韓詠梅 于潤(rùn)吉

目前,各類醫(yī)院為滿足群眾日益增長(zhǎng)的醫(yī)療服務(wù)需求,紛紛進(jìn)行以提高經(jīng)濟(jì)效益為主要目的的改建、擴(kuò)建工程。然而,由于醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)者和基建管理者對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的基本建設(shè)法律法規(guī)了解和掌握不夠,在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中,往往觸犯有關(guān)的法律法規(guī),不但給醫(yī)院經(jīng)濟(jì)造成重大損失,也影響建設(shè)項(xiàng)目工期的順利實(shí)現(xiàn)和新工程效益的發(fā)揮。

違背基本建設(shè)程序

基本建設(shè)程序是指基本建設(shè)全過(guò)程中各項(xiàng)工作必須遵循的先后順序。它是指基本建設(shè)全過(guò)程中各環(huán)節(jié)、各步驟之間客觀存在的不可破壞的先后順序?；窘ㄔO(shè)程序包括制定建設(shè)規(guī)劃,確定建設(shè)項(xiàng)目、勘察、設(shè)計(jì)、建筑,直到竣工驗(yàn)收交付使用等各個(gè)階段。

在醫(yī)療衛(wèi)生單位建設(shè)項(xiàng)目管理中,最突出問(wèn)題是不按規(guī)定編制可行性研究報(bào)告,錯(cuò)誤的認(rèn)為,立項(xiàng)部門已經(jīng)下達(dá)基本建設(shè)計(jì)劃,再編制可行性研究報(bào)告不但沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義,還浪費(fèi)很多資金。于是放棄了該項(xiàng)工作,盲目進(jìn)入其他施工準(zhǔn)備階段。孰不知,按國(guó)家計(jì)委關(guān)于《建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究試行管理辦法》的規(guī)定,凡需要編制可行性研究的建設(shè)項(xiàng)目,不附可行性研究報(bào)告及審批意見(jiàn)的,不得審批設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)。設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)得不到批準(zhǔn),就不能轉(zhuǎn)入初步設(shè)計(jì)和圖紙?jiān)O(shè)計(jì)程序,當(dāng)然也不具備開(kāi)工條件。

可行性研究報(bào)告采用委托方式,確定有關(guān)資質(zhì)和相應(yīng)等級(jí)的設(shè)計(jì)或咨詢單位承擔(dān),醫(yī)院應(yīng)全力配合共同進(jìn)行這項(xiàng)工作?？尚行匝芯繄?bào)告最后由立項(xiàng)部門審批。

規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)行為

建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)管理,有助于縮短建設(shè)工期,保證工程質(zhì)量,降低工程造價(jià),提供投資效益。

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定,在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的大型基礎(chǔ)設(shè)施,公用事業(yè)費(fèi)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目,必須進(jìn)行招標(biāo)。《遼寧省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)條例》做出具體規(guī)定,凡政府投資以及國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、集體企業(yè)和公有產(chǎn)權(quán)占主導(dǎo)地位企業(yè)投資的工程,總投資額人民幣200萬(wàn)元或者建筑面積在2000平方米以上的新建、擴(kuò)建、翻建和技術(shù)改造等建設(shè)工程項(xiàng)目必須采用招標(biāo)的形式發(fā)包。

某省審計(jì)廳審計(jì)衛(wèi)生部門21個(gè)工程項(xiàng)目中有16個(gè)項(xiàng)目不同程度地存在違法違規(guī)投標(biāo)問(wèn)題,表現(xiàn)在:一是未依法審查投標(biāo)人的資格、資質(zhì)、簽定無(wú)效合同。某市疾病預(yù)防控制中心的辦公樓和實(shí)驗(yàn)室改造工程,中標(biāo)單位的營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍不包括安裝和實(shí)驗(yàn)室凈化工程。二是未依法確定招標(biāo)方式,有些醫(yī)院圖省事,對(duì)適宜公開(kāi)招標(biāo)的競(jìng)采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式。三是未履行全程招標(biāo),把整體工程劃整為零,主體工程進(jìn)行招投標(biāo),裝修和裝飾工程由醫(yī)院自行確定施工隊(duì)伍。

《遼寧省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)條例》規(guī)定,必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的,將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他方式規(guī)避招標(biāo)的,責(zé)令改正,可以處工程造價(jià)2%-5%的罰款;對(duì)全部或者部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目,可以暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥款;對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接人員依法給予處分。

建設(shè)工程招標(biāo),一般是建設(shè)單位自行選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),委托其辦理招標(biāo)事宜。通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)等合法程序確定施工單位。

執(zhí)行或者暫停資金撥款;對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接人員依法給予處分。

建設(shè)工程招標(biāo),一般是建設(shè)單位自行選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),委托其辦理招標(biāo)事宜。通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)等合法程序確定施工單位。

超概算超規(guī)模投資

衛(wèi)生事業(yè)基本建設(shè)的任務(wù)是根據(jù)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和衛(wèi)生資源的可供應(yīng)量,正確安排衛(wèi)生事業(yè)基本建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度。醫(yī)院的發(fā)展不能單純追求數(shù)量、規(guī)模、速度等外延擴(kuò)大再生產(chǎn),而要走提高質(zhì)量、效益、內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)路子,防止新一輪衛(wèi)生資源的浪費(fèi)。目前醫(yī)院基本建設(shè)出現(xiàn)裝修越來(lái)“豪華”,改擴(kuò)建規(guī)模越來(lái)越大的趨勢(shì),尤其是超概算、超計(jì)劃投資有一定的普遍性。嚴(yán)重干擾了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序。

某省審計(jì)廳審計(jì)該省醫(yī)療衛(wèi)生單位基本建設(shè)工作時(shí),發(fā)現(xiàn)某醫(yī)科大學(xué)附屬一院擴(kuò)建門診樓時(shí),批準(zhǔn)概算9876萬(wàn)元,實(shí)際完成投資額15075萬(wàn)元,超計(jì)劃投資52%。還有一家醫(yī)院病房樓擴(kuò)建工程,批準(zhǔn)投資計(jì)劃3000萬(wàn)元,結(jié)果完成投資4943萬(wàn)元,超出批準(zhǔn)計(jì)劃的64%。

1985年7月9日,《國(guó)務(wù)院關(guān)于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的若干規(guī)定》中要求,要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)概算進(jìn)行建設(shè),不得超過(guò)。對(duì)由于主觀原因超過(guò)設(shè)計(jì)概算的,要追究主管部門和建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

工程概算是由相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位提出并經(jīng)計(jì)劃部門審定的初步設(shè)計(jì)工程總造價(jià)。建設(shè)單位必須將投資金額控制在概算范圍以內(nèi),基本建設(shè)資金款要按計(jì)劃、按程序、按預(yù)算、按進(jìn)度實(shí)施管理。當(dāng)預(yù)計(jì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際投資要超過(guò)概算10%時(shí),建設(shè)單位要重新編制可行性研究報(bào)告,申請(qǐng)立項(xiàng)部門追加工程總概算。在超概算10%以下范圍內(nèi),屬于正常的投資管理。

違反投資項(xiàng)目規(guī)定行為

國(guó)務(wù)院令47號(hào)《財(cái)政違法行為罰款處分條例》對(duì)違反投資項(xiàng)目規(guī)定行為做出具體表述,突出表現(xiàn)在:

(1)截留、挪用國(guó)家建設(shè)資金,包括將國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目資金用于日常開(kāi)支;將國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目資金用于其他建設(shè)項(xiàng)目;將國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目基金用于國(guó)家限制或禁止投資的產(chǎn)業(yè)。

(2)以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取國(guó)家建設(shè)資金,包括謊報(bào)建設(shè)項(xiàng)目,編造立項(xiàng)申請(qǐng)報(bào)告騙取國(guó)家建設(shè)資金;以國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的名義騙取資金,轉(zhuǎn)作他用。將屬于自籌資金的建設(shè)項(xiàng)目改為國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以騙取國(guó)家建設(shè)資金。

(3)違反規(guī)定超概算投資,包括擅自提高各項(xiàng)費(fèi)用定額,擴(kuò)大建筑項(xiàng)目規(guī)模,提高建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

(4)虛列投資完成額,包括虛報(bào)材料采購(gòu)成本,虛列建筑和安裝工程成本,虛列設(shè)備投資成本,隱匿建設(shè)項(xiàng)目資金結(jié)余。

違反投資項(xiàng)目規(guī)定行為,已經(jīng)發(fā)生的典型案例是以虛報(bào)、冒領(lǐng)手段騙取國(guó)家建設(shè)基金。在近兩年來(lái),國(guó)家用國(guó)債資金對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實(shí)施改造,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院房屋建筑面積已經(jīng)達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),為了達(dá)到爭(zhēng)取國(guó)債資金用來(lái)購(gòu)置設(shè)備的目的,少報(bào)房屋建筑面積,騙取國(guó)家資金。因國(guó)債資金使用政策性較強(qiáng),不準(zhǔn)許串項(xiàng),只好硬著頭皮擴(kuò)建、造成房屋的閑置。有的醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)者和管理者為了得到施工單位的回扣,串通施工單位虛報(bào)材料采購(gòu)成本、虛列建筑安裝和設(shè)備成本,導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目的超支。對(duì)于利用國(guó)家資金的建設(shè)項(xiàng)目,不屬于設(shè)計(jì)文件規(guī)定服務(wù)于生產(chǎn)辦公和生活需要的各種設(shè)備擠進(jìn)基本建設(shè)內(nèi)容。

違反投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定行為,對(duì)單位處罰是:責(zé)令改正,調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目,沒(méi)收違法所得,核減或者停止撥付工程投資。對(duì)單位給予警告或者通報(bào)批評(píng)。對(duì)相關(guān)人員處罰是:對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,屬于國(guó)家公務(wù)員的,給予記大過(guò)處分;情況較重的,給予降級(jí)或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的,給予開(kāi)除處分。

違反基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定

基建項(xiàng)目總造價(jià)中,包含待攤投資,待攤投資中又包括建設(shè)單位管理費(fèi)。按財(cái)政部《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》建設(shè)單位管理費(fèi)是指建設(shè)單位從項(xiàng)目開(kāi)工之日起至辦理竣工財(cái)務(wù)決算之日發(fā)生的管理性質(zhì)的開(kāi)支。包括:不在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、辦公費(fèi)、差旅交通費(fèi)、勞動(dòng)保護(hù)費(fèi)、工具用具使用費(fèi)、零星購(gòu)置費(fèi)、技術(shù)生產(chǎn)工人費(fèi)、技術(shù)圖書(shū)資料費(fèi)、印花費(fèi)、業(yè)務(wù)招標(biāo)費(fèi)、施工現(xiàn)場(chǎng)津貼費(fèi)、竣工驗(yàn)收費(fèi)和其他管理性質(zhì)開(kāi)支。

醫(yī)院在項(xiàng)目建設(shè)中,對(duì)管理費(fèi)掌握不嚴(yán)格,隨意擴(kuò)大開(kāi)支范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)。突出表現(xiàn)在:

(1)設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)批準(zhǔn)前,就支付籌建機(jī)構(gòu)的管理費(fèi);

(2)支付在建設(shè)單位開(kāi)支的基建管理人員的工資和各種社會(huì)保障費(fèi)用;

(3)業(yè)務(wù)招待費(fèi)招標(biāo),按規(guī)定業(yè)務(wù)招待費(fèi)支出不得超過(guò)單位管理費(fèi)總額的10%;

(4)擅自提高現(xiàn)場(chǎng)津貼標(biāo)準(zhǔn),按規(guī)定施工現(xiàn)場(chǎng)津貼應(yīng)比照當(dāng)?shù)刎?cái)政部門制定的差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;

(5)擴(kuò)大勞動(dòng)保護(hù)發(fā)放范圍和標(biāo)準(zhǔn);

(6)將醫(yī)院發(fā)生的辦公費(fèi)、差旅費(fèi)等轉(zhuǎn)移到建設(shè)單位管理費(fèi)開(kāi)支。

總的要求是建設(shè)單位管理費(fèi)總額要控制在費(fèi)用率范圍之內(nèi),如1000萬(wàn)元以下的工程總概算,建設(shè)單位管理費(fèi)費(fèi)用率不得超過(guò)1.5%,1000萬(wàn)元至5000萬(wàn)元的工程總概算,建設(shè)單位管理費(fèi)費(fèi)用率不得超過(guò)1.2%,5001萬(wàn)元至10000萬(wàn)元的,不得超過(guò)1%,10001萬(wàn)元至50000萬(wàn)元的工程總概算,不得超過(guò)0.8%。另外,還要遵守以下幾項(xiàng)法律法規(guī):未取得施工許可證或者開(kāi)工報(bào)告擅自施工的,責(zé)令改正,對(duì)不符合開(kāi)工條件的責(zé)令停止施工,可以處以罰款;發(fā)包單位將工程發(fā)包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的承包單位或者將建筑肢解發(fā)包的,責(zé)令改正,處以罰款;建設(shè)單位要求施工單位帶資承包的,給予經(jīng)濟(jì)處罰。