張士斌

摘要：社會養(yǎng)老保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，在政治、經(jīng)濟(jì)和社會變革背景下，政府、雇主和雇員多方博弈的結(jié)果，它經(jīng)歷了社會養(yǎng)老保險階段、現(xiàn)收現(xiàn)付的社會養(yǎng)老保障階段和多元化的社會養(yǎng)老保障階段。論文分析了國外社會養(yǎng)老保障制度構(gòu)建過程中的經(jīng)驗與教訓(xùn)，探討了我國養(yǎng)老保障制度的顯著及存在的問題，提出了建立多層次的社會養(yǎng)老保障制度，擴(kuò)大養(yǎng)老保障的覆蓋面，并實行集中經(jīng)營的養(yǎng)老保險金管理和投資模式。

關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老保障制度；國際比較與借鑒；多層次；養(yǎng)老保險

中圖分類號：c913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007—5194(2009)06—0135—06

一、世界養(yǎng)老保障制度創(chuàng)建與演變

現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)始國德國于1899年頒布了《養(yǎng)老殘疾保險法》，取消原有對被救濟(jì)者的家計調(diào)查，關(guān)閉濟(jì)貧院，創(chuàng)立了一套覆蓋廣泛的強(qiáng)制性繳費(fèi)的社會養(yǎng)老保險制度。與此同步，丹麥建立了另外一種社會養(yǎng)老體系——老年援助計劃，該計劃使老年人脫離了一般社會保險范圍，凡屬60歲以上符合規(guī)定的貧困人口，都可以申請領(lǐng)取養(yǎng)老援助，新西蘭(1898)、澳大利亞(1908)和瑞典(1913)也先后建立了類似的養(yǎng)老計劃，逐漸形成一種非繳費(fèi)式的社會養(yǎng)老保障制度。拉丁美洲也是較早建立社會養(yǎng)老保障制度的地區(qū)，智利于1924年在該地區(qū)建立了第一個規(guī)養(yǎng)老保障制度，烏拉圭、巴西、厄瓜多爾和秘魯先后在30年代建立養(yǎng)老保障制度，由于拉美國家獨(dú)立以前多屬西班牙、葡萄牙、英法等國的殖民地，他們沿用了歐洲國家的養(yǎng)老保障制度模式。

二戰(zhàn)之后，社會養(yǎng)老保障體系逐漸在世界范圍內(nèi)廣泛建立起來。1949年，有44個國家建立了社會養(yǎng)老保障制度，到1977年，擁有社會養(yǎng)老保障體系的國家超過140個，到1999年，這個數(shù)目達(dá)到了166個，這表明世界上絕大多數(shù)國家都建立了養(yǎng)老保障體系。國外社會養(yǎng)老保障模式大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段(創(chuàng)建初期到二戰(zhàn)之前)，不同類型的社會養(yǎng)老保障制度開始萌芽，以社會養(yǎng)老保險為主。第二個階段是二戰(zhàn)之后到70年代中期，發(fā)達(dá)國家逐漸從社會養(yǎng)老保險過渡到社會養(yǎng)老保障，建立了普遍性、廣覆蓋、國家承擔(dān)大量責(zé)任的社會養(yǎng)老保障制度。第三個階段，世界各國養(yǎng)老保障模式不斷改革與調(diào)整。

首先，單一的養(yǎng)老保障體制逐漸演變?yōu)槎嘀е酿B(yǎng)老保障體系。為應(yīng)對養(yǎng)老金支出的壓力和老齡化的巨大風(fēng)險，OECD國家逐漸形成了多層次的養(yǎng)老保障體系：第一層次專為最低收入或無收入的老年人設(shè)計，資金來源于稅收，第二層次是現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險金計劃，第三層次是強(qiáng)制性個人賬戶制，第四個層次是自愿退休儲蓄和非年金收入。世界銀行也在發(fā)展中國家大力推廣五支柱的養(yǎng)老金體系：零支柱是以消除貧困為明確目的的基本支柱，無需繳費(fèi)，任何貧困老年人都可以申請；第一支柱是強(qiáng)制性、非積累制的，由政府管理的待遇確定型制度；第二支柱是由私人機(jī)構(gòu)管理的，強(qiáng)制性的，積累制的繳費(fèi)確定型制度；第三支柱是自愿型養(yǎng)老儲蓄制度；第四支柱是非經(jīng)濟(jì)支柱，包括家庭贍養(yǎng)，醫(yī)療服務(wù)和住房政策等。

其次，從現(xiàn)收現(xiàn)付制向預(yù)先積累制的演變。現(xiàn)收現(xiàn)付制難以解決人口老齡化帶來的養(yǎng)老財政問題，70年代后，發(fā)達(dá)國家普遍改革單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金積累賬戶的作用。發(fā)展中國家(以拉美國家為代表)也展開了個人賬戶積累制的改革。智利、玻利維亞、墨西哥等發(fā)展中國選擇了替代模式，停止改革前的現(xiàn)收現(xiàn)付體制，新就業(yè)人員都要加入私營的積累制養(yǎng)老金計劃；秘魯和哥倫比業(yè)實行了并行模式，在縮小現(xiàn)行現(xiàn)付制的同時，引進(jìn)私營管理的積累制養(yǎng)老金計劃；阿根廷、烏拉圭以及一些東歐國家實行混合制模式，將現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老金計劃的第一支柱，同時建立一個強(qiáng)制性私營管理的積累制作為第二支柱。

再次，從待遇確定制向繳費(fèi)確定制的轉(zhuǎn)變。與現(xiàn)收現(xiàn)付向預(yù)先積累制的轉(zhuǎn)變同步，多數(shù)國家的養(yǎng)老金從待遇確定型逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費(fèi)確定型。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，個人按照政府預(yù)先計算的替代率公式，定期繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，在退休時定期領(lǐng)取定額養(yǎng)老金，繳費(fèi)和待遇都是確定的。但預(yù)先積累制難以采用待遇確定制的方式，因為預(yù)先積累制更多與個人的貢獻(xiàn)和繳費(fèi)相聯(lián)系，個人未來的收入是不確定的，因而其繳費(fèi)水平不確定。待遇確定制使得政府、企業(yè)和個人共同承擔(dān)了社會養(yǎng)老保險的財務(wù)風(fēng)險，有效促進(jìn)了社會養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國社會養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀與問題

改革開放以來，我國已經(jīng)逐漸形成了城鄉(xiāng)二元的社會養(yǎng)老保障制度模式，城鎮(zhèn)建立了多層次的社會養(yǎng)老保障制度，農(nóng)村建立了以新型農(nóng)村養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，農(nóng)村五保工作制度為輔的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。

1、城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。

1993年，黨的十四屆三中全會提出我國要建立多層次的養(yǎng)老保障體系，發(fā)展商業(yè)性保險業(yè)作為補(bǔ)充；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合；建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保障管理機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老保障行政管理和社會保險基金分開經(jīng)營。1997年，國務(wù)院提出要在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。2003年，黨的十六屆三中全會提出，完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，逐步做實個人賬戶；將城鎮(zhèn)從業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險；建立健全省級養(yǎng)老保險調(diào)劑基金，在完善市級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，逐步實行省級統(tǒng)籌，條件具備時實行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌；鼓勵有條件的企業(yè)建立補(bǔ)充保險，積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險。2005年，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，對城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、籌資機(jī)制等做了要求，特別規(guī)定將基本養(yǎng)老保險的覆蓋面從城鎮(zhèn)職工擴(kuò)大到私營個體戶和靈活就業(yè)人員，其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于當(dāng)?shù)仄骄べY的20％。2008年，五省開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的試點，事業(yè)養(yǎng)老保險采取與企業(yè)養(yǎng)老保險的主要內(nèi)容相同的政策框架，事業(yè)單位和個人共享承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，養(yǎng)老金水平與個人繳費(fèi)掛鉤，逐步實行省級統(tǒng)籌，建立“職業(yè)年金”制度，由符合資質(zhì)條件的投資管理人進(jìn)行管理。經(jīng)過不斷地改革與試驗，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障取得了長足進(jìn)步。

2008年末，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為21890萬人，其中參保職工16597萬人，參保離退休人員5293萬人，離退休人員的平均退休金水平達(dá)到1200元(2009年)；城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金年年結(jié)余，到2008年，基金累積結(jié)余9000多億元。截至2007年，企業(yè)年金已經(jīng)積累了大約1300億元企業(yè)年金，1000多萬城鎮(zhèn)職工參加了企業(yè)年金計劃，而且，企業(yè)年金已經(jīng)基本讓渡給符合資質(zhì)的投資管理人和資產(chǎn)托管人進(jìn)行管理。在統(tǒng)籌層次上，到2008年，大多數(shù)省份的城鎮(zhèn)養(yǎng)老都實現(xiàn)了制度上的省級統(tǒng)籌，按照規(guī)劃，將于2009年底在全國實現(xiàn)養(yǎng)老保險的省

級統(tǒng)籌。同時考慮到養(yǎng)老保險待遇可攜帶性太低，造成大量參保者退保，各級政府紛紛制定政策，首先實現(xiàn)了養(yǎng)老保險的省級區(qū)域內(nèi)的可移動性，中央政府也計劃盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移接續(xù)。在做實個人賬戶方面，1998年，國家開始在東北三省開展做實個人賬戶的試點工作，截止到2008年底，試點工作擴(kuò)大到全國17個省(區(qū)、市)，并實施了“動態(tài)做實”方案，允許各省市根據(jù)本地工資水平確定做實個人賬戶的規(guī)模，即各省市可以根據(jù)工資增長情況自行決定增加做實個人賬戶的規(guī)模，中央政府和地方政府根據(jù)做實的比例提供相同的補(bǔ)貼。

2、農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。

改革前的計劃經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)村養(yǎng)老保障是一種低水平的集體保障形式。1956年，政府建立了農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度，1958年在人民公社建立了敬老院，但農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)民基本處于國家整體的養(yǎng)老保障體系之外，農(nóng)民仍然主要依靠家庭和土地等途徑養(yǎng)老。改革開放后，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老需求日益增加。順應(yīng)新的形勢，各級政府開始農(nóng)村社會養(yǎng)老保障改革的探索。1986年，民政部召開全國農(nóng)村基層養(yǎng)老保障工作座談會，提出探索農(nóng)村基層養(yǎng)老保障雛形，其中包括發(fā)展社區(qū)型的養(yǎng)老保障制度。1992年，民政部制定《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(試行)，首次正式提出在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，設(shè)計思路是農(nóng)民繳費(fèi)、集體扶持，政府給予優(yōu)惠，農(nóng)村社會保險實行縣級統(tǒng)籌，采取分段繳費(fèi)的方式。但這種社會養(yǎng)老保險方式帶有叫顯的商業(yè)性質(zhì)，加上養(yǎng)老金管理缺乏效率，農(nóng)民的參保積極性并不高，效果不甚理想。到2008年，參保人數(shù)不足7000萬，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)也僅為400多萬，且許多繳費(fèi)較少的農(nóng)民養(yǎng)老金水平非常低。

2009年，國務(wù)院研究決定在全國開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，2009年試點范圍為全國10％的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴(kuò)大試點，到2020年前基本實現(xiàn)全覆蓋。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式和個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社會保險中個人、集體和國家的三方責(zé)任，將農(nóng)村年滿16～60周歲的農(nóng)民都納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保范圍。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的主要內(nèi)容，一是實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇，國家財政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金；二是實行個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法，地方財政對農(nóng)民繳費(fèi)實行補(bǔ)貼。中央財政對中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)補(bǔ)助50％，確保同一地區(qū)參保農(nóng)民將來領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平相同，從而體現(xiàn)新農(nóng)保制度的基本性、公平性和普惠性。

3、我國社會養(yǎng)老保障制度存在的突出問題。

(1)養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)二元分割，缺乏銜接。我國養(yǎng)老保障制度建設(shè)存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)失衡。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險以城鎮(zhèn)職工為參保對象，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險則以農(nóng)村居民為參保對象，這樣，以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老保障被分割成城鄉(xiāng)二元體系，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的保障水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村，農(nóng)村人口則難以進(jìn)入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系。到目前為止，城鎮(zhèn)基本上建立了國家養(yǎng)老保障模式，有資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化這樣一些特色，而農(nóng)村實際上還是一種家庭保障為主的模式，農(nóng)民應(yīng)對生存風(fēng)險的基本方式，是家庭成員之間的互助，制度化的養(yǎng)老保障和養(yǎng)老、醫(yī)療保障以及社會捐助，只覆蓋極少一部分農(nóng)村人口。2008年，城鎮(zhèn)領(lǐng)取退休金的人口5300萬人，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民僅為400多萬；城鎮(zhèn)職離退休人員人均退休費(fèi)超過1100元，農(nóng)村參保老人的人均養(yǎng)老金僅為80余元，城鎮(zhèn)退休金水平是農(nóng)村養(yǎng)老金水平的14倍。

(2)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險可攜帶性差。目前，我國只有部分省份內(nèi)部實現(xiàn)了養(yǎng)老保障賬戶的轉(zhuǎn)移接續(xù)，養(yǎng)老保險賬戶只有在各統(tǒng)籌單位內(nèi)才能實現(xiàn)轉(zhuǎn)移。而且，職工跨地區(qū)流動時只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險個人賬戶，不轉(zhuǎn)移社會統(tǒng)籌資金。而農(nóng)民工的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移則更為困難，一旦農(nóng)民工出現(xiàn)省際流動，其往往只能退保，退保時又只能獲得個人賬戶資金。2009年，人保部制定《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，規(guī)定參保人員跨省流動就業(yè)的，其養(yǎng)老保險關(guān)系應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移到就業(yè)所在地。參保人員在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系和資金后，其流動前后的繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限)合并計算，個人賬戶儲存額累計計算。但是，由于養(yǎng)老保障的長期統(tǒng)籌層次低，且我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的地區(qū)差異大，社會養(yǎng)老保險的省際轉(zhuǎn)移接續(xù)在實際操作中，難度仍然相當(dāng)大：不同地區(qū)都有特有的參保要求和支付方式，難以在近期內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)籌；同時，社保關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移會影響地區(qū)的局部利益，而在長期“分灶吃飯”的財政體制下，各地財政各自為政，養(yǎng)老保險跨地區(qū)的轉(zhuǎn)移意味著東部沿海地區(qū)大量的養(yǎng)老保險收入可能流出本地區(qū)，東部沿海地區(qū)可能成為養(yǎng)老保險省際轉(zhuǎn)移接續(xù)的阻力。

(3)缺乏基本的養(yǎng)老保障法律規(guī)定，且立法爭淪較大。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障主要是依靠政府政策、文件引導(dǎo)，還沒有一部養(yǎng)老保障的正式法律制度。在無養(yǎng)老保障法律的情況下，各地政府的養(yǎng)老保障政策不具備法律效力，執(zhí)行存在一定困難，而且民眾也缺乏維護(hù)自身基本養(yǎng)老保障權(quán)利的法律武器。

但我國養(yǎng)老保障的復(fù)雜性導(dǎo)致養(yǎng)老保障立法面臨種種困難，《養(yǎng)老保障法》(草稿)在征求社會意見時，在養(yǎng)老保險覆蓋面、享受養(yǎng)老金的條件、待遇支付、費(fèi)率等細(xì)節(jié)上都存在較大分歧，難以達(dá)成共識，原定于2009年審定第三稿的計劃也可能被迫推遲。如在繳費(fèi)年限上，一些人認(rèn)為年齡較大的勞動者即便現(xiàn)在參保，到退休時也難以達(dá)到15年的繳費(fèi)年限，故而應(yīng)該縮短年限，如縮短為10年；而有些專家則從養(yǎng)老保障制度的正常收支出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該延長到20年甚至30年。在養(yǎng)老保險的費(fèi)率上，目前養(yǎng)老統(tǒng)籌層次較低，多在市縣一級，各地均按照當(dāng)?shù)氐囊灾Фㄊ盏姆绞酱_定，各地對于養(yǎng)老保險繳費(fèi)率的意見也各不一樣。而且，社會保險法立法不僅涉及參保人重大權(quán)益的調(diào)整，更是對不同地區(qū)利益、不同群體既有利益的一次重新分配，各地方政府對于養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌問題的態(tài)度也存在明顯差異。雖然中央政府提出了全國統(tǒng)籌的長遠(yuǎn)目標(biāo)，但尚未形成明確時間表，各地的養(yǎng)老金實際上還是屬于地方政府自我管理。由于中國存在顯著的地區(qū)差異，尤其是東部地區(qū)與西部地區(qū)差異較大，富裕地區(qū)的反對改革的一大阻力。由于上述種種原因，養(yǎng)老保障的立法工作遇到的阻力非常之大，恐怕在短期內(nèi)難以形成統(tǒng)一意見。

(4)農(nóng)民工和失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題突出。目前我國進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工總數(shù)已經(jīng)達(dá)到1.4億。由于農(nóng)民工的收入水平較低，他們很難承擔(dān)現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度規(guī)定的繳費(fèi)額，而其雇主從勞動成本的角度也往往缺乏能力為其提供足額的社會保險金，高

的繳費(fèi)率和過低的收入水平形成強(qiáng)烈反差，使得他們難以獲得養(yǎng)老保障。以一個代表性農(nóng)民工來說，養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)一股為地平均工資的60％左右，2004年廣東外來農(nóng)民工的平均收入為750元，僅為廣東社會平均工資1852元的40％左右，其按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)全面參會與社會保險繳費(fèi)的難度很大。農(nóng)民工多處于非正規(guī)就業(yè)部分，失業(yè)的風(fēng)險較大，他們往往難以滿足最低15年的最低繳費(fèi)年限的要求，城市農(nóng)民工基本處在城市的養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)之外。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地大量被征刷，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題日益突出：農(nóng)民土地被征用之后，如何合理妥善地安置失地農(nóng)民，如何解決和處理失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，成為社會焦點問題，也是一個影響社會穩(wěn)定的大問題。失地農(nóng)民之所以成為問題，其實質(zhì)就是在土地被征用過程中農(nóng)民利益沒能得到合理的維護(hù)。目前的土地產(chǎn)權(quán)制度中，集體土地所有權(quán)主體界定不清，加上土地征用過程不規(guī)范、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，都嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)益。另外，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)和水平的巨大差異也是失地農(nóng)民缺乏養(yǎng)老保障的重要原因。

三、國外社會養(yǎng)老保障的經(jīng)驗和借鑒

1、養(yǎng)老保障制度必須具有可持續(xù)性。

養(yǎng)老保障制度的剛性較強(qiáng)。在許多發(fā)達(dá)國家，養(yǎng)老保障政策作為政治高壓線，消減養(yǎng)老保障支付的政策面臨巨大的政治風(fēng)險，西方國家養(yǎng)老保障制度的改革舉步維艱。二戰(zhàn)以來，福利國家為了維持高標(biāo)準(zhǔn)的福利水平，逐步建立起一個龐大的公共開支體系。歐美各國在1960—1980年間的社會保障支出增長率普遍要高于經(jīng)濟(jì)增長率，社會保障支出在政府總財政支出和GDP中的比重越來越高，1960—1992年間，OECD國家的養(yǎng)老保障支出從占GDP的比重從4～5％上升到10～12％，而一些北歐福利國家的養(yǎng)老保障支出則接近GDP的20％。這導(dǎo)致政府財政負(fù)擔(dān)過重，出現(xiàn)財政赤字，1970年代后期以來，西歐主要國家的財政赤字多數(shù)大幅增長，美國社會保險費(fèi)在1983～1989年的缺口則達(dá)1500—2000億美元；。

發(fā)達(dá)國家慷慨的養(yǎng)老金支付水平建立在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、人口撫養(yǎng)比沒有較大變動的基礎(chǔ)上。在經(jīng)濟(jì)快速增長階段，龐大的財政開支尚能得到支撐，一旦受到經(jīng)濟(jì)衰退和人口老齡化加劇的沖擊，政府有限的財政收入難以滿足日益增長的社會保障需求，社會福利支出又具有較強(qiáng)剛性，政府不得不實行赤字財政，通過發(fā)行巨額公債來彌補(bǔ)日益擴(kuò)張的養(yǎng)老保障支出，導(dǎo)致養(yǎng)老保障制度非常脆弱。這就要求政府在制定和執(zhí)行養(yǎng)老保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支付水平上，在領(lǐng)取資格和支付項目上，在普享制與家計調(diào)查之間，在長期與短期之間尋找一種平衡。

2、有關(guān)養(yǎng)老保障模式的選擇。

從世界各國的養(yǎng)老金改革與運(yùn)行實踐來看，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制的養(yǎng)老金制度都存在各自的優(yōu)缺點，現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點相對構(gòu)成基金制的缺點，而現(xiàn)收現(xiàn)付制的缺點往往是基金制的優(yōu)點?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)勢在于可以迅速建立全額的養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán)，并使處于支付階段的養(yǎng)老金免受通貨膨脹的影響，還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長情況來改變養(yǎng)老金的實際價值。但現(xiàn)收現(xiàn)付制易受勞動者與領(lǐng)取養(yǎng)老金者的相對比例減少(人口年齡結(jié)構(gòu)變化)的影響，即所謂的贍養(yǎng)率(dependeney ratio)的影響，它還使得養(yǎng)老金領(lǐng)取者依賴于未來的勞動力。我們可能需要對基金制究竟對于中國迎接未來挑戰(zhàn)的過程中能夠起到何種作用，以及它對于現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)勢問題做出更深入的研究和探討，并不能簡單做出基金制優(yōu)于現(xiàn)收現(xiàn)付制的結(jié)論。

同時，在選擇養(yǎng)老金計劃的模式時，我們必須考慮到不同國家的變量和參數(shù)的差異性問題。如果一國初期的收入水平較低，且收入差距較大，采用完全積累制的養(yǎng)老金計劃便會導(dǎo)致大量國民無法參與社會保險，以及參與社會保險的國民間收入也存在巨大差異的問題，老無所依似乎是必然的結(jié)局，拉美國家最近的新一輪養(yǎng)老金改革就是試圖糾正該問題。中國可能更好的選擇是建立混合制的養(yǎng)老金計劃，而且該計劃必須是能與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口與勞動力市場的變化動態(tài)結(jié)合。

3、發(fā)展中國家必須擴(kuò)大養(yǎng)老保障覆蓋面。

當(dāng)前發(fā)展中國家養(yǎng)老保障中面臨的最大問題就是覆蓋率較低。拉美國家在實行養(yǎng)老金制度改革之后，繳費(fèi)人口都呈現(xiàn)下降的趨勢且一些國家的下降速度異常迅速：拉美國家的非正規(guī)部門社會保障的參與率從1980年的2／3降到2002年的1／3，在正規(guī)部門役蓋面保持穩(wěn)定的狀態(tài)下，巴西的社會保障覆蓋而從1990年的76％下降到2004年的60％；智利養(yǎng)老保險覆蓋面則經(jīng)歷了從增加到減少的過程。1960年到1975年，社會養(yǎng)老保險參保率呈上升趨勢，但從1976年開始，到1980年，養(yǎng)老保險參保率逐漸下降。“智利養(yǎng)老金改革總統(tǒng)咨詢委員會”認(rèn)為，智利模式存在參保范圍低，養(yǎng)老金繳費(fèi)密度低，將大量自雇人口排除在外等等問題，同時私有化本身也存在性別不平等、分配差距拉大、運(yùn)作成本高以及市場壟斷等問題。2006年開始，智利政府開始了養(yǎng)老保障制度的新一輪改革，在私營養(yǎng)老金制度基礎(chǔ)上，成立一個由政府出資的養(yǎng)老儲蓄基金，從而引人一個“普享型”的養(yǎng)老金支柱。2001年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，阿根廷政府建立一個費(fèi)繳費(fèi)的救助制度，通過國家財政建立相關(guān)基金，進(jìn)行社會救濟(jì)，并重新設(shè)計了多支柱模式。拉美國家的社會保障制度改革說明，個人積累賬戶計劃很難解決靈活就業(yè)人員的低覆蓋面問題，還可能擴(kuò)大退休者的收入差距。我國人口眾多，1％的人口不能享受養(yǎng)老保險都意味著數(shù)以千萬計的人口可能老無所依，這對社會保障的可持續(xù)發(fā)展不利，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧不利。如何在建立多支柱養(yǎng)老金制度的同時，提高個人賬戶的覆蓋率，避免退休者收入差距擴(kuò)大是問題的關(guān)鍵所在。

4、養(yǎng)老金管理與投資的高成本問題。

多數(shù)拉美國家大多采用了私營養(yǎng)老金計劃。私營養(yǎng)老金基金投資獲得了較好收益，如智利1981～2005年25年間的養(yǎng)老基金年投資回報率為10％，阿根廷1994～2002年的年投資回報率也為10％，墨西哥的年投資回報率也達(dá)到7％。但養(yǎng)老金私營化帶來了一些問題。例如，拉美國家對養(yǎng)老金企業(yè)的市場準(zhǔn)入、投資工具與范圍、投資收益率等制定了嚴(yán)格的監(jiān)管措施，導(dǎo)致市場壟斷趨勢加強(qiáng)、養(yǎng)老金公司投資策略上的“羊群效應(yīng)”以及高額的管理成本。與政府集中管理的公共養(yǎng)老金計劃相比，在私營養(yǎng)老金體制下，養(yǎng)老金計劃的管理成本較高，高額的管理傭金耗用了大量的養(yǎng)老金繳費(fèi)資源：一方面基金管理公司之間缺乏競爭，沒有降低管理成本的市場壓力；另一方面，養(yǎng)老金基金管理行業(yè)獲得了超額利潤，養(yǎng)老基金行業(yè)的平均利潤率要高于金融行業(yè)的平均水平。如何降低養(yǎng)老金基金運(yùn)營中的交易成本，也是發(fā)展中國家養(yǎng)老金基金管理中面臨的一個突出問題。

四、構(gòu)建中國特色的多層次養(yǎng)老保障制度體系

1、建立覆蓋城鄉(xiāng)的多層次的社會養(yǎng)老保障制度。

對我國來說，層次單一的養(yǎng)老保障模式難以有效應(yīng)對未來(快速人口老齡化、收入差距大)的養(yǎng)老風(fēng)險，我們可以在強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保障再分配功能和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，建立一個城鄉(xiāng)分離的多層次(元)的社會養(yǎng)老保障體系，適當(dāng)降低養(yǎng)老保障制度的剛性和老齡化為中國養(yǎng)老問題帶來的潛在財政壓力。城鎮(zhèn)多層次的養(yǎng)老保障制度的設(shè)計如下：第一層次專為最低收入或無收入的老年人設(shè)計，資金來源于稅收，無需繳費(fèi)(最低收入者也沒有能力繳費(fèi))，保障對象是經(jīng)過收入調(diào)查后確定的生活水平低于最低貧困線的老年人，使他們達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)，第二層次是現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制，第三層次是強(qiáng)制性個人賬戶制，第四個層次是自愿退休儲蓄。農(nóng)村多層次的養(yǎng)老保障制度的設(shè)設(shè)為：第一層次為主要山政府提供的“農(nóng)村五保”制度，第二層為個人、集體和國家三方籌資形成的新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，第三層次為農(nóng)民自身參加的商業(yè)保險，國家在利率等方面可以提供一定的優(yōu)惠，第四個層次是土地、家庭和農(nóng)村合作組織等形成的傳統(tǒng)養(yǎng)老保障形式。

2、將養(yǎng)老保障有效、動態(tài)覆蓋到農(nóng)民工和失地農(nóng)民。

從我國特定階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，收入水平和收入分配狀況來看，我們需要建立以社會養(yǎng)老保險為主體的養(yǎng)老保障制度，其核心是將農(nóng)民工和失地農(nóng)民納入社會保障制度體系。我國養(yǎng)老保障的流動性限制即將取消，但由于《社會保險法》和相關(guān)規(guī)定不能根本改變農(nóng)民工收入低、工作不安全等基本特征，難以從根本上解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題。我們需要對現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度進(jìn)行改革，結(jié)合農(nóng)民工和失地農(nóng)民的特點，在繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率和支付條件上進(jìn)行變革，幫助大多數(shù)農(nóng)民工和失地農(nóng)民建立基本的社會養(yǎng)老保險。對于那些正式部門和收入較高人群來說，通過強(qiáng)調(diào)企業(yè)和個人的共同責(zé)任，國家在他們的養(yǎng)老保障中僅起到管理和監(jiān)督作用，無需功用額外財政支出為其提供特殊補(bǔ)助；國家需要承擔(dān)更大的責(zé)任，為農(nóng)民工和失地農(nóng)民提供一定的社會保險補(bǔ)助，制定靈活的繳費(fèi)政策，幫助他們建立以公共基本養(yǎng)老保障和社會保險為主的社會養(yǎng)老保障體系；對于少數(shù)無法依靠工作維生或失去工作能力的人，國家需要通過社會救助體系給其提供基本的生活補(bǔ)助，逐步建立起以社會保險為主，社會福利與救濟(jì)為輔的，廣覆蓋的社會養(yǎng)老保障體系。

3、提升養(yǎng)老保障制度的財政支出效率。

最近10年，我國社會福利支出的速度明顯高于GDP的增長速度，這一方面是政府以人為本思想的體現(xiàn)，同時也反映出民眾養(yǎng)老保障需求的強(qiáng)烈。但從支出結(jié)構(gòu)來看，雖然撫恤和社會福利支出快速增長，其占財政支出的比例仍然較低。在未來一段時間內(nèi)，我國將面臨比發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)峻的民眾的養(yǎng)老保障壓力，相應(yīng)的，政府財政的壓力會更大，養(yǎng)老保障支出的效率問題尤為重要。從1996～2005年北京市失業(yè)保險基金的收支情況來看，失業(yè)保險基金收入超過90％來自城鎮(zhèn)居民繳納的失業(yè)保險金，但在失業(yè)保險基金支出中，只有50％左右(有的年份這個比例為30％左右)作為失業(yè)保險金發(fā)放給個人，這說明失業(yè)保險金的支出成本達(dá)到了50％左右，遠(yuǎn)高于國外10～20％的社會保險支出成本，其他各種社會保險項目也大致如此。

雖然養(yǎng)老保障支出的效率不容樂觀，但較低的養(yǎng)老保障支出比例和較高的GDP增長率掩蓋了制度間的不協(xié)調(diào)，低效率問題并沒有引起相應(yīng)的重視。面臨日益加速的人口老齡化，養(yǎng)老保障支出必然將快速增長，并將在財政支出中占據(jù)越來越明顯的地位，這就有可能導(dǎo)致我們陷入類似于發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保障的財政危機(jī)。養(yǎng)老保障支出效率低下，政府養(yǎng)老保障政策目標(biāo)存在沖突，養(yǎng)老保障制度的不協(xié)調(diào)的矛盾一旦在不利時機(jī)爆發(fā)出來，后果將不堪設(shè)想。為避免將來快速養(yǎng)老保障支出的增長帶來過大的不利影響，必須建立多種監(jiān)督機(jī)制，實行目標(biāo)定位，逐步實現(xiàn)按照社會需求來確定養(yǎng)老保障的支出水平，提高養(yǎng)老保障支出的效率。

4、實行集中經(jīng)營的養(yǎng)老保險金管理和投資模式。

在社會保險金的運(yùn)營方面，無論是私營養(yǎng)老金，還是政府運(yùn)營的養(yǎng)老金，都存在著這樣或那樣的問題，總體說來，政府運(yùn)營的養(yǎng)老金失敗經(jīng)驗多于成功的經(jīng)驗。但與政府集中管理的公共養(yǎng)老金計劃相比，在私營養(yǎng)老金體制下，養(yǎng)老金計劃的管理成本較高，高額的管理傭金耗用了大量的養(yǎng)老金繳費(fèi)資源：一方面基金管理公司之間缺乏競爭，沒有降低管理成本的市場壓力；另一方面，養(yǎng)老金基金管理行業(yè)獲得了超額利潤，養(yǎng)老基金行業(yè)的平均利潤率要高于金融行業(yè)的平均水平。我國的信用體系不甚完善，誠信制度比較薄弱，更好的選擇是采用拉美國家的基金管理公司的養(yǎng)老金運(yùn)營模式，同時努力完善信用體系，加強(qiáng)政府監(jiān)管，促進(jìn)基金管理公司之間的競爭。

目前，可用于投資的養(yǎng)老金主要包括三塊：城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險金，企業(yè)年金和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金。這三塊資金各有用途，無法在短時期內(nèi)集中管理和經(jīng)營。本文認(rèn)為，養(yǎng)老金投資的一個基本思路是為這三種養(yǎng)老金分別成立養(yǎng)老金資金管理機(jī)構(gòu)(或委托具有資質(zhì)的資金管理機(jī)構(gòu))，采取不同的投資方式和投資策略，以加強(qiáng)養(yǎng)老金基金的有序競爭。另外，在考慮將國有資產(chǎn)劃撥給養(yǎng)老保障基金，以及其他充實社會養(yǎng)老金基金賬戶的政策時，不僅需要考慮到城鎮(zhèn)養(yǎng)老金基金，更需要到考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老金，從而更有效地保證城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的平衡性和可持續(xù)性，以真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度的公平和公正。

責(zé)任編輯：王駿