黃少安

文化和自然遺產是人類認識自己過去、現(xiàn)在和未來的重要媒介。我國相關的遺產資源保護工作，常常只注重對資源客觀表現(xiàn)形式的維護或者維持，以及對短期經濟利益的重視，而忽略了對資源所承載和蘊含的內在文化精神價值的宣揚和傳承，加之缺乏對遺產相關利益者之間關系的制度保障，從而使遺產資源保護和利用陷入了兩難困境。

什么是遺產?

在自然演進與人類文明發(fā)展的過程中，歷史的積淀會通過某種方式留存下來，這些留存無論表現(xiàn)為古跡、古建、遺址遺跡，還是地質地貌、生態(tài)景觀，無疑都是后人寶貴的財富。西方國家使用“遺產”的概念來表述這些連接歷史和當代的紐帶，一方面，遺產被用來描述人類行為所締造的某種物質實體；另一方面，也用來表述這些物質實體所沿襲和承載的特定意義、價值和理念。文化和自然遺產是人類認識自己過去、現(xiàn)在和未來的重要媒介。它具有高度稀缺性、不可再生性和脆弱性，自然力和人類活動容易破壞它。

我國并沒有使用“遺產”概念的傳統(tǒng)，而是習慣于用文物、風景名勝、地質遺跡、自然保護區(qū)、國家森林公園等概念表達對這些珍貴文化和自然資源的關注。遺產概念進入我國，是從1985年我國正式加入聯(lián)合國教科文組織《保護世界文化與自然遺產公約》開始的。依據公約的規(guī)定，所謂“世界文化與自然遺產”主要包括世界文化遺產、世界自然遺產、世界文化與自然雙重遺產和世界文化景觀遺產，現(xiàn)在還有非物質形態(tài)遺產。然而這種語詞概念的差異也恰恰反映出，相關的資源保護工作常常只注重對資源客觀表現(xiàn)形式的維護或者維持，而忽略了對資源所承載和蘊含的內在文化精神價值的宣揚和傳承。

人們對遺產功能的認識是一個不斷全面和深入的過程。開始人們主要是從考古角度去關注它，注重其歷史和考古功能，后來，越來越重視其作為博物館的教育功能——教育人們認識人類和自然的過去、從而領悟現(xiàn)在和將來人類該怎么做。還有政治功能——展示代表本民族和國家歷史積極一面的遺產，遮蔽消極一面的遺產，可以使遺產在塑造民族和國家認同方面發(fā)揮重要的政治功能。此外，還有經濟功能。文化與自然遺產可以吸引大量游客，給當地人帶來就業(yè)的機會和旅游收入，并且刺激國內和國際投資，從而促進經濟發(fā)展。與此同時，如果有一定的制度安排，可以保證旅游業(yè)收入反過來為遺產保護工作提供必要的經費支持。

一方面要保護好現(xiàn)存的文化與自然遺產資源，另一方面又要盡可能地發(fā)揮遺產資源的重要社會功能。在這樣一種既相互矛盾又相互統(tǒng)一的目標要求下，世界遺產界逐漸達成了一個被各國普遍接受的共識，即遺產資源的管理應該遵循可持續(xù)開發(fā)的原則。

異乎尋常的“遺產情結”

中國是文化和自然遺產大國，但原來并不重視遺產問題，還多有損毀。以古城而聞名世界的北京，經過建國后幾十年的發(fā)展，已經發(fā)展為一個高樓大廈林立、城市道路、地鐵、輕軌等交通設施相對完善的現(xiàn)代化大都市，然而在人們心中曾經留下深刻記憶的，包括古城墻、古牌樓、古建筑和文明一時的老北京胡同文化幾乎消失殆盡。為了促進北京的現(xiàn)代化建設，珍貴的遺產資源已經付出了相當大的代價。

隨著市場經濟的發(fā)展，人們功利意識強化，發(fā)現(xiàn)遺產可以作為旅游資源帶動經濟發(fā)展，各地政府官員對遺產異乎尋常地重視起來。

自2000年世界遺產委員會(WHC)開始實施《凱恩斯決定》后，各遺產大國紛紛調整思路，重新考慮世界遺產保護工作與本國國內的遺產保護工作之間的關系，并將本國相關法律保護的目標放在重點保護本國遺產名錄上來，對于世界遺產的申報逐漸采取了淡然的態(tài)度。典型如美國，自1995年以來美國幾乎就沒有遺產資源被列入世界遺產名錄了。

與其他遺產大國的做法相反，我國申遺的熱情卻在2000年之后極度高漲，甚至有些國內的重要文化與自然遺產地為了申報世界遺產，不惜貸款申報，展開惡性競爭。同時國內理論界在研究文化與自然遺產保護問題時，絕大部分研究者都將關注的焦點放在如何保護世界文化與自然遺產之上，而忽視了我國境內其他彌足珍貴，但卻未獲得世界遺產身份的文化與自然遺產資源。

其實隨著《凱恩斯決議》的實施，作為已經擁有全球第三位世界遺產數量的遺產大國，在未來，我國文化與自然遺產獲準得到世界遺產名號的希望越來越渺茫，申遺成本將越來越高。同時，因為WHC要求各成員只有在窮盡本國能力尚不能滿足保護需要時，才可以申請援助。作為擁有全球第三位外匯儲備的經濟大國，我國的世界遺產保護工作得到WHC低息貸款或者資金援助的可能性也幾乎為零。如果一味將本國遺產管理和保護工作重點全部放在申報世界遺產上，無疑會受到WHC所謂“世界范圍內”突出的普遍價值的判斷標準的影響，而忽視甚至無視那些對于我國具有重要國家意義的文化與自然遺產的保護工作。

在高漲的申遺熱情同時，地方政府和旅游部門則重視短期利用遺產的經濟價值，發(fā)展旅游業(yè)。

貓鼠游戲的背后

在遺產的保護和利用過程中出現(xiàn)了一種現(xiàn)象，就是遺產地居民與旅游公司、地方政府之間分歧嚴重，玩起了貓鼠游戲，這邊要保護，那邊就破壞。比如泰山，既是自然遺產又是文化遺產，城市綠化時領導喜歡栽大樹，農民發(fā)現(xiàn)這是發(fā)財的道路，就把泰山上的大樹給偷偷挖過來，賣給城市綠化部門。

為什么會這樣?因為現(xiàn)在的遺產管理機構和旅游公司在保護利用遺產時，當地居民卻無法從中獲益，甚至出現(xiàn)了要強行遷趕生活在遺產保護區(qū)居民的呼聲，而這恰恰有違于遺產保護的精神，也侵犯了遺產地居民的人權和產權。這些現(xiàn)象的背后實際上是遺產保護和利用的制度安排出了問題，責任和權利的配合出了問題，相關利益主體之間沒有形成共識。目前我國還沒有建立_種能有效處理利益相關者權利、責任和相關制度建設及執(zhí)行的制度。

目前我國相關法律法規(guī)中，并沒有有關文化與自然遺產所有權歸屬的直接規(guī)定，但是從我國相關法律如《憲法》、《物權法》、《文物保護法》等對于文物和相關自然資源所有權的規(guī)定中，可以看出我國文化與自然遺產的所有權歸屬。根據這些法律規(guī)定，我國文化與自然遺產的所有權存在國家所有、集體所有和私人所有三種類型，其中國家所有是主要類型。從遺產的產權來看，中國和歐美國家總體狀況是一樣的，僅以我國已列人世界遺產名錄的文化與自然遺產為例，國家所有、集體所有和私人所有三種類型的產權安排都有所表現(xiàn)。例如，廣州開平碉樓，就有很多屬于私人所有；組成麗江古城和西遞宏村的許多私宅也屬于私人所有。同時在很多遺產地，包括承德避暑山莊景區(qū)、布達拉宮、峨眉山和樂山景區(qū)都包含有大量的宗教財產，而這些宗教財產則屬于宗教團體集體所有。

目前在我國能夠得到法律認可和保護的文化與自然遺產使用意義上的產權安排

格局，基本上來自于《文物保護法》和國務院頒布的《風景名勝區(qū)條例》的相關規(guī)定。雖然這兩部法律法規(guī)所針對的僅僅是有限的部分文化與自然遺產種類，然而因為這兩種遺產資源類型的代表性和統(tǒng)一立法的缺位，這兩部法律對相關產權與制度安排所做的規(guī)定，即基本代表了法律法規(guī)對于遺產資源使用與管理問題規(guī)定。

不難看出，自20世紀80年代以來，我國法律法規(guī)所規(guī)定的文化與自然遺產使用與管理模式，是一種典型的政府包攬一切權力和權利義務的“政府包攬模式”。然而，無論在現(xiàn)代化博物館建設和景區(qū)建設所需的巨額資金投入方面，還是在交通、食宿、信息宣傳和游客組織等提供有效服務方面，我國原有的由國家財政撥款維系的特定事業(yè)或行政單位包攬遺產資源使用和管理各項產權的“政府包攬模式”，已經遠遠無法滿足推動遺產傳承、發(fā)揮遺產廣泛社會功能的新需要。

在現(xiàn)實壓力下，依據我國上述文化與自然遺產產權與制度安排，在遺產資源的保護、開發(fā)利用、規(guī)劃、建設等多個方面能夠合法的全權代表國家做出決策的具體遺產資源管理單位，在擁有審批權的上級主管部門和相應人民政府的默許下，紛紛開始尋求與旅游市場主體的合作，試圖通過這種方式從旅游市場吸納資金，以填補遺產資源開發(fā)資金的不足，并且借此實現(xiàn)遺產資源開發(fā)傳承與旅游市場發(fā)展的雙贏。于是，遺產資源管理機構選擇以成立有限責任公司或者股份有限公司形式，與旅游集團聯(lián)合實施遺產保護與開發(fā)。

這實際上是一種兩權分離的思路，應該說，在吸納市場資金解決遺產開發(fā)與保護經費，促進遺產資源社會功能得以實現(xiàn)方面發(fā)揮了積極的作用。但是，很多遺產開發(fā)項目也在不同程度上出現(xiàn)了一些有違于遺產資源可持續(xù)開發(fā)與保護的不良現(xiàn)象，給具有不可再生性的遺產資源帶來不同程度的威脅和侵害。比如國家的所有權落空和失控；遺產管理區(qū)或管理機構的管理很大程度上變成了以贏利為核心和首要目的的商業(yè)性旅游經營，其經營性舉措往往與遺產保護背道而馳；沒能處理好旅游公司、遺產管理機構和所在地居民的權利和責任關系。

對遺產的另類傷害

隨著世界遺產保護理念的發(fā)展變化，人們越來越認識到，遺產資源能否得到充分的傳承，一方面取決于遺產資源的深層文化和精神內涵是否通過科學的方式得以展示和表現(xiàn)，使得前來參觀的人們能夠很好地感悟和領會；另一方面也取決于愿意前來參觀的人們的數量和參觀人群在不同國家和同一國家不同地域和不同階層的人們之間是否得到廣泛的分布。

被列入世界遺產名錄的山西平遙雙林寺，是我國罕有的傳統(tǒng)彩繪泥塑寶庫。值得注意的是，該寺最早是由當地居民自愿捐資修建的民間寺廟，而非由宗教組織、皇家或者官方修建，并且歷史上的幾乎所有維修費用均來自于當地居民的捐資。該寺廟一直是當地居民拜佛、求子、祈福等宗教文物活動的中心，長久以來當地居民逐漸形成維護和修繕該寺的習慣，歷史上當地財資富裕的大戶幾乎都會捐資修繕該寺，以表示對于家鄉(xiāng)父老的感謝和回報。在“文化大革命”的浩劫中，正是當地人民急中生智，將寺廟一夜之間改建為國家糧庫，并以糧庫重地任何非工作人員不得靠近為由保護寺廟，才使得這個珍貴文化遺產得以幸存。因此，足見雙林寺與當地人民文化生活的緊密聯(lián)系和它在當地人民心中的重要地位。

然而，自該寺被列入世界文化遺產名錄以來，國家將其列為文物保護單位，將寺廟及其內部的各種建筑和雕塑作為國家級文物全面保護起來，并在原寺的基礎上成立了山西平遙雙林寺彩塑藝術館。雖然當地人仍然享有免費人寺的權利，但是寺廟內的幾乎所有宗教和文化活動被全面禁止。在筆者參觀該寺廟時，它已經成為沒有任何僧侶和宗教、民俗功能，完全由政府投資維修，由文物保護部門管理的博物館，而且據筆者了解除了極個別的民俗節(jié)日外，已經很少有當地人前往寺廟拜祭和捐款修繕了。

問題在于，要想有效保護寺內的珍貴彩塑，就必須盡量禁止人們在寺內進行頻繁的宗教和民俗活動，但是這樣做無疑在某種程度上割斷了該寺與當地人民之間原本十分緊密的文化聯(lián)系，某種程度上剝奪了當地人從宗教和民俗意義上使用該寺的歷史權利，然而如果照顧了當地當代人的歷史傳承權利，繼續(xù)允許頻繁的宗教和民俗活動在寺內進行，久而久之寺內的珍貴彩塑又必然會因為缺乏有效保護，而逐漸褪色、變形、甚至毀壞。因此，在這個案例當中，當代人的利益與后代人的利益，當地人利益與當地人以外全國人民，甚至全世界人民的利益是無法兼顧的，雖然權衡利弊之后大多數人都會贊同以保護為首要原則，但是當地的當代人的文化、民俗和宗教權利卻為此而遭到犧牲卻是不容忽視的事實。

在以上這些矛盾和沖突產生時，人們往往更多習慣性地維護“大局利益”，盲目地忽略、指責、甚至否定遺產地當地居民的利益訴求。然而，依照歷史規(guī)律，遠離人類活動中心的遺產資源往往最容易被維持和流傳下來，我國現(xiàn)在留存下來的大量珍貴遺產資源都分布于欠發(fā)展的西部落后地區(qū)，這些地區(qū)既沒有地理優(yōu)勢，又沒有其他可供利用的資源優(yōu)勢，加之經濟發(fā)展又受到交通、受教育水平、氣候等各方面條件的限制，因此往往將利用僅有的自然資源視作實現(xiàn)脫貧的“救命稻草”。雖然，從理性的大局角度看，他們的有些行為被各類專家指稱為“殺雞取卵”，但是當人們的現(xiàn)實境況糟糕到基本生存和發(fā)展面臨威脅時，他的本能決定了必然先選擇求生，然后才能顧及其他。

在許多風景名勝區(qū)，我們看到很多領導的別墅或者各級政府部門的培訓中心，還有軍隊在風景名勝區(qū)占據的非軍事用途的地方。除此之外，還有政府官員利用公權，隨便對遺產加以改造的問題。如何約束或者限制特權和公權對資源的侵害，是我國遺產保護和利用中的一大挑戰(zhàn)。

2002年4月，文化部、國家文物局、國家計委、財政部、教育部、建設部、國土資源部、環(huán)?？偩帧伊謽I(yè)局等國務院9部委，聯(lián)合印發(fā)《關于加強和改善世界遺產保護管理工作的意見》，特別強調了遺產治理工作中保護第一、開發(fā)利用和管理其次的原則，并強調了加緊研究制定中國世界遺產保護管理專項法規(guī)和各部委加強相關管理的重要性。

2002年之后，國家法律的相關調整，對于文化與自然遺產使用與管理實踐所帶來的直接影響，即原本那些已經擁有合法審批手續(xù)，并且已經合法成立的各類遺產開發(fā)公司，紛紛變成了被整改的對象。無論是否存在文化與自然遺產保護不力的問題，無論是否存在侵犯國有財產權利的問題，也無論是否取得了良好的社會經濟績效，這些公司一律被要求完成國有文物資源和國有風景名勝資源與企業(yè)的“脫鉤”和相關資產的“剝離”，將這些文化與自然遺產資源重新交還給原國家行政機構或者事業(yè)單位全權負責。至于作為一個合法成立的公司，這種“脫鉤”和“剝離”應該依據何種公司法程序予以實現(xiàn)，以及“脫鉤”和“剝離”完成后，原公司股東、債權人、雇員等相關利害關系人的關系如何處理等等問題，尚沒有出現(xiàn)任何的法律或者政策予以明確的指導和規(guī)定。