劉　偉　王　繼　魯　雷

摘要:隨著分稅制、農(nóng)村稅費(fèi)改革等一系列政策措施的實(shí)施,鄉(xiāng)村財(cái)力出現(xiàn)來(lái)源單一、收入大幅減少、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大等一系列問(wèn)題,對(duì)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)嚴(yán)重影響。解決這些問(wèn)題和矛盾,既要重新界定鄉(xiāng)村財(cái)政在現(xiàn)代公共財(cái)政框架下的職能,調(diào)整和完善基層財(cái)政體制,又要加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,更要多策并舉、積極化解鄉(xiāng)村債務(wù)。

關(guān)鍵詞:基層政權(quán);鄉(xiāng)村財(cái)政;陜西省

中圖分類號(hào):F320.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-9107(2009)06-0006-05

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的政權(quán)組織,村民委員會(huì)是農(nóng)村村民的自治組織,鄉(xiāng)村財(cái)力作為基層政權(quán)行使權(quán)力的依托,其運(yùn)轉(zhuǎn)狀況直接影響農(nóng)村的發(fā)展和黨在農(nóng)村方針政策的貫徹落實(shí)。近幾年,受多種因素的影響,鄉(xiāng)村財(cái)力困境不斷加劇,財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的矛盾日趨尖銳,農(nóng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的難度加大。本文試圖運(yùn)用實(shí)證分析的方法,通過(guò)大量的數(shù)據(jù)分析和對(duì)比,揭示目前鄉(xiāng)村財(cái)力存在的突出問(wèn)題和潛在危機(jī),探究產(chǎn)生這些問(wèn)題和危機(jī)的深層次原因,進(jìn)而提出加強(qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)力建設(shè)的對(duì)策建議。

一、影響鄉(xiāng)村政權(quán)財(cái)力的主要因素

(一)分稅制改革對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)力帶來(lái)的沖擊

為了有效處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系,1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行分稅制,按照稅種分為中央稅、地方稅(有時(shí)還有中央和地方共享稅)兩大稅類進(jìn)行管理,中央集中了消費(fèi)稅的全部、增值稅的75%和“兩稅”增量的大頭以及個(gè)人所得稅、納入共享范圍企業(yè)所得稅的60%,同時(shí)中央對(duì)地方財(cái)政實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制的內(nèi)在機(jī)理是一種權(quán)力主導(dǎo)型的稅制。在這種權(quán)力主導(dǎo)型稅制的機(jī)理傳導(dǎo)下,財(cái)權(quán)一級(jí)級(jí)向上轉(zhuǎn)移,中央“分”省,省“分”市,市“分”縣,縣“分”鄉(xiāng),導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為最弱的一級(jí)財(cái)政。1993年與2007年相比,中央財(cái)政收入分別為957.51億元與27749.16億元,地方財(cái)政收入分別為3391.44億元與23572.62億元,中央財(cái)政增長(zhǎng)近29倍,地方財(cái)政僅增長(zhǎng)7倍,兩者的增速比超過(guò)4∶1。[1]受“分稅制”的影響,陜西省縣鄉(xiāng)地方財(cái)政收入實(shí)力急劇下降,2007年縣鄉(xiāng)財(cái)政收入占全省財(cái)政收入的比重由1993年的54.2%下降到40.1%。

在財(cái)權(quán)上移的同時(shí),一些事權(quán)卻逐步下移給縣鄉(xiāng)政府。分稅制改革后,縣鄉(xiāng)政府要承擔(dān)的事權(quán)包括:義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等,這些事權(quán)大多剛性強(qiáng),基數(shù)大,所需支出多。同時(shí),隨著國(guó)家一系列民生政策的推行,進(jìn)一步增加了地方的事權(quán),例如大幅度增加工資、建立社會(huì)保障體系、社會(huì)應(yīng)急性支出等,大多按照“屬地原則”,由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)增支任務(wù),使得財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的矛盾進(jìn)一步加劇。

(二)農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)村財(cái)力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

我國(guó)從2002年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革,逐步取消了“農(nóng)業(yè)三稅”。農(nóng)村稅費(fèi)改革所體現(xiàn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、全局利益無(wú)疑是積極而深遠(yuǎn)的,但在一定時(shí)段內(nèi)對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)源建設(shè)和財(cái)政收入增長(zhǎng)產(chǎn)生了不小的負(fù)面影響。取消農(nóng)業(yè)稅前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)源主要分為三部分:一是上級(jí)財(cái)政撥款;二是向農(nóng)民收取“三提五統(tǒng)”;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)所有權(quán)所獲得的利潤(rùn)、租金、企業(yè)管理費(fèi)等收入。取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來(lái)源急劇收縮,主要依靠上級(jí)財(cái)政撥款和爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付資金及對(duì)口部門(mén)支持資金。據(jù)測(cè)算,稅費(fèi)改革前,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政每年從農(nóng)民手中收取大約1200億元,其中包括農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留及其他收費(fèi)。稅費(fèi)改革后把鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的600億元和大約100億元的其他各項(xiàng)收費(fèi)一律減掉,這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要減少大約700億左右的收入。[2]陜西省在農(nóng)村稅費(fèi)改革后,雖然采取了一系列措施用以增加鄉(xiāng)村可用財(cái)力,如加大轉(zhuǎn)移支付力度,新增農(nóng)業(yè)稅全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)等,但從調(diào)查情況來(lái)看,農(nóng)村稅費(fèi)改革后一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政缺口都在1/3到1/4,對(duì)于那些財(cái)政收入主要依賴農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),如單純依靠“林業(yè)財(cái)政”、“煙財(cái)政”、“蘋(píng)果財(cái)政”的鄉(xiāng)鎮(zhèn),這一問(wèn)題就更為嚴(yán)重。1987年商洛市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入為1585萬(wàn)元,在取消農(nóng)業(yè)稅前的2004年仍有2864萬(wàn)元,農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入僅存留少量的“耕地占用稅”、“契稅”和非稅收入,2007年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入急劇下降到218萬(wàn)元,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足1.3萬(wàn)元。與此同時(shí),鄉(xiāng)村財(cái)政支出項(xiàng)目卻有增無(wú)減,2007年合陽(yáng)縣新池鎮(zhèn)全年財(cái)政收入僅3.7萬(wàn)元,而財(cái)政支出卻達(dá)到280萬(wàn)元,收支比例為1∶132。

鄉(xiāng)村財(cái)力不足,導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給的嚴(yán)重缺位。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠“三提五統(tǒng)”經(jīng)費(fèi)和對(duì)農(nóng)民的集資攤派來(lái)解決,盡管這加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),但農(nóng)村公共物品供給還有來(lái)源。稅費(fèi)改革以后,農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村道路、飲水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金的保障。由誰(shuí)負(fù)責(zé)農(nóng)村公共物品的供給,是當(dāng)前農(nóng)村亟需解決的重大問(wèn)題。以西安市臨潼區(qū)為例,2004年,全區(qū)用于農(nóng)、林、水利等方面的資金支出為1568萬(wàn)元,占財(cái)政收入的7.77%。2005年,受財(cái)力減少的影響,財(cái)政預(yù)算對(duì)農(nóng)業(yè)的資金支出為1490萬(wàn)元,僅占財(cái)政收入的6.44%,投資比例沒(méi)有增加反而比上年減少了1.33個(gè)百分點(diǎn)。由于投入資金有限,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展緩慢,特別是跨村的水利、交通設(shè)施等項(xiàng)目,難度就更大。常此以往,最終會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村公益事業(yè)無(wú)人干也無(wú)錢干的局面。

(三)歷史債務(wù)包袱加劇了鄉(xiāng)村財(cái)力的困境

鄉(xiāng)村債務(wù)主要形成于2002年以前,屬于歷史遺留問(wèn)題。據(jù)測(cè)算,全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠債不低于2200億元。據(jù)對(duì)全國(guó)81個(gè)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)測(cè)縣的調(diào)查,鄉(xiāng)均債務(wù)額達(dá)1098.6萬(wàn)元。全國(guó)負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的84%。[3]陜西省鄉(xiāng)、村債務(wù)為69.8億元,其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)40.6億元,鄉(xiāng)均負(fù)債200萬(wàn)元;村級(jí)債務(wù)29.2萬(wàn)元,村均負(fù)債9.31萬(wàn)元。以延安為例,全市鄉(xiāng)、村債務(wù)為4.41億元,其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)2.46億元,鄉(xiāng)均負(fù)債151萬(wàn)元,村級(jí)債務(wù)1.95億元,村均負(fù)債5.69萬(wàn)元。

鄉(xiāng)、村債務(wù)形成的原因比較復(fù)雜,歸納起來(lái)大致有以下幾方面的原因:一是興辦公益事業(yè)和從事生產(chǎn)性建設(shè)形成債務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)村公益事業(yè)、生產(chǎn)性建設(shè)需要快速增長(zhǎng)與鄉(xiāng)、村財(cái)力有限的矛盾日益突出,特別是在興辦“普九”、農(nóng)村“三通”、農(nóng)田基建等公益事業(yè)的過(guò)程中,舉債搞建設(shè)較為普遍。延安市鄉(xiāng)、村兩級(jí)因興辦公益事業(yè)和從事生產(chǎn)性建設(shè)形成的債務(wù)有18585.96億元,占債務(wù)總額的42%,其中鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債7028.09萬(wàn)元,占債務(wù)總額的29%,村級(jí)負(fù)債11557.87萬(wàn)元,占債務(wù)總額的59%。二是自辦企業(yè)形成債務(wù)。在20世紀(jì)80年代后期到90年代中期的全國(guó)性興辦企業(yè)熱潮中,陜西也上馬了一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),但由于鄉(xiāng)、村兩級(jí)自身?xiàng)l件限制,決策草率,投資盲目,管理低下,經(jīng)營(yíng)不善,大部分企業(yè)嚴(yán)重虧損甚至倒閉,不但耗盡了原有積累,而且形成巨額債務(wù)。以延安為例,全市鄉(xiāng)、村兩級(jí)因辦企業(yè)負(fù)債9387.72萬(wàn)元,占債務(wù)總額的21.3%,其中鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債8140.27萬(wàn)元,占債務(wù)總額的33.1%,村級(jí)負(fù)債1247.45萬(wàn)元,占債務(wù)總額的6.4%。三是墊支代交稅費(fèi)形成債務(wù)。在過(guò)去的很多年里,由于少數(shù)農(nóng)民不能及時(shí)繳納稅費(fèi),村干部為按時(shí)完成任務(wù)而借款、貸款,甚至借高利貸墊交稅費(fèi),墊付后又不能及時(shí)回收,造成稅收任務(wù)“上清下不清”,形成了債務(wù)。四是管理不嚴(yán),招待費(fèi)龐大形成債務(wù)。

(四)機(jī)構(gòu)臃腫、“食之者眾”使有限財(cái)力捉襟見(jiàn)肘

建國(guó)以來(lái),特別是改革開(kāi)放以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員急劇膨脹。至2007年,陜西省財(cái)政供養(yǎng)人員163萬(wàn)人,比1999年增加了64.3萬(wàn)人,年均增加8.04萬(wàn)人,年均遞增8.1個(gè)百分點(diǎn),財(cái)政供養(yǎng)人員占全省總?cè)丝诘?.3%,平均22個(gè)人供養(yǎng)1個(gè)“吃財(cái)政飯”的人,發(fā)放干部職工工資占到地方財(cái)力的70%以上。據(jù)抽樣調(diào)查,1984年陜西省每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均約20-30個(gè)干部,現(xiàn)在已達(dá)50-100個(gè),增長(zhǎng)了3倍多。由于財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)過(guò)快,許多地方出現(xiàn)了當(dāng)年新增收入不足以滿足新增人員工資支出需要的情況,財(cái)政陷入“越‘吃越窮,越窮越‘吃”的惡性循環(huán)之中。

財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)沉重,人員增長(zhǎng)過(guò)快,有多方面的原因。從客觀原因上看,財(cái)政供養(yǎng)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有緊密的關(guān)聯(lián)性。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),第二、三產(chǎn)業(yè)比重低,就業(yè)渠道狹窄,就業(yè)崗位少,人們的就業(yè)觀念保守,導(dǎo)致逐年增多的大中專畢業(yè)生千方百計(jì)進(jìn)入行政事業(yè)單位就業(yè),競(jìng)相擠上吃財(cái)政的“獨(dú)木橋”,加之近幾年軍轉(zhuǎn)干部硬性分配任務(wù)繁重,加大了縣鄉(xiāng)增人的壓力。從制度上看,一是政府職能轉(zhuǎn)變緩慢,機(jī)構(gòu)改革和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的力度不大,基層機(jī)構(gòu)改革和人員分流沒(méi)有擺脫“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。以西安市臨潼區(qū)為例,雖然于2000年進(jìn)行了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作,將原來(lái)的28個(gè)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為23個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了5個(gè),但村與村、組與組并沒(méi)有進(jìn)行合并,基層干部人數(shù)沒(méi)有減少。區(qū)財(cái)政每年撥付給街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部工資8384萬(wàn)元、辦公經(jīng)費(fèi)2704萬(wàn)元,占到全區(qū)財(cái)政收入的1/3左右。二是由于機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制核定、人員錄用等方面缺乏科學(xué)合理、配套完善的法規(guī)和制度約束,缺少有效的績(jī)效考核機(jī)制和人員退出制度,加之一些單位負(fù)責(zé)人存在求穩(wěn)怕亂、不愿意得罪人的心理,致使機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員只進(jìn)不出,財(cái)政負(fù)擔(dān)只增不減。三是由于近年來(lái)各級(jí)政府保工資力度越來(lái)越大,縣鄉(xiāng)兩級(jí)保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的大部分財(cái)力依賴上級(jí)補(bǔ)助,在控人、減人激勵(lì)約束機(jī)制不健全的情況下,地方領(lǐng)導(dǎo)控制人員增長(zhǎng)的積極性不高,寧愿將巨大的財(cái)政供養(yǎng)包袱甩給上級(jí)解決。

(五)“一事一議”的制度設(shè)計(jì)在緩解財(cái)力困難方面存在缺陷

在當(dāng)前的財(cái)政體制下,村級(jí)沒(méi)有財(cái)政收入,“一事一議”是解決農(nóng)村發(fā)展資金缺乏的重要方式?！耙皇乱蛔h”指對(duì)村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級(jí)道路等集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需資金或勞務(wù),遵循量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、使用公開(kāi)的原則,由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)民主討論決定。實(shí)行“一事一議”,雖然切斷了農(nóng)村基層組織收取額外資金的源頭,抑制了鄉(xiāng)村政權(quán)自行支配財(cái)力的能力,有利于實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品決策的自主權(quán),杜絕“亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)”行為的發(fā)生。但在執(zhí)行中易于出現(xiàn)“事難議、議難決、決難行”的問(wèn)題。當(dāng)前許多村莊的農(nóng)民都忙于掙錢,70%以上的農(nóng)村青壯年外出打工經(jīng)商,難以顧及村內(nèi)公益事業(yè)。加之村民議事能力相對(duì)較弱,有些村民涉及公益事業(yè)表決時(shí),采取實(shí)用主義、本位主義態(tài)度,有利于個(gè)人、眼前能受益就支持,否則就反對(duì),致使很多公共物品項(xiàng)目因部分人的反對(duì)而擱淺,村級(jí)事務(wù)“一事一議”普遍遭遇尷尬。

二、化解鄉(xiāng)村財(cái)力困境的思考和對(duì)策

(一)推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)體制改革

鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的“存”與“廢”之爭(zhēng)由來(lái)已久。特別是近些年,針對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的窘境,一些專家紛紛對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府存在的必要性產(chǎn)生質(zhì)疑,提出應(yīng)當(dāng)撤銷鄉(xiāng)級(jí)政府建制。[3]客觀冷靜地看,鄉(xiāng)級(jí)政府并不是“撤”和“留”兩個(gè)字這么簡(jiǎn)單。我國(guó)有13億多人口,其中7.4億人生活在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村社會(huì)既是中國(guó)社會(huì)最大的村落群體,又是中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的重要保證。農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民安定,對(duì)于社會(huì)主義現(xiàn)代化來(lái)講任務(wù)異常繁重和艱巨。以陜西為例,全省各縣目前一般有10-30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),最多的有40多個(gè),村民委員會(huì)最多達(dá)800多個(gè),人口最多達(dá)90多萬(wàn)。由縣政府直接領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì),管轄范圍太大,不但管不好,也管不了。如何解決好這一問(wèn)題,關(guān)鍵是要區(qū)別對(duì)待,采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫鉤、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治”的思路:首先,將鄉(xiāng)政府改變?yōu)榭h一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。我國(guó)在1984年設(shè)立鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán),當(dāng)時(shí)主要是為了直接管理農(nóng)村生產(chǎn)并配合糧油的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。隨著市場(chǎng)化的推進(jìn),鄉(xiāng)政府的這一功能已逐漸喪失。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)的很多職能和權(quán)力實(shí)際已經(jīng)上收,職能極大弱化。取消鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)后,設(shè)為上級(jí)政府的鄉(xiāng)公所或辦事處,將黨委、政府、人大、政協(xié)的政權(quán)設(shè)置簡(jiǎn)化為一站式服務(wù)機(jī)構(gòu)。其次,擴(kuò)大城鎮(zhèn)的自治能力。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)不同,隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),城鎮(zhèn)的功能和作用將不斷擴(kuò)大,經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的內(nèi)容日益復(fù)雜,需要有一級(jí)具有一定主動(dòng)性并可以靈活運(yùn)作的政府來(lái)提供公共服務(wù)。城鎮(zhèn)治理不是簡(jiǎn)單執(zhí)行上面的決定,需要擴(kuò)大城鎮(zhèn)的自主權(quán),充分體現(xiàn)民主,使公共財(cái)政的收支符合當(dāng)?shù)厝嗣竦睦妗4]

(二)構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體系

保證“財(cái)權(quán)和治權(quán)”的獨(dú)立完整與統(tǒng)一性是建設(shè)新體制的核心。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,調(diào)整國(guó)民收入分配在城鄉(xiāng)的分配格局,在合理劃分中央及省、市、縣、鄉(xiāng)政府的事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善省以下財(cái)政管理體制,努力在財(cái)權(quán)下放和事權(quán)上移中尋找新的平衡點(diǎn),保證基層政權(quán)有與其事權(quán)基本對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度,遵循轉(zhuǎn)移支付制度熨平地區(qū)間財(cái)力差異的原則,加大轉(zhuǎn)移支付力度,縣級(jí)財(cái)政在“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”的基礎(chǔ)上,按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求,合理安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展、公共事務(wù)管理等支出需要;重新界定鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政在現(xiàn)代公共財(cái)政框架下的職能,積極適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革的變化,適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的職能,將鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政工作重心轉(zhuǎn)移到財(cái)政收支監(jiān)管、涉農(nóng)投資與補(bǔ)助資金管理和面向農(nóng)民的服務(wù)上來(lái)。同時(shí),積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體的“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”試點(diǎn)工作,實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、資金統(tǒng)調(diào)、集中收付”的管理方式,由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支活動(dòng)。加快推進(jìn)財(cái)力下移的探索步伐,推進(jìn)縣鄉(xiāng)之間不搞分稅制的體制機(jī)制,將地方新增收入部分更多留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(三)建立多層次的財(cái)源體系

解決基層政權(quán)的財(cái)政困難,從根本上說(shuō)要通過(guò)大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村要充分利用和開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì),大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、特色農(nóng)業(yè),擺脫單純賣原料或粗加工的局限,大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工,實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化增值,壯大農(nóng)業(yè)財(cái)源;要使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)成為地方經(jīng)濟(jì)中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體和地方經(jīng)濟(jì)的根基,大力發(fā)展個(gè)體私營(yíng)企業(yè),扶持龍頭企業(yè),根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新環(huán)境和提出的新要求,研究解決企業(yè)面臨的實(shí)際困難和問(wèn)題,引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高員工素質(zhì),進(jìn)一步放寬政策,逐步建立推進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的政策機(jī)制,提高產(chǎn)品的科技質(zhì)量,重點(diǎn)開(kāi)發(fā)具有地方特色的拳頭產(chǎn)品;做大做強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè),培植骨干財(cái)源、挖掘新興財(cái)源,努力創(chuàng)建梯次分明、結(jié)構(gòu)合理、布局均衡的可持續(xù)發(fā)展財(cái)源體系。

(四)“拆廟并灶”、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)

行政區(qū)劃調(diào)整是緩解鄉(xiāng)村財(cái)力困境的一條重要途徑。目前各地所沿用的行政區(qū)劃大多是在新中國(guó)成立初期以行政管理和政權(quán)建設(shè)需要為依據(jù)而設(shè)立的,數(shù)量多、面積小、人口少、布局不合理,這已成為制約現(xiàn)代化進(jìn)程和生產(chǎn)力發(fā)展的一個(gè)重要因素。因此,要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組布局調(diào)整力度,根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和趨勢(shì),以鄉(xiāng)為單位,對(duì)本地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口分布、地理?xiàng)l件、產(chǎn)業(yè)布局、交通通訊和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)等因素進(jìn)行綜合評(píng)估,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組設(shè)置格局進(jìn)行調(diào)整,“拆廟并灶”,大幅度裁減鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量。按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”的原則,科學(xué)設(shè)置和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),打破按行政區(qū)劃和行業(yè)隸屬關(guān)系設(shè)置行政事業(yè)單位及其分支機(jī)構(gòu)的模式。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理需要和管理對(duì)象的特點(diǎn),跨區(qū)域設(shè)置稅務(wù)、工商、公安等行政派出機(jī)構(gòu)和計(jì)生、農(nóng)技、水利等事業(yè)單位。撤銷可以由社會(huì)中介組織替代的機(jī)構(gòu),推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程。全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子交叉任職,可考慮在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)只設(shè)3個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),即黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室。逐步建立和完善政府機(jī)構(gòu)組織法,將機(jī)構(gòu)、編制、人員管理納入法制化軌道,努力控制財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng),逐步分流富余人員,建立有效的公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和辭退制度,改變機(jī)關(guān)人員只能進(jìn)不能出的現(xiàn)象。村級(jí)應(yīng)在撤并村組的基礎(chǔ)上,實(shí)行干部“交叉任職”,減少村組干部,減少開(kāi)支,提高工作效率。

(五)多策并舉化解鄉(xiāng)村債務(wù)

解決鄉(xiāng)村債務(wù),關(guān)鍵是要一手抓防止新債,一手抓化解舊債,雙管齊下,同步推進(jìn)。首先,創(chuàng)新機(jī)制,完善制度,從根本上遏制新增債務(wù)。建立完善的決策程序和規(guī)則,新上項(xiàng)目或興辦公益事業(yè),必須立足實(shí)際,認(rèn)真做好可行性研究,以當(dāng)?shù)氐呢?cái)力和群眾的意愿為標(biāo)準(zhǔn),努力做到科學(xué)、民主、依法決策,嚴(yán)禁超支借貸、舉債搞建設(shè)。逐步清理并減少對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的資金配套要求,在設(shè)計(jì)安排各種新建項(xiàng)目時(shí),充分考慮資金來(lái)源渠道,根據(jù)各地財(cái)力實(shí)際,劃分不同類型對(duì)象設(shè)定配套分額,絕不能一刀切硬性規(guī)定地方配套資金。進(jìn)一步規(guī)范行政行為,政府部門(mén)要自覺(jué)在政策引導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境營(yíng)造等方面為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù),杜絕自辦企業(yè)或在產(chǎn)業(yè)培育中包辦代替經(jīng)營(yíng)者貸款、違規(guī)擔(dān)保等直接干預(yù)、參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。建立新增債務(wù)責(zé)任追究制度,嚴(yán)格按照“誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則辦事。完善干部離任審計(jì)制度,對(duì)新增債務(wù)要責(zé)任到人,從舉債到償還全程負(fù)責(zé),不化解債務(wù)不能調(diào)動(dòng)、提拔,情節(jié)嚴(yán)重的,還要依法依紀(jì)予以處理。切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理,厲行節(jié)約,勤儉辦事,狠剎貪圖享受、鋪張浪費(fèi)之風(fēng)。其次,因債制宜,分類處置,積極穩(wěn)妥地化解已欠債務(wù)。對(duì)鄉(xiāng)村的現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清理盤(pán)點(diǎn),摸清底數(shù),根據(jù)不同債務(wù)性質(zhì),以拍賣、租賃等方式盤(pán)活資產(chǎn),通過(guò)資產(chǎn)變現(xiàn)解決部分債務(wù);搞好企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制,通過(guò)債權(quán)、債務(wù)轉(zhuǎn)換消除債務(wù);加大清欠力度,落實(shí)降息、減息政策。お

參考文獻(xiàn):

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2008:261.

[2]汪柱旺.化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難對(duì)基層的不利影響[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2005(9):40-41.

[3]陳永正,陳家澤.論中國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政[J].中國(guó)農(nóng)村觀察,2004(5):63-67.

[4]宋先均,邱亞明.西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況與基層政權(quán)建設(shè)[J].西華大學(xué)學(xué)報(bào),2005(1):36-45.