劉 俊

摘要:公共產(chǎn)品供給問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)政府行政體制改革中出現(xiàn)的熱點(diǎn)。社區(qū)公共產(chǎn)品已成為廣大社會(huì)成員基本公共需求的主體部分,本文圍繞社區(qū)公共產(chǎn)品供給問(wèn)題,從政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)的角度界定了社區(qū)公共產(chǎn)品的理論;借鑒國(guó)內(nèi)外有關(guān)公共產(chǎn)品的理論和實(shí)踐研究的成果,在分析公共產(chǎn)品基本特征的基礎(chǔ)上對(duì)公共產(chǎn)品供給中出現(xiàn)的問(wèn)題做實(shí)證性的深入探討;分析了我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀,解剖了我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品的供給機(jī)制問(wèn)題,闡述了我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品供給存在的制約瓶頸,提出了我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品有效供給的有效路徑。

關(guān)鍵詞:我國(guó)社區(qū);公共產(chǎn)品;供給

中圖分類號(hào):D66.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)32—0098—02

一、我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀透視

(一)社區(qū)公共產(chǎn)品利用率不高

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平的不斷提高,人們對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求日益增長(zhǎng),但是與之相關(guān)的社區(qū)公共產(chǎn)品少之又少。在發(fā)達(dá)國(guó)家,由于社區(qū)醫(yī)院在建立高效、低費(fèi)的醫(yī)療體制中有著巨大價(jià)值而被廣泛采用。作為發(fā)展中國(guó)家,我國(guó)社區(qū)醫(yī)院并沒(méi)有得到全面大量鋪開(kāi),即使一些發(fā)達(dá)城市建立社區(qū)醫(yī)院,由于社區(qū)醫(yī)生素質(zhì)低、醫(yī)療設(shè)備差,缺乏吸引力和公信力等因素,降低了社區(qū)醫(yī)院作為公共資源的使用效率。[1]因此,我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)仍存在資源配置不合理及滯后問(wèn)題。

(二)社區(qū)公共產(chǎn)品分布不均

從全國(guó)范圍看,我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品是各級(jí)政府主導(dǎo),地方政府通過(guò)財(cái)政安排的事業(yè)單位。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡,地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平帶有明顯的地區(qū)差異。限于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異和政府資源有限,目前我國(guó)城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給差距擴(kuò)大化日趨明顯。社區(qū)公共產(chǎn)品的供給尚難以在較短時(shí)間內(nèi)均等化,這不利于通過(guò)社區(qū)公共產(chǎn)品提高社區(qū)成員福利水平。

(三)各主體的供給范圍不清

主要是準(zhǔn)公共產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品提供者不清,一些本該由政府無(wú)償供給的純粹公共產(chǎn)品卻當(dāng)作可部分由市場(chǎng)有償供給的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,一些本該由市場(chǎng)提供的私人產(chǎn)品卻當(dāng)作公共產(chǎn)品,如政府投資包辦企業(yè)、政府包攬應(yīng)用科學(xué)研究等,既擠占了財(cái)政資金,又不能充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用,降低了資金使用效率。一些受益于全國(guó)的公共產(chǎn)品卻給了地方政府,如社保、基礎(chǔ)教育等,一些受益于部分地區(qū)的公共產(chǎn)品卻由中央政府統(tǒng)管,如道路維修、橋梁建設(shè)等。[2]

(四)社區(qū)公共產(chǎn)品供需失衡

社區(qū)公共產(chǎn)品的供給是政府主導(dǎo),市場(chǎng)為輔。在響應(yīng)中央政府的要求下,各級(jí)地方政府不斷加大對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品的人力、物力、財(cái)力的投入,但一些領(lǐng)導(dǎo)人在追求政績(jī)的心里驅(qū)使下,并沒(méi)有將有限的財(cái)力運(yùn)用到社區(qū)居民實(shí)際需要的公共產(chǎn)品,一些地方仍存在社區(qū)公共產(chǎn)品的供給過(guò)于超前。例如有的地方政府為城市社區(qū)建設(shè)高檔社區(qū)健身場(chǎng)所,引入一流的國(guó)際先進(jìn)設(shè)備,成為全市或全省唯一一家檔次最高、設(shè)備最全的社區(qū)健身場(chǎng)所。[3]而社區(qū)居民迫切需要的社區(qū)內(nèi)的道路維修、路燈照明等公共產(chǎn)品缺少回應(yīng)力。一方面,行政指出急劇膨脹,政府機(jī)構(gòu)過(guò)大、人員臃腫;另一方面,基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社區(qū)保障等支出嚴(yán)重不足。

二、我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品供給存在的困境分析

(一)社區(qū)與政府之間職能不清

社區(qū)和政府關(guān)系不順的根源在于社區(qū)自治組織與政府之間的關(guān)系問(wèn)題。一是街道管理層面的政社不分。追根朔源,街道辦事處事實(shí)上也是一個(gè)“大居委會(huì)”,也存在“減負(fù)”問(wèn)題。許多上級(jí)部門(mén)將街道辦事處看成是自己的“腿”,以行政目標(biāo)方式,將許多本來(lái)不該由街道辦事處承擔(dān)的事務(wù),下派給街道辦事處,街道辦事處無(wú)法承擔(dān),只好再下派給居委會(huì),致使居委會(huì)負(fù)擔(dān)許多政府行政事務(wù)。[4]二是社區(qū)居民委員會(huì)職責(zé)模糊,行政色彩濃厚。長(zhǎng)期以來(lái),這種由政府直接管理社區(qū)的做法已失去依靠社區(qū)居民開(kāi)展社區(qū)工作的真正意義。三是居民自治意志力淡薄。住房體制改革后,社區(qū)居民擁有房產(chǎn)私人所有權(quán),這是他們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)共同的利益基礎(chǔ),也是他們利益受到侵害時(shí)能夠走到一起的動(dòng)力。但是,現(xiàn)實(shí)中,社區(qū)居民對(duì)關(guān)系到切身利益的大事不聞不問(wèn)。

(二)供給主體單一化

雖然在我國(guó)已經(jīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,但在社區(qū)公共產(chǎn)品領(lǐng)域并沒(méi)有形成真正競(jìng)爭(zhēng),各級(jí)政府實(shí)行了嚴(yán)格的規(guī)制,仍由財(cái)政撥款的事業(yè)單位或國(guó)企單位提供,造成該領(lǐng)域的高度壟斷,使政府成為社區(qū)公共產(chǎn)品的單一供給主體。盡管私人擁有資本、技術(shù)、信息等優(yōu)勢(shì),卻受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響,難以大規(guī)模進(jìn)入社區(qū)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域,客觀上抑制了社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給。政府作為當(dāng)然的供給主體,受公共權(quán)利的約束、利益目標(biāo)的影響,其提供的公共產(chǎn)品數(shù)量有限、質(zhì)量不高,難以滿足城市居民對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品多樣性、高質(zhì)量的要求。

(三)國(guó)家相關(guān)法律稅制滯后

目前,現(xiàn)有的法律法規(guī)更多的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,現(xiàn)有的政策也只有停留在表面。雖然很多部門(mén)也出了很多相應(yīng)的文件,但都停留在文件層次,沒(méi)有形成法律層次的保障,系統(tǒng)性不強(qiáng)。法律和政策的滯后,不僅影響投資者、生產(chǎn)者的積極性,使供給主體沒(méi)有能力和信心參與社區(qū)公共產(chǎn)品供給,同時(shí)也為腐敗行為提供空間。因此,我國(guó)目前社區(qū)公共產(chǎn)品仍處于政府單一供給的局面。稅制設(shè)計(jì)的不合理增加了稅收成本,扭曲了經(jīng)濟(jì)行為,而且使政府財(cái)政收入不足,無(wú)法提供應(yīng)有的公共產(chǎn)品,只得將部分公共產(chǎn)品推向市場(chǎng),以高價(jià)收費(fèi)形式提供。

三、我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品有效供給的路徑選擇

(一)加強(qiáng)社區(qū)自治能力建設(shè)

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值系統(tǒng)及政治法律體系的變革,中國(guó)社會(huì)人們的權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)。但由于人們認(rèn)識(shí)和理解依法享有權(quán)利及有效行使和捍衛(wèi)權(quán)利的成本過(guò)高,使放棄權(quán)利或選擇一些不合法的方式維護(hù)自身權(quán)利的事件屢見(jiàn)不鮮。因此,如何降低個(gè)人成本,是提高居民權(quán)利意識(shí)的有效途徑。[5]社區(qū)要免受社區(qū)外部因素的干涉和強(qiáng)制,需要在社區(qū)這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)自我做主。從這種意義上看,應(yīng)理順政社關(guān)系,即通過(guò)法律明確規(guī)定政府、街道、社區(qū)各自的工作職責(zé),確定政府部門(mén)和街道指導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)工作的原則、內(nèi)容、方法和途徑。凡屬政府職能部門(mén)或政府派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能不得以行政命令的方式向社區(qū)居民委員會(huì)派任務(wù)、下指標(biāo),要充分尊重居民委員會(huì)的自主權(quán),支持和幫助社區(qū)居民委員會(huì)實(shí)行自主管理。

(二)實(shí)現(xiàn)有效地合作供給機(jī)制

公共產(chǎn)品多中心秩序使社區(qū)公共產(chǎn)品供給不僅限于政府提供和生產(chǎn),而是由非政府的非盈利部門(mén)和企業(yè)部門(mén)共同介入,產(chǎn)品的提供和生產(chǎn)也不是一一對(duì)應(yīng),因此,各類型社區(qū)公共產(chǎn)品可以由不同組織的合作來(lái)提供,通過(guò)多樣化的社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

政府確定某種社區(qū)公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后,將一部分社區(qū)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)推向市場(chǎng),通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式向私營(yíng)部門(mén)、非盈利部門(mén)招標(biāo)承包,中標(biāo)的承包商按與政府簽訂的公共合同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。形成政府主導(dǎo),各主體共同參與的格局。對(duì)生產(chǎn)者的資助,針對(duì)具有較強(qiáng)外部性的社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)者難以有盈利,政府需要補(bǔ)貼、津貼、優(yōu)惠、貸款、減免稅收方式,也可以提供相應(yīng)的用地、用房等形式鼓勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)。對(duì)消費(fèi)者的資助,發(fā)放住房補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)助和食品券等,由社區(qū)居民自主選擇不同的生產(chǎn)者和不同組織的服務(wù)。

(三)科學(xué)規(guī)范考核體系

目前,社區(qū)公共產(chǎn)品一直沒(méi)有公認(rèn)的考評(píng)系統(tǒng),評(píng)定一個(gè)國(guó)家、一個(gè)城市、一個(gè)社區(qū)的服務(wù)往往帶有很大的隨意性、主觀性。為了保障我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品供給事業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展,必須建立一整套考核評(píng)價(jià)體系。用科學(xué)的理念與方法建立社區(qū)環(huán)境指標(biāo)、社區(qū)服務(wù)指標(biāo)、社區(qū)社會(huì)保障指標(biāo)、社區(qū)文化指標(biāo)、社區(qū)治安指標(biāo)等公共性較強(qiáng)的各項(xiàng)公共產(chǎn)品供給標(biāo)準(zhǔn)。建立多元化的考核評(píng)價(jià)主體。由供給主體內(nèi)部進(jìn)行定期或不定期考評(píng);由獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)定期對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品供給情況進(jìn)行調(diào)查,對(duì)供給情況進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀、公正的評(píng)估。建立信息公開(kāi)制。所有考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容結(jié)果對(duì)社會(huì)公開(kāi),讓輿論進(jìn)行全方位的跟蹤與監(jiān)督,以減少考核評(píng)價(jià)過(guò)程中的不透明度,保證整個(gè)考核評(píng)價(jià)體系的操作過(guò)程完全暴露在陽(yáng)光之下。

(四)通過(guò)私人資本參與公共物品的供給

對(duì)于具有一定程度排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的物品,典型的有公路、機(jī)場(chǎng)、港口等,其所需投資量很大,一旦投入即為沉沒(méi)成本,很難抽回,僅靠政府或私人企業(yè)投資經(jīng)營(yíng),都不能實(shí)現(xiàn)有效的供給。這時(shí)可以考慮采取各種方式讓私營(yíng)資本介入城市公共物品的供給,即政府通過(guò)預(yù)算或稅收政策,將私人資本引入公共物品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域,這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中城市政府較常用的一種公共物品提供方式。這樣不但將市場(chǎng)機(jī)制引入公共物品生產(chǎn),引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,從而提高了供給的效率,而且可以在城市政府財(cái)力有限而公共需求較大的情況下保證供給,有利于解決地方基礎(chǔ)性項(xiàng)目資金短缺問(wèn)題,從而減輕城市政府的負(fù)擔(dān)。

(五)制定法律規(guī)章

可以強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該著重致力于法律規(guī)章的制訂,從而形成科學(xué)、合理的制度環(huán)境。制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來(lái)越引起人們的重視,由法律和規(guī)章構(gòu)成的制度是處理人與人、各種利益集團(tuán)之間相互關(guān)系的一系列規(guī)則,關(guān)系整個(gè)經(jīng)濟(jì)中每一個(gè)行為主體的利益,關(guān)系經(jīng)濟(jì)資源的有效配置和全民福利。[6]因此,城市政府要保證城市公共物品的有效供給,就要致力于建章立制,形成科學(xué)、合理的制度環(huán)境,并保證規(guī)則的實(shí)施。這樣,在不同的投資主體介入公共物品供給領(lǐng)域時(shí),就能在良好的制度環(huán)境下規(guī)范地運(yùn)作,從而切實(shí)保證城市公共物品的有效供給。

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(責(zé)任編輯/彭巍)