譚靈芝　馮慧娟

摘要:天然林保護(hù)工程涉及到林業(yè)資源、水資源、野生動(dòng)物保護(hù)等一系列環(huán)境問題,我國(guó)現(xiàn)有的天然林保護(hù)工程主要是由政府集中管理,這種管理模式易出現(xiàn)不同主體之間利益劃分的不一致性,不能從根源上解決天然林保護(hù)與保護(hù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾,因而呈現(xiàn)出無效化特征。改變現(xiàn)存問題的突破點(diǎn)在于構(gòu)建基于不同利益主體環(huán)境權(quán)益的管理制度,讓第三方參與天然林管理的環(huán)境善治模式,從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)天然林資源保護(hù)的可持續(xù)性。

關(guān)鍵詞:天然林保護(hù);利益主體;環(huán)境善治

中圖分類號(hào):F326.20文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-9107(2009)06-0044-05

保護(hù)和合理利用天然林資源是實(shí)現(xiàn)我國(guó)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展必須關(guān)注的重大問題。如何在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí),保持和改善我國(guó)天然林資源基礎(chǔ)或提高天然林自然資本存量,是我國(guó)天然林資源管理面臨的關(guān)鍵性挑戰(zhàn)。理論和實(shí)踐都表明,林業(yè)可持續(xù)發(fā)展,在很大程度上同經(jīng)濟(jì)過程中的決策機(jī)制以及經(jīng)濟(jì)過程中的各種社會(huì)和政治力量的運(yùn)作,特別是與所制定的政策密切相關(guān)。[1]

天然林保護(hù)工程(以下簡(jiǎn)稱天保工程)的實(shí)施對(duì)于中國(guó)的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)無疑具有十分重大而深遠(yuǎn)的意義,作為一項(xiàng)涉及面廣、影響范圍大的工程,它所產(chǎn)生的影響是十分復(fù)雜的。本文的研究對(duì)象是處于一個(gè)國(guó)家干預(yù)較為廣泛而深刻的市場(chǎng)環(huán)境和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想較為根深蒂固的行業(yè)領(lǐng)域,而不是一個(gè)純粹的市場(chǎng)或者說市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制深入的行業(yè)領(lǐng)域。由此決定了天保工程相關(guān)利益主體是多方面的,即中央政府、地方政府(林區(qū)政府)、政策實(shí)施的林業(yè)企業(yè)和企業(yè)職工及林區(qū)所處周邊社區(qū)和農(nóng)民。由于上述的特殊環(huán)境,這一政策的實(shí)施必然會(huì)對(duì)有關(guān)既得利益集團(tuán)效用產(chǎn)生影響,造成了政策的相關(guān)利益主體間相互博弈,從而影響到政策的執(zhí)行效果和實(shí)施效率。在與天然林管理有關(guān)的諸多矛盾上,有兩個(gè)核心問題值得研究和解決:一個(gè)是天然林管理政策中不同利益主體的權(quán)利和利益劃分,存在著目標(biāo)不一致的現(xiàn)象,導(dǎo)致相關(guān)政策的干預(yù)效應(yīng)不足;另一個(gè)是在天然林保護(hù)和管理的運(yùn)作方式上,客觀上存在著單方面強(qiáng)調(diào)政府行為、強(qiáng)調(diào)自上而下的決策和執(zhí)行方式、忽視經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本規(guī)律以及社會(huì)根本需求和民眾根本利益的現(xiàn)象,導(dǎo)致天然林保護(hù)成了政府的包袱和企業(yè)的負(fù)擔(dān),加深了資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)立。

探求天然林資源以及與之相關(guān)的各種權(quán)益關(guān)系的有效和公平配置,將是我國(guó)天然林管理制度變革的基礎(chǔ)和核心問題,通過政策體系和政策手段的建立和完善促使與天然林資源管理相關(guān)的三類主體:政府、企業(yè)、公眾有效發(fā)揮其作用,并協(xié)調(diào)和制衡其相互關(guān)系是保證天然林管理相關(guān)權(quán)益有效配置、管理制度創(chuàng)新的重要途徑。

一、我國(guó)天然林保護(hù)中各主體利益之間的關(guān)系分析

在天然林保護(hù)工程中,國(guó)家是公權(quán)代表,要的是生態(tài);農(nóng)民是私權(quán)代表,要的是生計(jì);地方政府是準(zhǔn)公權(quán)者,要的是政績(jī);林管部門是準(zhǔn)公權(quán)代理者,要的是利益。由于權(quán)屬不同,收益目標(biāo)不同,性質(zhì)不一樣,因而在產(chǎn)權(quán)交易的“合約”不協(xié)調(diào)時(shí),必然產(chǎn)生利益上的沖突。1998年的特大洪水是促使中央政府開展天然林保護(hù)工程的直接原因。為了改善環(huán)境,發(fā)揮森林特別是天然林的生態(tài)功能,中央政府實(shí)施了天然林的禁伐和限伐,大量縮減了木材產(chǎn)量。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析,森林,作為一種特殊商品,兼具有經(jīng)濟(jì)效用和生態(tài)效用,對(duì)它進(jìn)行采伐,利用其木材產(chǎn)品就產(chǎn)生了明顯的外部不經(jīng)濟(jì)影響。因?yàn)槟静牟煞サ慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)造成了森林生態(tài)效用的損失,從而根據(jù)個(gè)別木材生產(chǎn)企業(yè)的邊際效益和邊際費(fèi)用所決定的最優(yōu)木材產(chǎn)量,對(duì)該類企業(yè)來說收益最大化,但對(duì)其他社會(huì)成員可能導(dǎo)致享受良好生態(tài)環(huán)境的權(quán)利受損,也就是對(duì)其他社會(huì)成員收益的損失,因此綜合各成員的收益形成的社會(huì)總收益就不可能是最大化的。實(shí)際上,政府是社會(huì)公眾利益的代表者和各種政策的提供者,代表社會(huì)大眾的利益對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理,謀求社會(huì)大眾的福利最大化。[2]但政府也是具有一定組織結(jié)構(gòu)的的部門,各部門受部門認(rèn)知能力、財(cái)政約束等實(shí)際客觀條件的制約,其決策往往會(huì)背離最初的社會(huì)大眾福利最大化的目標(biāo),而是考慮部門預(yù)算最大化,從而政府所制定的政策,往往成為各政府部門利益博弈的結(jié)果,造成政策無效甚至成為阻礙行業(yè)發(fā)展的負(fù)向政策。[3]對(duì)于我國(guó)的天然林保護(hù)來說,政府是唯一的管理部門,對(duì)行業(yè)實(shí)行單一、單向的管理,由于缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)以及公眾參與的途徑受阻,使得對(duì)政府的決策監(jiān)督機(jī)制喪失,企業(yè)和公眾的利益目標(biāo)與政府的目標(biāo)可能不一致,其需求難以在政策制定過程中得到反映。

天然林保護(hù)是一項(xiàng)典型的正外部性經(jīng)濟(jì)活動(dòng),國(guó)家作為純生態(tài)公共品保護(hù)與供給的代理者,要的是天然林保護(hù)中的正外部性公共產(chǎn)品——生態(tài)保護(hù);農(nóng)民作為小生產(chǎn)者,其在天然林保護(hù)中獲得的權(quán)益是明確的,即獲得林產(chǎn)品的近期和長(zhǎng)期的直接經(jīng)濟(jì)收益和國(guó)家補(bǔ)助的收益,但由此而獲得的總收益不一定比傳統(tǒng)耕種大,兩者之間的差額,引起國(guó)家與農(nóng)民間在實(shí)施天然林保護(hù)中退耕地使用權(quán)上如何安排的沖突。有的地區(qū)實(shí)施天然林保護(hù)政策之后,農(nóng)民收入明顯減少。

在我國(guó)天保工程實(shí)施過程中,地方政府被設(shè)想成與中央政府利益一致的支持合作者,不僅需要給工程區(qū)實(shí)施單位配套的資金支持,還需要必要的配套政策支持。而根據(jù)國(guó)家林業(yè)局的監(jiān)測(cè)結(jié)果卻反映出,地方政府的配套資金不能按規(guī)劃及時(shí)下?lián)?一定程度影響了整個(gè)工程的實(shí)現(xiàn)效果。[4]

實(shí)際上,在針對(duì)天然林管理問題而設(shè)計(jì)和實(shí)施的各項(xiàng)政策,特別是相關(guān)的環(huán)境政策,在保護(hù)天然林資源以至增加自然資本存量方面固然發(fā)揮了重大作用,但由于這些政策都沒能很好的平衡好各主體的利益,造成天保工程難以達(dá)到預(yù)期效果。此外,由于缺乏對(duì)相關(guān)政策與管理體制的短期和長(zhǎng)期效益的比較與權(quán)衡,缺乏對(duì)局部利益與全民利益的比較和權(quán)衡,使得在存在利益沖突的情況下,特別是地方政府、林管部門和農(nóng)民更多的考慮自身利益,甚至不惜犧牲國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。有可能出現(xiàn)借保護(hù)天然林資源之名,行破壞天然林之實(shí),借脫貧之名而致貧的現(xiàn)象。天保工程的木材禁伐和限伐政策導(dǎo)致木材產(chǎn)量的下降,導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入減少,不僅使地方政府的稅、費(fèi)收入大幅度減少,而且國(guó)有林業(yè)企業(yè)向地方政府上繳的利潤(rùn)也大為減少。木材收入是大多數(shù)林區(qū)政府財(cái)政收入的支柱,調(diào)減木材產(chǎn)量對(duì)林區(qū)地方政府的收入影響極大。四川省有三個(gè)地區(qū)木材生產(chǎn)是地方財(cái)政的主要來源,其中有9個(gè)縣80%的財(cái)政收入與木材生產(chǎn)加工活動(dòng)有關(guān);有24個(gè)縣將近50%的財(cái)政收入靠木材生產(chǎn)加工。Hyde和Belcher根據(jù)西南林區(qū)和東北林區(qū)的典型調(diào)查和測(cè)算,這兩個(gè)林區(qū)的縣級(jí)財(cái)政收入會(huì)由于調(diào)減木材產(chǎn)量而減少1/4以上。從1998年到2000年,木材產(chǎn)量的調(diào)減將導(dǎo)致稅金、收費(fèi)減少約70億元,由于木材稅收占林區(qū)政府財(cái)政收入的份額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央政府,所以地方政府的困難要顯著大于中央政府。[5]由于天保工程的實(shí)施,很多地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他公共物品的提供減少,而很多林業(yè)企業(yè)擔(dān)負(fù)著地方政府的部分社會(huì)服務(wù)功能,負(fù)擔(dān)工檢司法和文教衛(wèi)生事業(yè)的支出,因木材產(chǎn)量消減,這些社會(huì)事業(yè)的支出就成為問題。

林業(yè)企業(yè)木材減產(chǎn)還直接導(dǎo)致地方政府的財(cái)政支出增加。第一,木材產(chǎn)量調(diào)減后引起的職工下崗,會(huì)增加地方政府的安置費(fèi)用;第二,先前由林業(yè)企業(yè)承擔(dān)的林區(qū)公、檢、法、學(xué)校等社會(huì)性事業(yè)經(jīng)費(fèi),會(huì)因?yàn)槟静漠a(chǎn)量的調(diào)減而轉(zhuǎn)給地方政府,從而增加林區(qū)政府的經(jīng)費(fèi)支出;第三,天保工程要求地方政府拿出相應(yīng)比例的配套資金,會(huì)增加地方政府的支出。第四,有些地區(qū)由于當(dāng)?shù)厣て髽I(yè)的減產(chǎn),引起地方金融機(jī)構(gòu)的存款和信貸減少,地方發(fā)展可借用資金量減少。在四川省某縣發(fā)現(xiàn)天保工程后,45個(gè)農(nóng)村信用合作社有15個(gè)被關(guān)閉或合并。[6]天然林保護(hù)工程的實(shí)施不僅增加了地方政府的財(cái)政困難,而且木材減產(chǎn)引起林業(yè)企業(yè)的大量下崗職工增加了林區(qū)的就業(yè)壓力,進(jìn)一步增加了政府安排就業(yè)的難度;地方政府面臨著更大的挑戰(zhàn)是維持林區(qū)社會(huì)安定和尋找新的支柱產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),對(duì)地方政府的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)工作都增加了工作難度;天保工程要求地方政府協(xié)同管理工程的實(shí)施,增加了政府工作的復(fù)雜性。[7]

中央政府對(duì)天保工程這項(xiàng)功在當(dāng)代利在千秋的事業(yè)表現(xiàn)出巨大的熱情,林區(qū)地方政府更多地將天保工程作為一項(xiàng)政治任務(wù)來完成,最關(guān)心的是如何通過天保工程的各種檢查驗(yàn)收。中央政府對(duì)天保工程不僅投入了巨資,而且資金到位及時(shí)。地方政府的熱情并沒有那么高,它們的配套資金到位率普遍低下。除了上述的困難之外,主要的原因還在于天保工程的實(shí)施沒有與地方政府的利益、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的任期目標(biāo)責(zé)任制結(jié)合起來。地方政府、林管部門是準(zhǔn)生態(tài)公共品保護(hù)與供給的代理者,其追求天然林保護(hù)中的正外部生態(tài)效益,也追求地方利益和部門利益,所以存在公共權(quán)益與地方生態(tài)貢獻(xiàn)權(quán)之間的不平衡。地方政府作為各種政策的直接執(zhí)行者和環(huán)境質(zhì)量的實(shí)際提供者,既要代表中央政府的全社會(huì)利益,又要代表本地區(qū)的社會(huì)利益,但實(shí)際上這兩部分利益往往出現(xiàn)不一致的情況。由于目前的制度體制不能對(duì)地方政府的行為實(shí)現(xiàn)有效地監(jiān)督和約束,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的評(píng)價(jià)體系和制度安排下,地方政府的行為不僅有可能會(huì)偏離中央政府的委托,還有可能會(huì)背離廣大群眾的目標(biāo)利益。甚至?xí)c地方的企業(yè)結(jié)成聯(lián)盟或共謀,成為地方破壞天然林的縱容者和庇護(hù)者。雖然現(xiàn)在地方的生態(tài)貢獻(xiàn)也是一種政績(jī),但遠(yuǎn)沒有直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)來得快。

在實(shí)施天然林保護(hù)過程中,由于存在公共物品及無價(jià)格產(chǎn)品供應(yīng)問題,實(shí)際上無論是地方政府還是個(gè)人都不會(huì)在天然林保護(hù)方面給與主動(dòng)的投資。而作為國(guó)家代理機(jī)構(gòu)的政府部門并不受利潤(rùn)最大化激勵(lì)機(jī)制驅(qū)動(dòng),各種保護(hù)計(jì)劃并非按照天然林保護(hù)所能獲得的最大收益狀態(tài)來制定,也沒有動(dòng)力追求從天然林資源中創(chuàng)造最大價(jià)值,往往忽略天然林發(fā)展帶來的投資機(jī)會(huì)。另一方面,過度的集中控制和統(tǒng)一管理忽略了不同利益集團(tuán)、不同人群在需求方面的多樣性,降低了地方社團(tuán)、企業(yè)、個(gè)人對(duì)天然林保護(hù)的積極性,阻礙了多方面力量參與天然林管理工作,也不利于形成全社會(huì)保護(hù)天然林的氛圍。但林業(yè)是一種多向利用活動(dòng),林業(yè)中許多問題實(shí)際上都根源于多向利用不同目標(biāo)之間的矛盾,由企業(yè)或者個(gè)人參與天然林的管理,必然存在如何從天然林管理中獲取收益的問題,私人所有者不會(huì)充分考慮天然林的公共物品和無價(jià)格產(chǎn)品性質(zhì),普遍存在利用過度和投資不足等問題。也就是說,單純強(qiáng)調(diào)政府或個(gè)人在天然林保護(hù)中的作用都是不夠的。

二、環(huán)境善治:西方治理環(huán)境問題的方式之一

2003年,聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、世界銀行和世界資源研究所(WRI)等為環(huán)境治理給出了比較權(quán)威的定義:如何進(jìn)行環(huán)境決策,誰(shuí)來決策,這過程叫做環(huán)境治理。換言之,環(huán)境治理是對(duì)自然資源和環(huán)境行使的權(quán)威,具體包括法律、公共機(jī)構(gòu)(諸如政府機(jī)構(gòu)、村委會(huì)等)和使權(quán)力具體化的決策過程。[8]因此,環(huán)境治理就是環(huán)境福祉的利益相關(guān)者們誰(shuí)來進(jìn)行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策,行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任而達(dá)到一定的環(huán)境績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效。環(huán)境善治則指政府部門、企業(yè)部門和公民社會(huì)部門(civilsocietysector)根據(jù)一定的治理原則和機(jī)制進(jìn)行更好的環(huán)境決策,并力求環(huán)境績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效最大化和可持續(xù)性,公平和持續(xù)地滿足生態(tài)系統(tǒng)和人類的目標(biāo)要求。其中三大部門是環(huán)境利益所有相關(guān)者的集合體,即指環(huán)境治理結(jié)構(gòu)(environmentalgovernancestructure)。進(jìn)一步說,環(huán)境治理結(jié)構(gòu)包括治理主體結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理原則、治理目標(biāo)、治理績(jī)效等在內(nèi)的分析框架。換言之,環(huán)境善治就是政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)、合作博弈的過程。其原則在于法治(ruleoflaw)、合法性(legitimacy)、公平性(equity)、透明性(transparency)、責(zé)任性(accountability)、參與性(participation)等等。

環(huán)境善治是伴隨著世界環(huán)境運(yùn)動(dòng)不斷發(fā)展起來的,從20世紀(jì)60年代起,實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的政策先后經(jīng)歷了政府主導(dǎo)的命令與控制時(shí)期和基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)刺激時(shí)期,目前強(qiáng)調(diào)的是進(jìn)一步完善政府和企業(yè)作用,通過強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)(civilsociety)作用進(jìn)行環(huán)境善治,其實(shí)質(zhì)是信息公開、公眾監(jiān)督和公眾參與。而公民社會(huì)發(fā)揮作用的主要形式就是以民間組織或行業(yè)協(xié)會(huì)的形式發(fā)揮作用。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,行業(yè)協(xié)會(huì)是一種普遍存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織,并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著重要的作用,因此西方國(guó)家對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)早已做了大量的理論研究。研究的角度包括:運(yùn)用博弈論工具對(duì)古老的“基爾特”等行業(yè)組織的生發(fā)衰變進(jìn)行分析;用Z理論研究中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群;用交易成本理論分析行業(yè)協(xié)會(huì)行為;把行業(yè)協(xié)會(huì)組織視為并列于市場(chǎng)、企業(yè)、國(guó)家、非正式網(wǎng)絡(luò)或門閥的第五種經(jīng)濟(jì)制度或社會(huì)秩序,并一道參與對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)的治理。[9]

綜上分析,由于目前我國(guó)對(duì)于天然林保護(hù)能夠產(chǎn)生影響的相關(guān)利益方、各行為主體在進(jìn)行主體利益和整體利益選擇博弈時(shí),會(huì)形成以每個(gè)主體利益為主導(dǎo)的行為選擇。出于自身利益進(jìn)行有限理性決策,彼此之間處于一種相對(duì)隔離狀態(tài),因此難以發(fā)揮合力效應(yīng),導(dǎo)致多方不利于行業(yè)發(fā)展的局面,從而因缺乏有效地具有選擇性的激勵(lì)而無法克服現(xiàn)有的弊端。改變這種局面的有效途徑是對(duì)現(xiàn)有制度做出新的安排,促使各個(gè)利益主體在行業(yè)發(fā)展中打破自身的利益局限,改變由個(gè)體理性導(dǎo)致的集體非理性行為模式,走上群體理性的合作道路。要打破政府單一的管理主體結(jié)構(gòu),尋求更加能夠代表和整合各方利益、對(duì)整個(gè)天然林資源保護(hù)實(shí)施有效管理的組織管理結(jié)構(gòu)。在不斷完善有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和相應(yīng)管理體制基礎(chǔ)上,通過引入其它管理主體,改變現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu),形成在宏觀、中觀、微觀更加合理的多級(jí)治理模式。有效整合各相關(guān)利益方的利益取向,形成合力效應(yīng),使得政策制定能夠代表全社會(huì)的利益并得到有效執(zhí)行,保障現(xiàn)有機(jī)制能夠更加有效地發(fā)揮作用,最終形成對(duì)于行業(yè)的“善治”局面。

三、關(guān)于環(huán)境善治在我國(guó)天然林資源管理中應(yīng)用的思考

環(huán)境善治模式的建立,對(duì)于有效整合各利益相關(guān)方的行為和改變傳統(tǒng)的政府單一的和單向的管理模式可以發(fā)揮積極作用[10],能夠通過組織管理結(jié)構(gòu)的改變實(shí)現(xiàn)對(duì)天然林保護(hù)的“善治”。但在我國(guó)目前的制度和政策背景下,該模式的構(gòu)建和作用的發(fā)揮,需要宏觀政府層面管理理念的改變和微觀層面認(rèn)識(shí)程度的提高,需要各利益相關(guān)方的職責(zé)“歸位”。森林經(jīng)營(yíng)者是天保地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的主體,是確保協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。處理好天保地區(qū)森林資源保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系,要依靠森林經(jīng)營(yíng)者(林業(yè)企業(yè)職工和周邊社區(qū)農(nóng)民)的支持和行動(dòng)。但只有在他們?cè)械男в帽３植蛔兓蛏?jì)得到基本保障的條件下,不斷加強(qiáng)他們的勞動(dòng)技能和再就業(yè)能力,給予職工足夠的信心去不斷提高他們的福利,才能引導(dǎo)他們注重保護(hù)森林資源,這是“經(jīng)濟(jì)人”的理性表現(xiàn)所在。

對(duì)于林業(yè)企業(yè)的下崗職工,在對(duì)其收入效應(yīng)損失給予足夠補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí),提供更多的技能培訓(xùn)是幫助他們適應(yīng)新的生活環(huán)境,尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)的手段之一。周邊社區(qū)農(nóng)戶對(duì)天然林的依賴程度有較大的不同,應(yīng)根據(jù)不同人群的不同需求有針對(duì)性地進(jìn)行,不能排除周邊社區(qū)農(nóng)戶對(duì)森林資源的管護(hù)經(jīng)營(yíng)。

要改變林業(yè)企業(yè)與中央政府之間的博弈,可以設(shè)想兩種思路。一種按照國(guó)有企業(yè)改革的思路,實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,推進(jìn)國(guó)有林業(yè)企業(yè)“所有權(quán)”和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離改革。將原來國(guó)有林業(yè)企業(yè)的森林資源管理職能分離出來,成立森林資源管理局,代表國(guó)家行使森林資源的管理權(quán),對(duì)國(guó)有森林資源的保護(hù)、發(fā)展和利用負(fù)有全面的管理責(zé)任,規(guī)劃森林管理中的造林育林、管護(hù)、采伐等各項(xiàng)作業(yè),將森林經(jīng)營(yíng)管理中的各項(xiàng)任務(wù)向社會(huì)公開招標(biāo)。讓國(guó)有林業(yè)企業(yè)成為真正意義上的企業(yè),自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。林業(yè)企業(yè)對(duì)造林、管護(hù)和森林采伐等進(jìn)行競(jìng)標(biāo),中標(biāo)后以承包工程的方式按照合同進(jìn)行作業(yè)并獲取工程款。按照這種機(jī)制設(shè)計(jì),對(duì)森工企業(yè)而言,是可以有效地避免過去那種重采輕育乃至野蠻采伐現(xiàn)象的產(chǎn)生,同時(shí)由于引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而有利于提高效率、降低成本。另外一種思路就是轉(zhuǎn)變現(xiàn)有林業(yè)企業(yè)為森林資源的經(jīng)營(yíng)管理事業(yè)單位,根據(jù)實(shí)際任務(wù)多少核定工作人員,由國(guó)家按照各項(xiàng)森林經(jīng)營(yíng)管理支出預(yù)算撥付人員經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)行政事業(yè)費(fèi)。森林經(jīng)營(yíng)事業(yè)單位的各項(xiàng)收入全額上繳財(cái)政,實(shí)行收支兩條線,直接由已有的省市縣各級(jí)林業(yè)主管部門歸口管理。這種機(jī)制避免了前一種的重復(fù)建立管理機(jī)構(gòu),節(jié)省了執(zhí)政成本。

對(duì)于追求收益極大化的林業(yè)企業(yè)經(jīng)理和政府來說,為了高效地實(shí)施政府的天保政策,需要政府首先明確自己的政策目標(biāo),究竟是想盡可能多地保護(hù)我國(guó)的天然林,下定決心不遺余力地改善我國(guó)的生態(tài)環(huán)境;還是要根據(jù)國(guó)家當(dāng)前的國(guó)情和依然有限的財(cái)力,劃定部分天然林區(qū)實(shí)施禁伐保護(hù),例如劃定重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位或有生態(tài)需要的地區(qū)的天然林實(shí)施禁伐,從而達(dá)到保護(hù)并保障有生態(tài)需要地區(qū)的天然林發(fā)揮其生態(tài)功能。因?yàn)楦鶕?jù)這兩種不同的目標(biāo),前者需要在保證企業(yè)存在的前提下,實(shí)施極大化政府的天然林保護(hù)目標(biāo)和措施。這時(shí),考慮將天保工程區(qū)的國(guó)有林業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)制為專職于森林資源撫育管護(hù)的營(yíng)林局,實(shí)行事業(yè)化管理,財(cái)政核撥資源管理局人員經(jīng)費(fèi)和管護(hù)經(jīng)營(yíng)經(jīng)費(fèi),實(shí)行收支兩條線管理。如果是執(zhí)行后者的目標(biāo),在企業(yè)保護(hù)好國(guó)家劃定的分在本企業(yè)的禁伐天然林后,國(guó)家應(yīng)該允許企業(yè)采取各種手段擺脫企業(yè)困境,政企分開,林業(yè)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行獨(dú)立自主的企業(yè)化經(jīng)營(yíng),從而保證國(guó)家有限的財(cái)力集中保護(hù)好了劃定的天然林,企業(yè)的生存和發(fā)展也不需要政府投資。從理論上講,這兩種方法不管哪種,都能達(dá)到使國(guó)家和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益極大化這一相同的結(jié)果,都能很好地完成政府的政策目標(biāo)。

所以,為了協(xié)調(diào)地方政府與中央政府的政策利益,目標(biāo)一致,不斷建立、補(bǔ)充、完善博弈規(guī)則-管理地方政府和相關(guān)部門的規(guī)章制度非常必要。[11]完善這些規(guī)章制度中很重要的是補(bǔ)充、完善各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)體系,增加有關(guān)公共服務(wù)能力和目標(biāo)的指標(biāo),諸如生態(tài)建設(shè)、資源保護(hù)類指標(biāo),如天然林資源增長(zhǎng)的指標(biāo);木材調(diào)減的指標(biāo)、公益林建設(shè)的指標(biāo)等等層層分解落實(shí)到人,以提高地方干部對(duì)生態(tài)改善和天然林保護(hù)的重視程度。同時(shí),對(duì)于地方財(cái)政確實(shí)有困難的,中央財(cái)政應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付予以適當(dāng)扶持,或者加大地方政府的舉債力度,但最好的替代選擇是用生態(tài)補(bǔ)償基金的辦法來籌集天然林保護(hù)資金,將非林區(qū)的地方政府納入承擔(dān)天然林保護(hù)責(zé)任的渠道。[7]

只有積極推動(dòng)所有利益方都參與天然林的保護(hù)工作中去,才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政策目標(biāo),把生態(tài)保護(hù)的外部收益部分內(nèi)部化為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或企業(yè)在維持生存有余并有外界援助的情況下,天然林保護(hù)政策才能引導(dǎo)農(nóng)民走上自我積累、自我發(fā)展之路,主動(dòng)參與對(duì)天然林資源保護(hù)的建設(shè)活動(dòng)。從而真正實(shí)現(xiàn)天然林資源的保護(hù),為我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供一條可借鑒的道路。

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