李 妮

摘要:建國60年來,我國由計劃經(jīng)濟體制逐步向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。在我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下,單一投資主體的投資管理體制曾推動著國民經(jīng)濟的發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟體制的建立,傳統(tǒng)的政府投資管理模式開始暴露出許多的弊端,代建制就是作為一項改革政府投資項目的建設實施方式而出現(xiàn)和發(fā)展起來的。代建制在我國還是一個新生事物,存在著許多的不完善,通過對代建制管理模式的研究成果進行對比分析,探討完善代建制度的措施。

關鍵詞:政府投資項目;代建制;管理模式

中圖分類號:F293文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)23003502お

1問題的提出

政府投資項目是為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,為了滿足社會的文化、生活的需要,以及出于政治、國防等因素的考慮,由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券,向證券市場或資本市場融資,利用外國政府贈款,以及行政事業(yè)性收入所興建的固定資產(chǎn)投資項目。在我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下,政府充當著唯一的投資主體的角色,將投資高度集中在其行政控制之下,使政府成為推進國民經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。20世紀80年代初,我國開始了以市場經(jīng)濟為主導的經(jīng)濟體制改革,國家對計劃經(jīng)濟體制沿襲下來的政府投資管理體制暴露出的許多弱點和弊端,如效率低下、資源浪費嚴重、滋生腐敗現(xiàn)象等等,進行了一系列改革,打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下高度集中的投資管理模式,初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。

目前,受世界金融危機影響,在外需疲軟不斷加劇,內(nèi)需潛力亟待挖掘的現(xiàn)狀下,我國出臺了一系列刺激經(jīng)濟增長的政策。國家實施積極的財政政策以擴大內(nèi)需,政府投資數(shù)額急劇增大,今年中央政府投資總額達9080億元。所以如何解決代建制實施中存在的問題,盡早對代建制這種建設管理新模式進行系統(tǒng)的分析和研究有著非常重要的理論價值和實踐指導意義。

2傳統(tǒng)政府投資項目管理模式及其弊端

2.1傳統(tǒng)政府投資項目管理模式

(1)組建臨時機構建設。這是一種最常用的傳統(tǒng)方式。即從政府有關部門臨時抽調(diào)人員設立工程指揮部或籌建處,負責人通常為政府部門的主管領導,當工程項目完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等多采用這種方式。

(2)自行組織建設。即由建設單位的內(nèi)部處(科、室)自行負責組織項目建設,各行政部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育部門)或一些工程項目較多的單位,多采用這種方式。

2.2傳統(tǒng)政府投資項目管理的主要弊端

(1)項目超概算現(xiàn)象突出。我國政府投資項目的建設者、管理者、使用者都是國家同一機構,在建設實施過程中,往往從本部門利益出發(fā),擅自擴大建設規(guī)模,提高建設標準,增加建設內(nèi)容,導致投資難以控制。三超現(xiàn)象極為嚴重,多數(shù)都超過預算20%-30%,超過一兩倍的現(xiàn)象也屢見不鮮。產(chǎn)生這一問題的根源就在于所有者(政府)與使用者(有關建設單位)的責任與利益相分離。在這種關系中,政府投資并承擔風險,使用者只收益無風險,導致大量的建設單位不規(guī)范行為和“三超”現(xiàn)象存在。

(2)機構重復設置,管理水平低下。目前,大量政府投資項目是由建設單位組建項目管理班子。大部分建設單位(特別是行政事業(yè)單位)沒有配備熟悉基建技術和經(jīng)濟管理的專業(yè)人員,為了某一項目臨時組建的基建班子,這種管理班子通常是“大而全、小而全”,管理職位、人員設置復雜,管理人員的水平低下。工程建成后項目管理班子自行解散,導致業(yè)主的各項責任難以落實。工程建設中的經(jīng)驗和教訓也難以總結和積累,只有“一次教訓”,沒有“二次經(jīng)驗”,造成社會資源的重復設置,浪費了大量的人力、物力和財力,并引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問題。

(3)政府投資缺乏科學決策和監(jiān)督評估機制。我國傳統(tǒng)的政府投資項目體制以“審批制”為核心內(nèi)容,政府投資的無償性,和政府利益部門化及“長官”意志影響很大,政府投資項目的實施又能體現(xiàn)“政績”,再加上政府官員本身又是“經(jīng)濟人”。因此無決策權力或者權力層級較低的地方政府或部門,將其主要精力用于“跑部錢進”,花精力跑項目、跑資金,卻對爭取到手的政府投資疏于管理,對項目實施的決策缺乏科學性。另外,政府權力尋租現(xiàn)象嚴重,政府官員利用自己手中的權力收受賄賂、以權謀私,使得國家或者政府來承擔巨額的投資風險,從而導致政府投資失敗,“釣魚工程”、“胡子工程”、“豆腐渣工程”層出不窮,最終嚴重地損害了政府信譽和廣大納稅人的利益。

3代建制的源起和發(fā)展

3.1代建制產(chǎn)生的背景

在特定的歷史條件下,單一投資主體的投資管理體制對加快國民經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但是,隨著市場經(jīng)濟體制的建立,政府投資項目實行的“財政投資、政府管理”的單一模式,即“投資、建設、管理、使用”四位一體,開始暴露出許多的弊端,如“三超”現(xiàn)象,權力尋租現(xiàn)象,政府官員腐敗問題等層出不窮,使得傳統(tǒng)的政府投資項目管理模式到了非改不可的時候。對政府投資項目的建設實施方式進行體制創(chuàng)新,代建制就是在這種背景下作為一種新型的政府投資項目管理模式而出現(xiàn)和發(fā)展起來的。

3.2代建制的發(fā)展

代建制管理模式在中國源于廈門。從1993年開始,廈門市在深化工程建設管理體制改革的過程中,通過采用招標或直接委托等方式,將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業(yè)公司,由這些公司代替業(yè)主對政府投資項目實施建設,并在改革中不斷對這種方法加以完善,逐步發(fā)展成為現(xiàn)在的項目代建制度。2001年7月,廈門市開始在重點工程建設項目上全面實施項目代建制。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投資建設的社會公益性工程項目中實施項目代建制度。上海從2002年起實行代建制,其核心為:實行政府投資職能與投資管理職能分離,投資管理職能與工程管理職能分離,從而切實轉(zhuǎn)變政府職能,最大可能地發(fā)揮投資效益,提高建設管理水平。深圳市借鑒我國香港地區(qū)的做法,于2002年7月18日成立了深圳市建筑工務局,作為負責政府投資的市政工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構,代表政府行使業(yè)主職能。其改革的總體思路為:按照“相對集中,區(qū)別對待”的原則。2002年北京市第一個代建制項目試點是回龍觀醫(yī)院項目,之后又陸續(xù)推出了北京市殘疾人職業(yè)培訓和體育訓練中心、北京市疾病預防控制中心等建設試點項目。國家發(fā)展改革委于2004年9月決定以中國殘疾人體育綜合訓練基地建設項目為試點,實行中央政府投資項目代建制。

3.3代建制的管理模式

代建制在我國的出現(xiàn)已有十余年,目前全國有二十多個省市開始了代建制的試行和推廣工作。到目前為止,已形成了三種不同的管理模式:以政府為主導、以社會為主導和介于二者之間的模式。

(1)模式一:政府專業(yè)代建公司模式,由政府組建或指定若干具有較強經(jīng)濟和技術實力的國有建設公司、投資公司或項目管理公司,對指定項目實施代建,按企業(yè)經(jīng)營管理。

(2)模式二:政府專業(yè)管理機構模式,由政府成立具有較強經(jīng)濟、技術實力的代理機構,按事業(yè)單位管理,對所有政府投資項目實施代建。

(3)模式三:項目管理公司競爭代建模式,政府設立準入條件,核準若干具有較強經(jīng)濟技術實力,有良好建設管理業(yè)績并能承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建競爭,由政府招標選擇較好條件的公司承擔代建任務。