摘要：雖然我國的社會保障法制建設已取得一定的成績，但從總體上看，目前我國的社會保障立法客觀上仍處于殘缺不全、混亂無序的低層次狀態(tài)。本文對社會保障立法的缺失表現(xiàn)及根源進行了粗淺研究。
　　關(guān)鍵詞：社會保障立法；缺失；表現(xiàn)；根源
　　
　　一、我國社會保障立法的缺失表現(xiàn)
　　
　　1.法律制度的疏漏
　　一是社會保障法律體系不完備。我國目前尚無一部綜合性社會保障法律。作為社會保障的核心——社會保險制度，是社會保障法律體系中的一個重要組成部分，但我國的《社會保險法》至今仍未出臺，其余組成部分如社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置，也處于立法的空白地帶。二是立法整體規(guī)劃缺乏。立法規(guī)劃是有權(quán)的主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，為達到一定目的，按照一定原則，通過一定程序，運用一定技術(shù)，所編制的準備用以實施的關(guān)于立法工作的設想和部署。顯然，立法規(guī)劃應具有協(xié)調(diào)立法與它所調(diào)整的社會關(guān)系之間關(guān)系的功能。但是在我國社會保障立法實踐中，卻表現(xiàn)為很大的缺漏:一方面，國務院的統(tǒng)轄權(quán)威在下降，而許多部門卻在制定著行政法規(guī)，如民政部制定并頒行的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》即是一例；另一方面，行政法規(guī)本應依據(jù)憲法和法律制定，而中國迄今并未有社會保障方面的基本法，但社會保障方面的行政法規(guī)卻十分發(fā)達，有時一年要發(fā)布若干件。這種立法層級無序的局面，給社會保障各項法律、法規(guī)的實施帶來了不良影響。三是國家立法滯后與地方立法分散。社會保障法是法律體系中的一個獨立的法律部門，同其他各部門法一樣，應該由全國人大及其常委會制訂，但目前，中國社會保障立法大量表現(xiàn)為地方立法。這種立法模式造成了全國統(tǒng)一的社會保障法律制度被分割。同時由于社會保障制度的改革重建尚處于探索階段，社會保障立法表現(xiàn)出過度的分散性。如沒有綜合性的社會保險法律或法規(guī)，卻有養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險等單項法規(guī)。
　　
　　2.具體內(nèi)容的缺失
　　社會保障立法各構(gòu)成部分均不完善。在當前經(jīng)濟、社會變革時期，我國社會保險法律制度面臨許多嚴峻挑戰(zhàn)：第一，我國就業(yè)格局已發(fā)生明顯變化，非公有制經(jīng)濟已成為吸納新生和富余勞動力的主渠道，傳統(tǒng)的以“單位”為主體的社會保障體系、制度和辦法已不能適應這種分散化、流動性強的就業(yè)格局。第二，我國就業(yè)和社會保障制度主要是針對城鎮(zhèn)人口設計實施的，近年來，由于大量農(nóng)村青壯年進城，農(nóng)村老弱人群的基本保障問題更加突出。第三，我國目前養(yǎng)老保險個人賬戶空賬數(shù)額巨大，尤其是在一些困難地區(qū)，當期征收的養(yǎng)老保險費和所支付的養(yǎng)老金一直存在著缺口，國家財政每年還要貼補幾百個億才能做到“確?！薄Ｒ陨戏N種，都要求社會保險法律制度的進一步完善。在社會救助方面，我國在城市已建立起了最低生活保障制度，但是農(nóng)村社會救濟主要限于對五保戶、特困戶的救濟和災害救濟，而且對五保戶的救濟，也是采取集體供養(yǎng)、親友供養(yǎng)、義務供養(yǎng)多種不同方式，尚無統(tǒng)一的模式，而且未能充分考慮到貧困人口的住房、疾病醫(yī)療、子女教育等需求。在社會福利方面，除了部分特殊主體(老人、兒童和殘疾人員等)享有法律規(guī)定以外，對全體公民而言，國家基本上沒有什么法律規(guī)定，只散見在其他的法律規(guī)范之中。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，在住房、醫(yī)療等方面，勞動者所依附的用人單位的福利在逐漸地減少甚至沒有，現(xiàn)在的社會福利只體現(xiàn)在一些公共設施等公共產(chǎn)品之中，具體到個人享受的福利卻體現(xiàn)不多，立法也寥寥無幾。
　　農(nóng)民工的社會保障缺失。應該說，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度在制度層面并不排斥正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，他們參加各險種的通道是敞開的。但事實上，農(nóng)民工參保率普遍偏低。第一，現(xiàn)行社會保險政策受到不少用人單位的抵制，在一定程度上形同虛設。農(nóng)民工雖然也屬城鎮(zhèn)非農(nóng)勞動者，但由于多數(shù)用人單位拒不依法為農(nóng)民工按國家有關(guān)規(guī)定參保，地方政府又沒有依法強制用人單位為其參保，絕大多數(shù)農(nóng)民工并沒有依法享受到城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度的有關(guān)待遇。第二，農(nóng)民工基本未被社會保險制度覆蓋。隨著勞動力流動的加速和勞動力市場的逐步統(tǒng)一，農(nóng)民工總體規(guī)模逐年增長。但這一龐大的群體納入現(xiàn)行社會保險體系的數(shù)量非常有限，一般估計不超過20%。分險種看，據(jù)勞動和社會保障部2005年上半年完成的農(nóng)民工社會保障專題報告，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的總體參保率為15%左右。第三，農(nóng)民工參加現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保險體系存在有名無實、有始無終，待遇難以享受的問題。從目前各地農(nóng)民工參保情況看，按現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保險體系接受農(nóng)民工參保的地區(qū)，用人單位普遍存在少繳保險費或象征性繳費的情況，致使農(nóng)民工參保有名無實、有始無終，未來難以真正享受養(yǎng)老和醫(yī)療保險待遇。
　　
　　3.法律效力的不足
　　在我國已經(jīng)制定出來的社會保障法規(guī)中，比較普遍地存在著缺乏法律責任規(guī)范和制裁辦法的現(xiàn)象，無法確保社會保障措施的有效實施。其一，對勞動者和退休、失業(yè)人員缺乏操之可行的法律保障機制，如工傷事故中的責任認定和救濟等。其二，缺乏對欠繳社會保險費行為的有效的責任追究制度和制裁辦法，導致社會保險費強制征繳缺乏可操作性，造成實際工作中社會保險費征繳困難。此外，對挪用、擠占、截留社會保險基金的行為也缺乏強有力的懲治。如我國刑法第273條只規(guī)定了“挪用用于救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物，情節(jié)嚴重，導致國家和人民群眾利益遭受重大損害的，對直接責任人員，處三年以上七年以下有期徒刑”，而未將社會保險基金列入特定款物的刑法保護之內(nèi)。
　　
　　二、我國社會保障立法缺失的根源分析
　　
　　1.理論與認識誤區(qū)
　　近幾年，有關(guān)社會保障的研究日益受到重視，涌現(xiàn)出大量的研究成果。但我們對社會保障的性質(zhì)、基本功能、社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系、社會保障中政府與個人的責任等一系列問題，都存在諸多的認識分歧。對我國社會保障制度的改革和未來時期的發(fā)展，也存在多種不同的評價和主張。具體操作中，不少保障項目定性不清、目標不準，沒有具體的實施步驟，比如，社會保障、社會福利與社會保險，相互內(nèi)涵交叉，經(jīng)?；煊?；住房救助演變成部分人新的社會福利；發(fā)行彩票被定義為彌補政府財政不足的重要手段等等。首先，包括政府官員在內(nèi)的我國公民的法律意識雖然有了很大的提高，但人們“有法必依，執(zhí)法必嚴”的觀念還不強，政策高于法律的觀念還普遍存在，在依法行政方面仍然缺乏嚴格執(zhí)法的動力和土壤。其次，由于受經(jīng)濟條件和傳統(tǒng)觀念的影響，家庭保障思想是中國社會傳統(tǒng)文化中保障思想的主要部分，老百姓特別是農(nóng)民的社會保障意識淡薄。第三，把建立健全社會保障制度看成是劫富濟貧，是新的平均主義與大鍋飯，或是將社會保障視為城鎮(zhèn)居民的專利而排斥農(nóng)民工與農(nóng)村居民。
　　
　　2.政府面臨的責任困境
　　首先，政府與社會、企業(yè)、個人各自承擔的財政責任劃分還不十分清楚，影響了政府對其社會保障責任的準確評估和規(guī)劃，進而影響到政府之外的主體發(fā)揮作用。其次，各級政府的社會保障責任劃分不明確，造成各級財政對社會保障的支持不是在一個穩(wěn)定、規(guī)范的制度框架之中進行。政府在社會保障中的責任存在兩種偏差，一是政府包攬，一是政府棄責，因此造成政府在責任履行上的不足——越位與缺位同在?！霸轿弧敝饕侵刚谏鐣?jīng)濟轉(zhuǎn)型期，超越了自身