【摘 要】 目前我國法律上將高等學(xué)校界定為“事業(yè)單位”，但對其進(jìn)一步的法律地位沒有明確界定。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，高等學(xué)校不是一個民事主體，而應(yīng)當(dāng)是一個行政主體。這種行政主體以進(jìn)行社會公行政為主要任務(wù)，從而區(qū)別于一般行政主體。我國應(yīng)當(dāng)將其從事業(yè)單位和法律法規(guī)授權(quán)組織中分離出來，并賦予其在行政法中的獨(dú)立法律地位。

【關(guān)鍵詞】 高等學(xué)校；法律地位；改革オ

近年來，我國發(fā)生了多起學(xué)生狀告高校的案件。這些案件向我們提出了一系列問題：高等學(xué)校對于學(xué)生的管理權(quán)是什么性質(zhì)？他們之間的糾紛應(yīng)該通過什么途徑解決？法院是否有權(quán)審查高等學(xué)校的決定？通過什么程序來審查？為此，我們必須準(zhǔn)確界定高等學(xué)校的法律定位。

一、高等學(xué)校法律定位的現(xiàn)狀

目前來看，我國理論界與司法界對于高等學(xué)校的法律定位是不統(tǒng)一的。例如，對于學(xué)生訴高校的案件，有的法院是按民事訴訟受理，而有的按行政訴訟受理。在法律上，也沒有明文規(guī)定高等學(xué)校的性質(zhì)。但是，我們似乎可以從相關(guān)的規(guī)定中推斷出一些結(jié)論。

我們可以據(jù)以推論的法律依據(jù)主要包括《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》及《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等?！督逃ā返谌粭l規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)登記之日起取得法人資格，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！薄陡叩冉逃ā返谌畻l規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格，高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。”《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?！蓖ㄟ^分析上述規(guī)定可知，我國法律是將高等學(xué)校界定為“事業(yè)單位法人”。而從法條的表述上看，再聯(lián)系我國法人的相關(guān)制度是由民法規(guī)定的事實，我國法律對于高等學(xué)校的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是從民法角度進(jìn)行定位的。

二、對我國高等學(xué)校法律定位的探討

許多人并不認(rèn)同將高等學(xué)校界定為民事主體的結(jié)論。他們提出，學(xué)校可以對學(xué)生進(jìn)行管教和處分，甚至可以剝奪學(xué)生的受教育權(quán)，這顯然并不是一種平等的關(guān)系。這種現(xiàn)象又如何解釋呢？對此有些學(xué)者認(rèn)為，高等學(xué)校和學(xué)生之間的關(guān)系與企業(yè)和員工之間的關(guān)系并無不同之處，都是一種契約關(guān)系——學(xué)?；谄跫s取得了管理權(quán)，而學(xué)生基于契約有服從管理的義務(wù)。任何管理與被管理關(guān)系都具有不對等性，因此將高等學(xué)校界定為民事主體，將高等學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系界定為民事關(guān)系，這并沒有什么不妥之處。

筆者認(rèn)為，將高等學(xué)校界定為民事主體的觀點(diǎn)是值得商榷的。首先，目前我國學(xué)生進(jìn)入高等學(xué)校的主要途徑是招生錄取。在招生錄取中，雖然高等學(xué)校有一定的自主權(quán)，但其絕大部分事項是由教育行政部門直接掌控的。因此，目前我國的招生錄取活動更多的是一種行政行為。在這樣一種體制下，很難將學(xué)生進(jìn)入高校的途徑視為是依據(jù)契約而進(jìn)入，因而也不宜將高等學(xué)校管理權(quán)的來源視為契約。

其次，雖然任何管理與被管理關(guān)系都具有不對等性，但這一共同點(diǎn)并不能得出公共行政等同于私行政的結(jié)論，也不能據(jù)此抹煞行政主體與民事主體的區(qū)別。公共行政與私行政的區(qū)別有五點(diǎn)，即公共權(quán)力性、公共事務(wù)性、公共利益性、公開性與程序性、服務(wù)性與非營利性。高等學(xué)校的活動是符合這五個特征的：一是高等學(xué)校的教學(xué)管理活動是基于《教育法》等法律授權(quán)而進(jìn)行的活動，因而具有公共權(quán)力性；二是高等學(xué)校的教育活動在一定限度內(nèi)具有消費(fèi)的非排他性與效用的不可分性，因而是一種準(zhǔn)公共物品。由于高等教育是向社會提供公共物品的活動，因而具有公共事務(wù)性；三是由于高等學(xué)校進(jìn)行的教育活動是一種直接以滿足“社分共享性的共同利益”為目的的活動，因而具有公共利益性；四是高等教育原則上是向全社會公開的，任何人只要具備入學(xué)條件并通過一定程序的認(rèn)可，都可進(jìn)入高等學(xué)校進(jìn)行學(xué)習(xí)?？梢?，高等教育具有公開性與程序性；五是學(xué)校的教育活動是通過使用關(guān)系向社會提供教育這種準(zhǔn)公共物品的活動，因而其本質(zhì)上是一種社會服務(wù)活動；而教育是非營利性事業(yè)，學(xué)校是非營利性組織，也已由《教育法》第二十五條第三款明文規(guī)定。從上述分析不難看出，高等教育活動實質(zhì)上一種公共行政活動。

第三，將高等學(xué)校視為民事主體，將高等教育活動視為民事活動，不利于高等學(xué)校的法治化進(jìn)程，也不利于維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。這是因為：（1）高等學(xué)校作為代表國家向社會提供公共物品的部門，并不是以市場為資源配置機(jī)制的。換句話說，高等學(xué)校提供的服務(wù)與使用人的支付能力之間原則上應(yīng)該并無直接聯(lián)系。它更注重的是實現(xiàn)社會公平，而不是為了追求效益。這樣一套以公平為導(dǎo)向的資源配置機(jī)制，當(dāng)然只能由國家來提供，并且對其依據(jù)公法規(guī)則予以嚴(yán)格控制。這既是為了維護(hù)社會公益，也是制約權(quán)力、維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益的基本要求。（2）對高等學(xué)校行使國家公權(quán)力的現(xiàn)象，必須在理論上予以明確回答，在法律中予以明確界定。高等學(xué)校在諸如教師職務(wù)評定、學(xué)生學(xué)籍管理等方面擁有一定的公權(quán)力。有人認(rèn)為，可以將高等學(xué)校界定為“事業(yè)單位法人”，然后用“法律法規(guī)授權(quán)的組織”的理論來解釋其行使國家公權(quán)力的現(xiàn)象。這種意見的缺陷主要有二：其一，“事業(yè)單位法人”是一個比較含混的概念。在當(dāng)前的形勢下事業(yè)單位已發(fā)生了顯著的分化：一部分事業(yè)單位演化為市場化、企業(yè)化、以營利為目的的組織，它們不具有公共管理職能；另一類則是非營利組織，具有一定的社會公益職能，其中一部分還擔(dān)負(fù)著某種社會管理職能。這種分化導(dǎo)致事業(yè)單位的內(nèi)涵很不確定。用“法律法規(guī)授權(quán)的組織”的理論來解釋其行使國家公權(quán)力的現(xiàn)象，雖然可以說明事業(yè)單位公權(quán)力的來源及其合法性，但卻不能說明為什么要給某些事業(yè)單位授權(quán)、哪些情況下可以授權(quán)、哪些事業(yè)單位可以得到授權(quán)等深層次的理論問題。這樣會導(dǎo)致理論上的缺失與實踐中的混亂。其二，由于法律確認(rèn)高等學(xué)校具有一定的自治性，因此其許多管理權(quán)并非直接來源于法律法規(guī)的授權(quán)，而是來源于其章程和內(nèi)部制定的規(guī)則。而這些管理權(quán)之中有不少具有公權(quán)力的性質(zhì)。這種現(xiàn)象是無法用“法律法規(guī)授權(quán)的組織”的理論來解釋的。（3）為了保障正常管理活動的運(yùn)轉(zhuǎn)，高等學(xué)校與學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系特別不對等。這主要表現(xiàn)兩點(diǎn)：其一，教師與學(xué)生對于學(xué)校命令的服從義務(wù)往往是不確定的，學(xué)校對學(xué)生享有“概括的命令權(quán)”。如學(xué)?？梢宰孕兄贫▽τ趯W(xué)生的紀(jì)律要求。其二，學(xué)?？梢砸詢?nèi)部規(guī)則限制學(xué)生的基本權(quán)利。如限制學(xué)生的離校時間。這種極其不對等的關(guān)系對公民權(quán)利威脅極大，所以應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格予以約束。如果將高等學(xué)校界定為民事主體而完全適用民法規(guī)則，顯然不能實現(xiàn)這種嚴(yán)格的約束。

當(dāng)然，在高等教育中確實有些法律關(guān)系具有民事法律關(guān)系的特征，如住宿、購買教材、勤工儉學(xué)等。但是這些關(guān)系并不是高等學(xué)校存在的目的。高等學(xué)校的主要任務(wù)是向社會提供高等教育服務(wù)。而從這一角度分析，則很難認(rèn)定高等學(xué)校是一個民事主體。這正如行政機(jī)關(guān)可以以民事主體的身份活動，但并不改變其行政主體的性質(zhì)。

基于上述分析可知，高等學(xué)校不是一個民事主體，而是一個以從事公共行政事務(wù)為主要任務(wù)的行政主體。高等學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系，也是以行政法律關(guān)系為主的。我國應(yīng)該盡快在立法中對這種法律定位予以確認(rèn)，從而在保障高校能夠依法發(fā)展的同時，也能夠切實保障學(xué)生的合法權(quán)益。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 由于我國公立與民辦的高等學(xué)校在諸多方面存在著較大差異，因此為了研究的方便，本文所說的高等學(xué)校僅指公立高等學(xué)校．

［2］ 石佑啟．論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2003：21－24．

［3］ 吳剛．類行政組織發(fā)展與行政體制改革［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報，2000（03）：23-28．

［4］ 陳新民．中國行政法學(xué)原理［M］．北京：中國政法大學(xué)出版社，2002：64．

【作者簡介】

趙劍鵬，法學(xué)碩士，長安大學(xué)人文學(xué)院教師，主要從事憲法、行政法和高等教育法治研究．