借鑒美國《社區(qū)再投資法案》 強(qiáng)制縣域金融機(jī)構(gòu)向三農(nóng)貸款
　　
　　2007年12月22日至23日，中央農(nóng)村工作會議在北京召開。會議突出強(qiáng)調(diào)了要鞏固完善強(qiáng)化強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，大幅度增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，并討論了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見（討論稿）》。
　　從2003年-2006年，中央每年年底都召開中央農(nóng)村工作會議，并在第二年初發(fā)布關(guān)于農(nóng)村工作的中央1號文件。值得注意的是，近三年來的中央1號文件都一以貫之地提出將“縣域金融機(jī)構(gòu)一定比例存款投放當(dāng)?shù)亍?，而且提法越來越迫切。筆者分析，這一提法至少有兩個依據(jù)，一是三農(nóng)迫切需要金融強(qiáng)有力的扶持，二是從國際上看，美國《社區(qū)再投資法案》也有類似制度。然而，時至今日，有關(guān)比例和辦法依然沒有明確和出臺。那么，這一政策究竟難在何處？即將下達(dá)的中央文件是否將繼續(xù)堅持這一政策？如果堅持，有關(guān)部門又應(yīng)如何采取具體的政策措施，將其落實(shí)到位？在此，筆者結(jié)合當(dāng)前我國國情和美聯(lián)儲主席伯南克去年在紀(jì)念美國《社區(qū)再投資法案》出臺30周年所做的總結(jié)，談?wù)剛€人觀點(diǎn)。
　　農(nóng)村資金外流未遏制
　　經(jīng)過幾年來的改革實(shí)踐，目前以政策性金融、商業(yè)性金融和其他金融為主體的農(nóng)村金融體系基本形成，農(nóng)村金融服務(wù)也在逐步改善。但與社會主義新農(nóng)村建設(shè)需求相比，農(nóng)村金融還有諸多薄弱環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)在長期形成的農(nóng)村資金外流、金融支持不足的局面仍未根本改觀。。
　　據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計：截至2006年末，全國縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)的各項存款余額8.5萬億元，占全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)各項存款余額的26％；而全國金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款余額為1.32萬億元，僅占各項貸款余額的5.86%，不及第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的一半。因此，如果不采取有效措施改變上述局面，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的融資困境將直接影響新農(nóng)村建設(shè)的大局。
　　三大爭議
　　出臺金融機(jī)構(gòu)新增存款一定比例投放當(dāng)?shù)氐馁J款政策措施，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展無疑具有重要意義。對此有關(guān)部門作了大量調(diào)查研究。但操作辦法遲遲未能出臺，主要是以下幾個問題在實(shí)踐中難以平衡把握。
　　首先，如何確定“一定比例”。一是各類金融機(jī)構(gòu)的市場定位和經(jīng)營情況千差萬別，制定新增存款投放比例時難以強(qiáng)求一律。二是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和信用環(huán)境存在較大差異，也難以統(tǒng)一設(shè)限。三是各地具體情況不一樣，針對到具體貸款項目來按“一定比例”確定投放量難免會造成信貸風(fēng)險。
　　其次，如何與市場化金融改革方向協(xié)調(diào)。一是約束的尺度需要把握。要求商業(yè)銀行拿出一定比例信貸資金投向弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢區(qū)域，具有一定政策性特征，如果約束過軟，則效果不理想，如果約束過硬，則行政干預(yù)的負(fù)面影響容易凸顯。二是商業(yè)銀行在統(tǒng)一金融市場資金流動形成的市場價格，在一致性的同時，怎樣又有所“區(qū)域區(qū)別”。甚至一些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為，金融支農(nóng)主要靠政策鼓勵和市場調(diào)節(jié)，不應(yīng)設(shè)定強(qiáng)制性的比例。
　　第三，縣域的劃分可能使某些跨縣域經(jīng)營的一級法人產(chǎn)生內(nèi)部管理上的矛盾，特別是國有商業(yè)銀行可能面臨“統(tǒng)一法人，統(tǒng)一核算”經(jīng)營管理原則的挑戰(zhàn)。
　　 以上問題爭論很大，難以定出一個較好地符合各方面實(shí)際的政策框架，加大了政策操作難度。
　　美國經(jīng)驗(yàn)
　　美聯(lián)儲主席伯南克去年在紀(jì)念美國《社區(qū)再投資法案》成立30周年時，全面回顧總結(jié)了《社區(qū)再投資法案》的演變、爭議及前景展望。以下觀點(diǎn)和體會頗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。
　　——出臺《社區(qū)再投資法案》（以下簡稱《法案》）是為了滿足中低收入群體的信貸需求。因?yàn)楸M管中低收入群體中也有相當(dāng)一部分人和小企業(yè)具有良好的信用記錄，但一些金融機(jī)構(gòu)只從其獲得存款，而不愿意貸款給他們。這里既有觀念上的原因，也有一些客觀上的經(jīng)濟(jì)制度因素。
　　——《法案》確認(rèn)了金融機(jī)構(gòu)滿足社區(qū)信貸需求的義務(wù)，由包括聯(lián)儲在內(nèi)的聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，《法案》可以認(rèn)為是試圖調(diào)整市場失靈，引導(dǎo)銀行為低收入者提供信貸的法案。關(guān)于《法案》的爭論一直持續(xù)，對這一法案的批評主要圍繞法案扭曲了信貸市場，導(dǎo)致不良貸款產(chǎn)生。
　　——《法案》出臺最初并不是很受重視，監(jiān)督執(zhí)行效果也一般。但是，由于有關(guān)政策的完善以及經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展，信用評級更趨完善，低收入居民的信貸狀況得到改善。銀行在實(shí)踐中也積累了很多經(jīng)驗(yàn)，感覺到如果管理得當(dāng)，低收入群體的貸款也能夠獲得很多收益。聯(lián)儲也研究發(fā)現(xiàn)，《法案》相關(guān)貸款某種程度上至少是盈利的。在這里社區(qū)組織發(fā)揮了重要作用。社區(qū)組織一方面為金融機(jī)構(gòu)提供客戶信息，一方面為社區(qū)居民提供金融教育培訓(xùn)和咨詢服務(wù)。到后期，專門為低收入家庭提供金融信貸服務(wù)的社區(qū)發(fā)展銀行和金融機(jī)構(gòu)興起并發(fā)展起來。
　　——隨著貸款的增加，實(shí)踐的發(fā)展，《法案》的有些規(guī)定已不能適應(yīng)新形勢的需要?！斗ò浮废群笤?989年、1995年和2005年修改三次。在每次法案修改中，都是為了發(fā)揮《法案》在促進(jìn)低收入社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用，同時減少負(fù)面影響。
　　——研究發(fā)現(xiàn)，對《法案》正面評價更多一些。盡管有人認(rèn)為《法案》帶來的社會成本大于社會收益，但有學(xué)者認(rèn)為《法案》在幫助解決市場失靈和以相對較低的成本加強(qiáng)對弱勢群體的扶持還是非常有效的，因?yàn)椤斗ò浮分贫讼鄬`活的標(biāo)準(zhǔn)而不是規(guī)則。
　　——展望未來，《法案》將會繼續(xù)反映金融市場和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化?？梢灶A(yù)見未來十年經(jīng)濟(jì)金融形勢的變化很大。因此，創(chuàng)造性和靈活性對于確?！斗ò浮防^續(xù)促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是非常必要的。
　　政策建議
　　借鑒美國《社區(qū)再投資法案》