīng)該改變。從近幾年世界各國公共服務(wù)民營化改革的實(shí)踐中我們可以發(fā)現(xiàn)，第三方的確能夠擔(dān)當(dāng)起相當(dāng)重要的責(zé)任，能夠迅速集結(jié)各種社會資源，能夠彌補(bǔ)政府能力上、資金上以及人力上的不足。因此，海關(guān)必須調(diào)整并轉(zhuǎn)變角色，也就是在公共治理中要從過去單純的管制與監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫嬲吲c合作者的角色，應(yīng)該與第三方一道實(shí)現(xiàn)對服務(wù)事業(yè)的共同治理。由此，我們可以斷定，海關(guān)服務(wù)外包的建立是一種歷史的必然與時(shí)代的選擇。

相關(guān)鏈接

蘇州海關(guān)探索服務(wù)外包

蘇州地區(qū)處于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的前沿，在這樣的背景下，蘇州海關(guān)很早就開始在更廣泛領(lǐng)域探索嘗試海關(guān)服務(wù)外包工作。而蘇州海關(guān)對服務(wù)外包需求最為迫切的是保稅監(jiān)管領(lǐng)域。蘇州海關(guān)保稅監(jiān)管人力資源配置的現(xiàn)狀是：以占全國海關(guān)不足2%的人力監(jiān)管全國逾十分之一的保稅業(yè)務(wù)，以占南京關(guān)區(qū)不足30%的人力監(jiān)管全省近二分之一的保稅業(yè)務(wù)；蘇州海關(guān)轄區(qū)年人均監(jiān)管實(shí)際進(jìn)出口保稅貨物13億美元，其中，蘇州本關(guān)年人均監(jiān)管金額為18億美元。并且，隨著蘇州區(qū)域經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，海關(guān)保稅監(jiān)管工作強(qiáng)度還在不斷增大。為此，蘇州海關(guān)從2003年起就在轄區(qū)開展了引入中介機(jī)構(gòu)輔助海關(guān)核查核銷的嘗試。通過四年多的摸索、完善，已逐步形成一整套的具體操作方法。去年，海關(guān)總署和南京海關(guān)將蘇州海關(guān)列為“建立海關(guān)引入中介機(jī)構(gòu)協(xié)助核查核銷制度”項(xiàng)目的試點(diǎn)單位，蘇州海關(guān)根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，又將引入中介機(jī)構(gòu)工作的出發(fā)點(diǎn)從原先的緩解海關(guān)保稅業(yè)務(wù)快速發(fā)展和監(jiān)管人員嚴(yán)重不足之間矛盾、彌補(bǔ)海關(guān)人員知識結(jié)構(gòu)缺陷的初級層次提升到著眼于提高海關(guān)保稅監(jiān)管整體效能、督促企業(yè)提升經(jīng)營管理水平、探索海關(guān)服務(wù)外包有效途徑的較高層次。

作者單位:蘇州海關(guān)編輯:盧小平