劉 菲

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008)

2008 - 07 - 18

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：06BFX019)

劉菲(1983-)，女，浙江大學(xué)光華法學(xué)院研究生。

行政規(guī)劃中的請(qǐng)求權(quán)

劉 菲

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008)

行政規(guī)劃中的請(qǐng)求權(quán)因與公民權(quán)利保障密切相關(guān)，是行政規(guī)劃研究中的一個(gè)重要課題。行政規(guī)劃的階段性特點(diǎn)要求對(duì)規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)應(yīng)從“過(guò)程”和“結(jié)果”兩個(gè)方面予以關(guān)注。在規(guī)劃形成中和規(guī)劃確定后，存在不同的請(qǐng)求權(quán)主體、請(qǐng)求權(quán)類型及請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)(包括主觀權(quán)利和客觀法規(guī)范)。

行政規(guī)劃；請(qǐng)求權(quán)；請(qǐng)求權(quán)主體；請(qǐng)求權(quán)內(nèi)容

行政規(guī)劃作為一種新型的行政活動(dòng)方式，進(jìn)入行政法學(xué)視野的時(shí)間并不長(zhǎng)。伴隨著給付行政的興起，人們才逐漸把目光投向行政規(guī)劃。在“秩序行政”時(shí)期，“控權(quán)論”主導(dǎo)下的傳統(tǒng)行政法學(xué)研究的重點(diǎn)是如何控制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，減少行政權(quán)力對(duì)公民生活的干預(yù)，讓自由市場(chǎng)發(fā)揮利益調(diào)節(jié)的功能。然而，可使用的公共資源是有限的，自由市場(chǎng)機(jī)制難以保證資源的合理利用與公正分配。為此，需要行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，有?jì)劃地利用公共資源為民眾提供必要的公共服務(wù)，以利用有限的資源，兼顧各種利益，提高行政的可預(yù)見(jiàn)性并促進(jìn)民主正義。行政規(guī)劃因而具有其存在的必要性與正當(dāng)性。對(duì)公民來(lái)說(shuō)，探究其在行政規(guī)劃中的請(qǐng)求權(quán)具有重要意義，這是因?yàn)椤靶姓?guī)劃與行政相對(duì)人的權(quán)益之間具有相當(dāng)密切的關(guān)系，尤其是當(dāng)行政規(guī)劃涉及到不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，更是關(guān)乎行政相對(duì)人的基本人權(quán)。因此，我們必須確認(rèn)行政相對(duì)人在行政規(guī)劃中的若干法定權(quán)利，以保障行政相對(duì)人在行政規(guī)劃中的權(quán)益?！盵1]以請(qǐng)求權(quán)為中心的權(quán)利保障模式適應(yīng)了這種需要。通過(guò)分析請(qǐng)求權(quán)在行政規(guī)劃中的個(gè)性，明確在行政規(guī)劃中何人(請(qǐng)求權(quán)主體)據(jù)何(請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ))享有何種請(qǐng)求權(quán)(請(qǐng)求權(quán)類型)，并厘清請(qǐng)求權(quán)行使過(guò)程中需注意的問(wèn)題，設(shè)置相應(yīng)的程序保障措施，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)劃的法律控制，乃本文主旨所在*本文所指稱的行政規(guī)劃傾向于“一定空間與土地利用的計(jì)劃”，該種規(guī)劃具有法律上的拘束力，“影響常較為廣泛，涉及人民權(quán)益亦較深遠(yuǎn)，同時(shí)法技術(shù)上為規(guī)范亦較有可能?！眳⒁?jiàn)吳信華：《行政計(jì)劃與計(jì)劃確定程序》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》(上)，臺(tái)灣五南圖書出版公司2001年版，第540頁(yè)。。

一、 對(duì)規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)的解析

(一)規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)的特性

行政規(guī)劃中的請(qǐng)求權(quán)具有其特點(diǎn)，首先，它具有實(shí)體權(quán)性。請(qǐng)求權(quán)是要求特定的主體為一定行為或不為一定行為的權(quán)利。對(duì)于規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)來(lái)說(shuō)，意味著公民請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)作出一定行為或抑制某種行為的權(quán)利。請(qǐng)求權(quán)是一項(xiàng)實(shí)體性權(quán)利，在這一點(diǎn)上它與訴權(quán)相區(qū)別。對(duì)請(qǐng)求權(quán)的確認(rèn)與實(shí)現(xiàn)是訴權(quán)的指向，當(dāng)事人享有和行使訴權(quán)，目的是請(qǐng)求法院行使審判權(quán)以確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)其實(shí)體的請(qǐng)求權(quán)，因而請(qǐng)求權(quán)具有獨(dú)立的價(jià)值。在公法上，人們通常更多關(guān)注公民的訴權(quán)，以司法審查為研究的重點(diǎn)，而忽視了作為訴權(quán)基礎(chǔ)的請(qǐng)求權(quán)，這既不利于行政爭(zhēng)議的前期解決，加重了司法負(fù)擔(dān)，也無(wú)益于行政機(jī)關(guān)與公民對(duì)話機(jī)制的形成，不符合現(xiàn)代行政的理念。其次，它具有行政性。行政規(guī)劃中的請(qǐng)求權(quán)屬于行政請(qǐng)求權(quán)，不同于民法意義上的請(qǐng)求權(quán)，一是該請(qǐng)求權(quán)是發(fā)生在行政過(guò)程中，二是該請(qǐng)求權(quán)的主體并不是處于平等地位的一方當(dāng)事人，而是作為行政相對(duì)方的公民。享有行政規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)的主體總是指向公民一方，而不能是行政機(jī)關(guān)，這與緩解行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位，加強(qiáng)保護(hù)公民權(quán)利的理念不無(wú)關(guān)系。

(二)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的探尋

對(duì)于請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)，可以從不同的角度進(jìn)行觀察。從請(qǐng)求權(quán)產(chǎn)生的權(quán)源來(lái)看，請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)是與之相對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)權(quán)利，即公民的主觀公權(quán)利；從請(qǐng)求權(quán)產(chǎn)生的法律依據(jù)來(lái)看，請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)是特定的法律規(guī)范，即客觀法規(guī)范。公民若想主張一定的規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)，需從請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)出發(fā)。

1. 主觀權(quán)利。請(qǐng)求權(quán)由基礎(chǔ)權(quán)利而產(chǎn)生，是權(quán)利的表現(xiàn)。在民法上，物權(quán)、債權(quán)、人格權(quán)和身份權(quán)等基礎(chǔ)權(quán)利相應(yīng)產(chǎn)生物權(quán)請(qǐng)求權(quán)、債權(quán)請(qǐng)求權(quán)、人格權(quán)請(qǐng)求權(quán)和身份權(quán)請(qǐng)求權(quán)。相對(duì)于物權(quán)、債權(quán)等權(quán)利來(lái)說(shuō)，請(qǐng)求權(quán)是第二次性的、手段性的權(quán)利，請(qǐng)求權(quán)行使的目的是使受損害的基礎(chǔ)權(quán)利恢復(fù)到其圓滿狀態(tài)。與民法上的物權(quán)、債權(quán)、人格權(quán)和身份權(quán)等基礎(chǔ)權(quán)利不同，公法中的基礎(chǔ)權(quán)利表現(xiàn)為公民的主觀公權(quán)利。狄驥認(rèn)為，主觀權(quán)利是與個(gè)人權(quán)利觀念聯(lián)系在一起的，主觀權(quán)利更多的是指?jìng)€(gè)人先國(guó)家和前憲法的權(quán)利，其內(nèi)容不需要國(guó)家憲法和法律規(guī)定，國(guó)家憲法和法律只是承認(rèn)它而已[2]。從消極意義上講，主觀權(quán)利具有傳統(tǒng)防御權(quán)請(qǐng)求權(quán)的功能，國(guó)家不得非法侵害個(gè)人權(quán)利。隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給付行政的出現(xiàn)，國(guó)家的作用發(fā)生變化，人民不再是單純地防御國(guó)家，而是要求國(guó)家積極地提供服務(wù)或給付，因而又具有了給付請(qǐng)求權(quán)的功能[3]3。

2. 客觀法規(guī)范。請(qǐng)求權(quán)的法規(guī)范基礎(chǔ)是指請(qǐng)求權(quán)產(chǎn)生的法律依據(jù)?！翱陀^法或者法律規(guī)則即指施加于社會(huì)中個(gè)人的一種行為規(guī)則。在某一確定時(shí)期，社會(huì)認(rèn)為對(duì)這種規(guī)則的遵守能保證公正及大眾利益。”“在個(gè)人主義學(xué)說(shuō)中，法律規(guī)則一方面要求所有人對(duì)每個(gè)個(gè)人權(quán)利的尊重，另一方面為了確保所有人的個(gè)人權(quán)利，又要限制每個(gè)人的個(gè)人權(quán)利。這樣就從主觀權(quán)利上升到了客觀法，并在主觀權(quán)利的基礎(chǔ)上建立了客觀法?！盵3]3通過(guò)客觀法規(guī)范行使請(qǐng)求權(quán)的方式非常重要，王澤鑒先生認(rèn)為，“典型的實(shí)例題的構(gòu)造為：‘誰(shuí)得向誰(shuí)，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權(quán)利’。解題的主要工作，在于探尋得支持一方當(dāng)事人，向他方當(dāng)事人有所主張的法律規(guī)范。此種可供支持一方當(dāng)事人向他方當(dāng)事人有所主張的法律規(guī)范，即為請(qǐng)求權(quán)規(guī)范基礎(chǔ)(Anspruchsnor-mengrundlage)，簡(jiǎn)稱請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)(Anspruchsgrund-lage)。請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的尋找，是處理實(shí)例題的核心工作。在某種意義上，甚至可以說(shuō)，實(shí)例解答，就在于尋找請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。”[4]

(三)請(qǐng)求權(quán)主體的界定

行政規(guī)劃的過(guò)程中，常常會(huì)涉及到多數(shù)人。判斷何種范圍內(nèi)的主體享有請(qǐng)求權(quán)，需從享有該種行政請(qǐng)求權(quán)需滿足的要素入手，同時(shí)亦不能忽視規(guī)劃的特點(diǎn)。

1. 需滿足的要素。要想成為適格的請(qǐng)求權(quán)主體，應(yīng)具備以下兩個(gè)要素：

(1) 具有法律規(guī)范所保護(hù)的利益。判斷法律規(guī)范所保護(hù)的利益是否存在，應(yīng)該與反射利益相區(qū)別。反射利益是指?jìng)€(gè)人因公法規(guī)范而獲得的事實(shí)上的利益。如果行政機(jī)關(guān)在采取各種政策或行政措施時(shí)，其客觀目的是維護(hù)公共利益，個(gè)人只是由此間接地享受到一定的利益，則該利益單純是行政政策或措施的反射效果，個(gè)人事實(shí)上所享受的利益，只是一種事實(shí)上的期待與機(jī)會(huì)而已。對(duì)反射利益，公民并未被賦予請(qǐng)求權(quán)，不能據(jù)此要求行政主體為特定行為或不作為。

(2) 具有因果關(guān)系。行政行為與公民主張的權(quán)利是否存在因果關(guān)系是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。因果關(guān)系一般表現(xiàn)為兩種情形，即因果關(guān)系的簡(jiǎn)單情形：X→Y，和因果關(guān)系的復(fù)雜情形：X1+X2+X3+·····→Y 或X1→X2→X3→·····→Y[5]。在因果關(guān)系的簡(jiǎn)單情形中，X是導(dǎo)致Y產(chǎn)生的唯一和直接的因素，在判斷上通常不會(huì)造成困難。但是，在因果關(guān)系的復(fù)雜情形中，X是與其他因素相加作用產(chǎn)生Y，或者只是產(chǎn)生Y的因果鏈條中的一個(gè)因素，因而常常對(duì)因果關(guān)系存在與否的判斷造成困難。有學(xué)者采用相當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)：如果沒(méi)有行政行為，則起訴人所主張的損害就一定不會(huì)發(fā)生，但是有了這個(gè)行政行為，一般都會(huì)產(chǎn)生這種損害，即為有因果關(guān)系；如果沒(méi)有該行政行為，損害一定不會(huì)發(fā)生，而即使該行政行為存在，通常也不會(huì)發(fā)生這種損害，即為無(wú)因果關(guān)系[6]。

2. 規(guī)劃中的主體特點(diǎn)。行政規(guī)劃一般可分為兩個(gè)階段，即行政規(guī)劃的形成與行政規(guī)劃的確定。因而規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)的主體也應(yīng)從“過(guò)程”和“結(jié)果”兩個(gè)方面予以關(guān)注。

針對(duì)規(guī)劃的形成，請(qǐng)求權(quán)的主體為一般的公眾。這是因?yàn)?，一方面，行政?guī)劃的制定過(guò)程是一個(gè)公眾參與的過(guò)程，法律規(guī)定了公民的程序性權(quán)利，目的即為通過(guò)信息公開(kāi)、公眾參與等途徑保障規(guī)劃制定的科學(xué)性與合理性，實(shí)現(xiàn)參與制民主。從這一點(diǎn)來(lái)看，一般的公眾即具有法規(guī)范所保護(hù)之利益。另一方面，如果行政機(jī)關(guān)不能保證公民在規(guī)劃制定過(guò)程中的程序性權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，該損害與行為之間即具因果關(guān)系。之所以此過(guò)程對(duì)因果關(guān)系的認(rèn)定無(wú)需涉及到各種標(biāo)準(zhǔn)的選擇與適用，是因?yàn)橐?guī)劃制定行為本身具有的特殊性。規(guī)劃的制定過(guò)程是一個(gè)開(kāi)放的過(guò)程，涉及到的是公民民主參與的程序性權(quán)利，了解這一點(diǎn)，因果關(guān)系的判斷不會(huì)造成困難也就不難理解了。因而，無(wú)論從法規(guī)范的目的來(lái)說(shuō)，還是因果關(guān)系的判斷上，規(guī)劃形成中的請(qǐng)求權(quán)主體都可以認(rèn)定為一般公眾即可。一般公眾只要遵循一定的程序，就可以行使其請(qǐng)求權(quán)。

針對(duì)規(guī)劃的確定，請(qǐng)求權(quán)的主體則應(yīng)為法律上的利害關(guān)系人，包括行政相對(duì)人和行政相關(guān)人。行政相對(duì)人是行政行為直接指向的對(duì)象，其與行政行為具有利害關(guān)系一般不存在問(wèn)題，但對(duì)于相對(duì)人以外的相關(guān)人的判斷則存在不少爭(zhēng)議。解決這一問(wèn)題，可以從上述兩個(gè)要素入手。在規(guī)劃確定后公民是否享有相應(yīng)的請(qǐng)求權(quán)，首先應(yīng)該看公民對(duì)規(guī)劃的實(shí)施、變更等是否具有法律利益，如果僅存在反射利益，則不具有請(qǐng)求權(quán)。其次，則應(yīng)判斷規(guī)劃行為與受影響權(quán)利之間的因果關(guān)系。該種因果關(guān)系的判斷較規(guī)劃形成中的因果關(guān)系判斷復(fù)雜些，這與行政行為內(nèi)容的確定性、個(gè)別化不無(wú)關(guān)系。德國(guó)的“鄰居保護(hù)效力”規(guī)則可資借鑒。該規(guī)則規(guī)定建設(shè)計(jì)劃不能違反對(duì)相鄰權(quán)的保護(hù)。保護(hù)相鄰權(quán)效果條件和標(biāo)志是“從個(gè)別化的規(guī)范事實(shí)要件構(gòu)成中推導(dǎo)出不同于一般公眾的特定人群”。在個(gè)案中主要取決于該規(guī)范是否服務(wù)于特定區(qū)域內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)所有人和建設(shè)人之間的利益平衡，從而形成一個(gè)利益共同體[7]。

二、 規(guī)劃形成中的請(qǐng)求權(quán)

行政規(guī)劃的形成過(guò)程，即行政規(guī)劃的制定過(guò)程。作為行政目標(biāo)的發(fā)展藍(lán)圖，由實(shí)體法對(duì)行政規(guī)劃的內(nèi)容加以完全的制約是不可能的。要防止行政機(jī)關(guān)的專斷，使行政規(guī)劃的內(nèi)容合理化，通過(guò)制定程序的民主化，創(chuàng)立公眾得以充分參與規(guī)劃的制定過(guò)程且其意見(jiàn)可得到充分反應(yīng)的機(jī)制，就顯得十分重要。

(一)信息公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)

除法律明確禁止的情況外，與行政規(guī)劃相關(guān)的信息必須公開(kāi)。信息公開(kāi)是公民行使其他程序性權(quán)利的基礎(chǔ)。只有與規(guī)劃有關(guān)的信息得到公開(kāi)，公民請(qǐng)求參與規(guī)劃制定并陳述意見(jiàn)的權(quán)利才能夠得以實(shí)現(xiàn)。

1. 請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

信息公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)的憲法基礎(chǔ)來(lái)源于公民的知情權(quán)?！爸闄?quán)”這一基本概念，除德國(guó)、北歐外，許多國(guó)家在憲法中均無(wú)明文規(guī)定，但這并不能否定知情權(quán)作為一項(xiàng)憲法性權(quán)利的權(quán)利屬性。知情權(quán)是表達(dá)自由的一種對(duì)應(yīng)形態(tài)。從言論、出版等表達(dá)自由權(quán)利中必然可推導(dǎo)出知情權(quán)。要使公民意見(jiàn)的發(fā)表有意義，不是無(wú)的放矢，需要其事先經(jīng)過(guò)審慎地思考，明智地行使此種權(quán)利。而要做到這一點(diǎn)，就需要公民能夠事先收集有關(guān)資料進(jìn)行整理和分析。這些準(zhǔn)備工作得以完成，有賴于對(duì)公民知情權(quán)的保障。在自由主義時(shí)期，知情權(quán)強(qiáng)調(diào)的是公民對(duì)國(guó)家權(quán)利的監(jiān)督和防御，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，福利國(guó)家的到來(lái)，信息逐漸成為權(quán)力運(yùn)作的新型基礎(chǔ)。知情權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利，不再僅僅強(qiáng)調(diào)公民對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和控制，而且要求國(guó)家主動(dòng)提供信息給社會(huì)，公民也可以請(qǐng)求國(guó)家提供相應(yīng)的信息。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》*由于城市規(guī)劃是一種較具典型性和代表性的行政規(guī)劃類型，因此本文對(duì)于請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)中的“客觀規(guī)范”僅以《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007年10月28日)為示例，下同。第八條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃。但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得公開(kāi)的內(nèi)容除外。”第二十六條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告?！钡谒氖畻l規(guī)定“城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法將經(jīng)審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖予以公布?！边@些法律條文均對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的公開(kāi)作出了相關(guān)規(guī)定。

2. 公開(kāi)的內(nèi)容和方式

原則上，行政機(jī)關(guān)負(fù)有主動(dòng)公開(kāi)與規(guī)劃相關(guān)信息的義務(wù)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行法定義務(wù)時(shí)，相對(duì)人即享有要求其公開(kāi)相關(guān)信息的請(qǐng)求權(quán)。請(qǐng)求權(quán)發(fā)生的情形由信息公開(kāi)的內(nèi)容和方式等決定。(1)認(rèn)為應(yīng)公開(kāi)的規(guī)劃信息行政機(jī)關(guān)未公開(kāi)的，可以要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)。當(dāng)涉及到國(guó)家安全、個(gè)人隱私等內(nèi)容時(shí)，有關(guān)信息不得公開(kāi)。但是不公開(kāi)的信息必須由法律作出明確規(guī)定，公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外。為防止行政機(jī)關(guān)以不合理的理由不公開(kāi)規(guī)劃信息，應(yīng)確認(rèn)公民在此種情形下享有請(qǐng)求權(quán)。(2)認(rèn)為應(yīng)公開(kāi)的規(guī)劃信息行政機(jī)關(guān)未及時(shí)公開(kāi)的，可以要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)。規(guī)劃中的信息不僅應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，而且必須在合適的時(shí)間公開(kāi)，否則就會(huì)損害到公民的利益。從時(shí)間上來(lái)看，規(guī)劃中的信息公開(kāi)應(yīng)貫穿于規(guī)劃制定的整個(gè)過(guò)程。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)依法將審批前的規(guī)劃草案、審定后的規(guī)劃以及變更的規(guī)劃及時(shí)公布。(3)認(rèn)為規(guī)劃信息公開(kāi)方式不當(dāng)?shù)?，可以要求行政機(jī)關(guān)以適當(dāng)?shù)姆绞焦_(kāi)。規(guī)劃信息公開(kāi)的方式要恰當(dāng)，應(yīng)從方便公眾的角度出發(fā)，使公眾能夠知悉行政規(guī)劃的內(nèi)容，從而有參與討論的可能性。例如，可以通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)也可根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公共欄、電子信息屏等場(chǎng)所及設(shè)施公開(kāi)，為公眾獲取規(guī)劃資料提供便利。

(二)過(guò)程參與請(qǐng)求權(quán)

過(guò)程參與請(qǐng)求權(quán)是指在行政規(guī)劃的形成過(guò)程中，公民可以向行政機(jī)關(guān)提出參與規(guī)劃制定過(guò)程的要求，以便闡述自己的主張，影響行政規(guī)劃的制定，維護(hù)自己的合法權(quán)益。完善行政規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制，有利于保證合理、科學(xué)的行政規(guī)劃的形成。

1. 請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

從憲法意義上說(shuō)，公民參與行政過(guò)程的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是參政權(quán)?，F(xiàn)代人權(quán)保障制度關(guān)注的重點(diǎn)是以法律肯定公民的積極地位，而不僅僅停留在消極意義上的防御國(guó)家干涉的公民自由權(quán)?！皬某姓J(rèn)個(gè)人自由, 到承認(rèn)受益權(quán), 再到認(rèn)可參政權(quán)為基本權(quán)利或人權(quán), 這是人類對(duì)人權(quán)認(rèn)識(shí)的歷史發(fā)展過(guò)程?！盵8]有學(xué)者認(rèn)為，參政權(quán)是現(xiàn)代人權(quán)的靈魂，參與行政的權(quán)利是參政權(quán)的自然延伸。公民作為一個(gè)被尊重的法律程序主體，通過(guò)參與社會(huì)政治過(guò)程，以直接或間接的方式影響政治決策，捍衛(wèi)自己的基本人權(quán)。以參與行政為內(nèi)核的行政程序，內(nèi)化了憲法精神，肯定并尊重公民的主體地位，彰顯了人性的尊嚴(yán)，從根本上堅(jiān)固了行政程序中的人權(quán)保障[9]。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，公民參與行政規(guī)劃過(guò)程的請(qǐng)求權(quán)來(lái)源于基本人權(quán)之一的參政權(quán)。

公民參與行政規(guī)劃過(guò)程的請(qǐng)求權(quán)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的依據(jù)體現(xiàn)在該法第二十六、四十六及四十八條中，對(duì)報(bào)送審批前的城鄉(xiāng)規(guī)劃草案，對(duì)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行的評(píng)估，以及修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求公眾意見(jiàn)。建設(shè)部發(fā)布的《城市規(guī)劃編制辦法》明確使用了“公眾參與”的概念，將公眾參與作為規(guī)劃編制所應(yīng)遵循的五項(xiàng)基本原則之一，提高了公眾參與在行政規(guī)劃制定過(guò)程中的地位。

2. 參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)

行政規(guī)劃形成過(guò)程中，應(yīng)明確公民參與規(guī)劃制定的層次、途徑和方式，公民在沒(méi)有途徑參與規(guī)劃制定，不被承認(rèn)參與制定的權(quán)利或者參與請(qǐng)求被拒絕等情況下，可以行使過(guò)程參與請(qǐng)求權(quán)。(1)參與的層次。規(guī)劃形成中的請(qǐng)求權(quán)主體是一般的公眾，如無(wú)正當(dāng)理由，應(yīng)盡可能擴(kuò)大公眾參與的范圍，避免局限于專家論證等形式的低層次參與情形。(2)參與的途徑。公民參與規(guī)劃制定的途徑有兩種，即依申請(qǐng)參與和應(yīng)要求參與。具體說(shuō)來(lái)，公民在得知制定規(guī)劃的信息后，既可以向規(guī)劃制定機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)參與的請(qǐng)求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)作出是否準(zhǔn)予的答復(fù)。不準(zhǔn)予參與的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由；也可以在行政機(jī)關(guān)依職權(quán)直接通知的情形下參與規(guī)劃制定過(guò)程，此種情況多是在行政規(guī)劃具有明確范圍的行政相對(duì)人的情況下發(fā)生。前一種參與情形是常態(tài)，公民在申請(qǐng)被拒絕時(shí)，可以行使過(guò)程參與請(qǐng)求權(quán)。(3)參與的方式。公民參與規(guī)劃制定程序的方式，有召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，通過(guò)信件、電子郵件、走訪提出意見(jiàn)、建議，直接提交書面意見(jiàn)等形式。行政機(jī)關(guān)應(yīng)從方便公民參與的目的出發(fā)，盡量減少公民參與規(guī)劃形成程序的困難和成本，保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(三)陳述意見(jiàn)請(qǐng)求權(quán)

陳述意見(jiàn)請(qǐng)求權(quán)是指公民參與到行政規(guī)劃的過(guò)程中，就行政規(guī)劃所涉及到的事實(shí)和法律問(wèn)題，陳述自己的意愿和見(jiàn)解的權(quán)利?！耙獙?duì)行政計(jì)劃實(shí)行法統(tǒng)制，創(chuàng)立能夠反映民意的計(jì)劃制定機(jī)能，就顯得非常重要。特別是制定具有具體內(nèi)容，對(duì)國(guó)民生活有直接影響的計(jì)劃，例如制定公共事業(yè)的實(shí)施計(jì)劃、土地利用計(jì)劃等，這個(gè)問(wèn)題就成為現(xiàn)實(shí)的且是重要的法律問(wèn)題?！盵10]

1. 請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

陳述意見(jiàn)的權(quán)利來(lái)源于“自然正義”的古老原則和“正當(dāng)程序”的基本要求。自然正義在英國(guó)是一個(gè)存在已久的古老概念，它起源于自然法的理念，后發(fā)展成為英國(guó)普通法上的一項(xiàng)基本原則。自然正義原則包含兩個(gè)最基本的程序規(guī)則：(1)一個(gè)人不能在自己的案件中作法官；(2)人們的抗辯必須被公正地聽(tīng)取[11]。第二項(xiàng)規(guī)則即隱含了公民在認(rèn)為自己的權(quán)利義務(wù)將受到影響的情況下表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利。普通法中的自然正義原則應(yīng)用于美國(guó)法律中，發(fā)展出了正當(dāng)程序原則。正當(dāng)法律程序要求一切權(quán)力在行使剝奪私人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，當(dāng)事人具有要求聽(tīng)證的權(quán)利，這是保證程序正當(dāng)?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)。我國(guó)在現(xiàn)代行政國(guó)家發(fā)展的過(guò)程中，越來(lái)越重視遵循法治國(guó)家的原則和保護(hù)公民權(quán)利的精神，無(wú)論在理論上還是實(shí)務(wù)中，都開(kāi)始承認(rèn)公民的權(quán)利義務(wù)將因行政機(jī)關(guān)的決定而受影響時(shí)，在決定之前必須有行使陳述權(quán)的公正機(jī)會(huì)。

我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)方面有多處規(guī)定，如該法第二十六條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)。公告的時(shí)間不得少于三十日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見(jiàn)，并在報(bào)送審批的材料中附具意見(jiàn)采納情況及理由?！?第四十六條和第四十八條也作出了類似的規(guī)定。由此可見(jiàn)，充分“考慮專家和公眾的意見(jiàn)”成為行政規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。

2. 意見(jiàn)表達(dá)形式及其采納

公民表達(dá)意見(jiàn)的形式很多，其中最為重要的形式是聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證程序有助于促進(jìn)規(guī)劃的公開(kāi)性和過(guò)程的透明性，能夠使規(guī)劃制定機(jī)關(guān)了解公眾的看法。如果僅讓利害關(guān)系人及有關(guān)機(jī)關(guān)單純地表示意見(jiàn)作為規(guī)劃確定的參考，而沒(méi)有進(jìn)一步舉行聽(tīng)證，使規(guī)劃牽涉的機(jī)關(guān)及利害關(guān)系人相互討論、溝通及協(xié)調(diào)，則其作用實(shí)屬有限。聽(tīng)證舉行過(guò)程中，參加者不僅僅只對(duì)規(guī)劃表示意見(jiàn)而已，他們可以藉聽(tīng)證程序相互溝通和討論，聽(tīng)證主持人應(yīng)盡力調(diào)和各種不同意見(jiàn)和利益沖突，實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證的作用和目的。聽(tīng)證結(jié)束后，應(yīng)根據(jù)聽(tīng)證結(jié)果作成聽(tīng)證報(bào)告書，送交規(guī)劃制定機(jī)關(guān)作為參考[12]。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)并非一定要采納公民的個(gè)人性意見(jiàn)，其是否采納公民所陳述的意見(jiàn)，屬于行政機(jī)關(guān)的裁量。但是，行政機(jī)關(guān)對(duì)于公民的意見(jiàn)，必須認(rèn)真聽(tīng)取和充分考慮，并應(yīng)附具意見(jiàn)采納情況，對(duì)采納尤其是不予采納的意見(jiàn)要說(shuō)明理由。如果行政機(jī)關(guān)根本未設(shè)置公民陳述意見(jiàn)的程序，或者說(shuō)應(yīng)該采取聽(tīng)證會(huì)的形式而未采取的，公民便可以行使陳述意見(jiàn)請(qǐng)求權(quán)，要求行政機(jī)關(guān)以適當(dāng)?shù)姆绞桨才殴癖磉_(dá)意見(jiàn)。

三、 規(guī)劃確定后的請(qǐng)求權(quán)

針對(duì)規(guī)劃形成的請(qǐng)求權(quán)主要關(guān)注的是規(guī)劃能否制定得公正而合理，使相對(duì)人之權(quán)利義務(wù)因規(guī)劃制定而可能產(chǎn)生的爭(zhēng)議在制定階段即得以解決。而針對(duì)規(guī)劃結(jié)果的請(qǐng)求權(quán)，則主要關(guān)注相對(duì)人在規(guī)劃確定之后，實(shí)體性權(quán)利義務(wù)因規(guī)劃的變更、執(zhí)行等受到影響時(shí)可以尋求何種救濟(jì)。

(一)規(guī)劃實(shí)施請(qǐng)求權(quán)

規(guī)劃實(shí)施請(qǐng)求權(quán)是指在行政規(guī)劃制定公布后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)按照已公布的規(guī)劃安排行政活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)劃的內(nèi)容，當(dāng)其怠于履行實(shí)施規(guī)劃之義務(wù)或其行為違背規(guī)劃的內(nèi)容時(shí)，利害關(guān)系人即有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)遵守行政規(guī)劃，履行其法定義務(wù)。規(guī)劃實(shí)施請(qǐng)求權(quán)的目的是行政規(guī)劃得到遵守和執(zhí)行，反對(duì)行政機(jī)關(guān)采取違反規(guī)劃的行為。

1. 請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

除無(wú)效情形外*在大陸法系國(guó)家和地區(qū)，無(wú)效行政行為的認(rèn)定通常采取“瑕疵重大且明顯”說(shuō)，即具有重大而且明顯的違法情形的行政行為是無(wú)效行政行為，自始不產(chǎn)生法律效力。，行政行為具有拘束力和執(zhí)行力。這就要求行政機(jī)關(guān)不僅須受行政行為效力的約束，遵守已作出的行政行為的內(nèi)容，不得采取違背該行政行為內(nèi)容的措施，并且須采取積極措施，促使行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。行政行為需得到遵守和執(zhí)行，目的是為維持行政行為的安定性，反對(duì)行政行為的變更，避免行政怠惰和行政恣意。行政行為的效力理論體現(xiàn)在行政規(guī)劃中，即表現(xiàn)為當(dāng)負(fù)有實(shí)施行政規(guī)劃之義務(wù)的行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行已確定的行政規(guī)劃或不遵守行政規(guī)劃的內(nèi)容時(shí)，利害關(guān)系人便享有要求行政機(jī)關(guān)遵守、執(zhí)行行政規(guī)劃的請(qǐng)求權(quán)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢?！边@雖然是原則性的規(guī)定，但由此可以看出規(guī)劃實(shí)施機(jī)關(guān)負(fù)有遵守和執(zhí)行規(guī)劃的義務(wù)，如果其不積極履行該義務(wù)，利害關(guān)系人可以行使規(guī)劃實(shí)施請(qǐng)求權(quán)。

2. 權(quán)利認(rèn)定

利害關(guān)系人認(rèn)為規(guī)劃不實(shí)施將直接影響其合法權(quán)益時(shí)，有請(qǐng)求規(guī)劃實(shí)施的權(quán)利。該權(quán)利需要具體地認(rèn)定，即行政規(guī)劃所約束的行政主體為哪些，以致于利害關(guān)系人可以要求其實(shí)施行政規(guī)劃。德國(guó)對(duì)涉及土地利用價(jià)值之轉(zhuǎn)變等直接牽涉人民權(quán)益之變動(dòng)的行政規(guī)劃，規(guī)定了特別要式程序——確定計(jì)劃程序*該程序比正式行政程序更為嚴(yán)格細(xì)致，對(duì)“擬定計(jì)劃之提出”、“擬定計(jì)劃之公開(kāi)與異議之提出”、“預(yù)告聽(tīng)證期日”、“聽(tīng)證之進(jìn)行”、“確定計(jì)劃之裁決”等都有詳細(xì)的規(guī)定。參見(jiàn)翁岳生編：《行政法》(下冊(cè))，中國(guó)法制出版社2002年版，第803頁(yè)。。經(jīng)確定計(jì)劃程序制定的行政規(guī)劃具有“集中事權(quán)之作用”(Konzentrationswirkung)。擬定計(jì)劃的機(jī)關(guān)在獲得“確定計(jì)劃之裁決書”后可以一路到底實(shí)施行政計(jì)劃，而不必因計(jì)劃涉及其他機(jī)關(guān)之權(quán)責(zé)而等待各機(jī)關(guān)的許可。這是因?yàn)橛嘘P(guān)行政機(jī)關(guān)在確定計(jì)劃之聽(tīng)證程序中已表示意見(jiàn)，此意見(jiàn)在確定計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)為裁決時(shí)業(yè)已斟酌，為避免再次征詢有關(guān)機(jī)關(guān)之同意程序的繁瑣，提高行政效率，有賦予擬定計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)具有集中各行政機(jī)關(guān)職權(quán)之效果的必要[13]。因此，對(duì)經(jīng)過(guò)確定計(jì)劃程序的行政規(guī)劃來(lái)說(shuō)，受其約束的為“集中事權(quán)”效果所涵攝的多個(gè)行政機(jī)關(guān)。各該行政機(jī)關(guān)負(fù)有遵守和執(zhí)行行政規(guī)劃的義務(wù)，利害關(guān)系人對(duì)各行政機(jī)關(guān)得享有相應(yīng)的規(guī)劃實(shí)施請(qǐng)求權(quán)。需要指出的是，發(fā)源于德國(guó)的確定計(jì)劃程序雖然并未在我國(guó)建立起來(lái)，但由集中事權(quán)功能的單一窗口辦事的行政行為方式已開(kāi)始發(fā)展*如《中華人民共和國(guó)行政許可法》(2003年8月27日)第25條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的許可權(quán)?！钡?6條規(guī)定：“行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見(jiàn)后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。”，這為行政規(guī)劃中利害關(guān)系人針對(duì)適當(dāng)?shù)男姓C(jī)關(guān)行使規(guī)劃實(shí)施請(qǐng)求權(quán)提供了基礎(chǔ)。

(二)規(guī)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)

行政規(guī)劃制定后，行政機(jī)關(guān)不能隨意變更或廢止規(guī)劃，利害關(guān)系人享有請(qǐng)求規(guī)劃存續(xù)的權(quán)利。規(guī)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)的存在，目的并不是對(duì)規(guī)劃行為施加影響，而是保護(hù)相對(duì)人因規(guī)劃而形成的主觀公權(quán)利。

1. 請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

信賴保護(hù)原則是行政法上的一項(xiàng)基本原則，是利害關(guān)系人要求行政機(jī)關(guān)按確定的規(guī)劃為一定行為，不得隨意改變行政規(guī)劃的權(quán)利依據(jù)。信賴保護(hù)原則是指在現(xiàn)代法治國(guó)家中，當(dāng)公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)及其管理活動(dòng)已經(jīng)產(chǎn)生信賴時(shí)，基于保護(hù)人民正當(dāng)權(quán)益的需要，行政主體必須重諾守信，保障人民信賴?yán)妫绻_因公共利益的需要而變動(dòng)，則須賠償或補(bǔ)償行政相對(duì)人因此遭受的損失或者期待利益。在行政法上，適用信賴保護(hù)原則通常認(rèn)為需要滿足以下三個(gè)要件：(1)信賴對(duì)象為行政行為，至少應(yīng)具有公權(quán)力行為的外貌；至于它是合法還是非法則無(wú)關(guān)緊要，除非因重大明顯之瑕疵而無(wú)效。(2)相對(duì)人因信賴該行為而作出一定的安排，而不止有信賴的意思表示。(3)信賴是正當(dāng)?shù)?、有生活?jīng)驗(yàn)上的根據(jù)的[14]。當(dāng)確定公民信賴?yán)娲嬖诙姓C(jī)關(guān)卻意欲改變行政規(guī)劃時(shí)，利害關(guān)系人即享有了請(qǐng)求規(guī)劃存續(xù)的權(quán)利。

2. 利益衡量

盡管規(guī)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)會(huì)在利害關(guān)系人信賴?yán)媸軗p害的情況下產(chǎn)生，但其能否得以實(shí)現(xiàn)，還涉及到利益衡量的問(wèn)題。J·D·B·米切爾曾說(shuō)過(guò)：“私法是一種關(guān)于權(quán)利的法學(xué)，而公法則是關(guān)于利益的法學(xué)。它主要涉及到公共利益與私人利益之間的平衡?！毙姓?guī)劃作為一種特殊的行政行為，尤其體現(xiàn)了公共利益與個(gè)人利益之間的對(duì)立統(tǒng)一。正如前面所言，規(guī)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)的目的不是影響規(guī)劃行為，而主要是保護(hù)公民權(quán)利不受規(guī)劃任意變更的損害。所以說(shuō)，一般的規(guī)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)是不存在的，只有當(dāng)利害關(guān)系人因規(guī)劃存在而產(chǎn)生的信賴?yán)娲笥谧兏?guī)劃所帶來(lái)的公共利益時(shí)，規(guī)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)才得以成立。否則，個(gè)人的信賴?yán)婢蜁?huì)始終優(yōu)先于變更規(guī)劃的公共利益，規(guī)劃的靈活性也將受損害。如果利害關(guān)系人的信賴?yán)娌⒉淮笥谝?guī)劃變更所產(chǎn)生的公共利益，則利害關(guān)系人并不能阻止行政機(jī)關(guān)合法的變更或中止行政規(guī)劃。因此給利害關(guān)系人造成的損失，則涉及行政補(bǔ)償問(wèn)題。

(三)損害賠(補(bǔ))償請(qǐng)求權(quán)

當(dāng)利害關(guān)系人的合法權(quán)益因行政規(guī)劃的變更或不履行而受到損害時(shí)，即產(chǎn)生損害賠償或補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)問(wèn)題。依行政補(bǔ)償或賠償?shù)囊话阍恚a(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)合法變更行政規(guī)劃的行為，賠償請(qǐng)求權(quán)則針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法變更行政規(guī)劃的行為。

1. 請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

有損害必有救濟(jì)，這是一條亙古不變的法律原則。行政規(guī)劃制定后，假如行政機(jī)關(guān)消極地不去實(shí)施行政規(guī)劃，或者對(duì)既定的行政規(guī)劃進(jìn)行變動(dòng)，都可能產(chǎn)生侵害公民權(quán)利的情形。這是因?yàn)樵谛姓?guī)劃制定后，利害關(guān)系人通常會(huì)因?qū)π姓C(jī)關(guān)的信任而依據(jù)規(guī)劃安排其生產(chǎn)、生活，投入一定的物資或勞力。一旦行政規(guī)劃不實(shí)施或變更，就可能會(huì)給利害關(guān)系人造成重大的經(jīng)濟(jì)損失，如導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目的拆除、搬遷，合同的廢止、解除等。因此，對(duì)已經(jīng)制定的行政規(guī)劃必須積極落實(shí)，對(duì)它的調(diào)整也必須十分謹(jǐn)慎。未依法實(shí)施或變更的，需對(duì)利害關(guān)系人因此而產(chǎn)生的利益損害進(jìn)行賠償；確因公共利益的需要而必須變更行政規(guī)劃的，需對(duì)利害關(guān)系人因規(guī)劃變更而遭受的損失予以補(bǔ)償。

我國(guó)已經(jīng)以法律的形式確立了利害關(guān)系人因規(guī)劃行為導(dǎo)致的損害所享有的補(bǔ)償和賠償請(qǐng)求權(quán)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條規(guī)定：“經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)等形式，聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！钡谖迨邨l規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門違反本法規(guī)定作出行政許可的，上級(jí)人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有權(quán)責(zé)令其撤銷或者直接撤銷該行政許可。因撤銷行政許可給當(dāng)事人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。”當(dāng)利害關(guān)系人的合法權(quán)益遭受損害時(shí)，可以據(jù)此選擇行使針對(duì)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)求權(quán)，尋求權(quán)利救濟(jì)。

2. 法律上的利益與反射利益

哪些利益損失可納入行政賠償與補(bǔ)償?shù)姆秶?，涉及到法律上的利益與反射利益的區(qū)別。在傳統(tǒng)行政法理論上，公法上的反射利益損失并不能成為行政相對(duì)人請(qǐng)求行政補(bǔ)償或者賠償?shù)姆苫A(chǔ)。為保護(hù)或增進(jìn)公益而進(jìn)行的法律規(guī)制或執(zhí)行在事實(shí)上給公民帶來(lái)的利益，并不受法律的特別保護(hù)。反對(duì)者認(rèn)為，從保護(hù)公民權(quán)利的角度出發(fā)，只要公民的利益實(shí)質(zhì)上受到行政行為的影響，不管該種利益是法律保護(hù)的利益還是事實(shí)上的利益，都應(yīng)該承認(rèn)其訴的利益，也即反射利益也應(yīng)為法律所保護(hù)的利益，公民對(duì)反射利益也享有請(qǐng)求權(quán)。然而，盡可能保障公民權(quán)利的出發(fā)點(diǎn)固然好，但是在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系下，不宜無(wú)限制地?cái)U(kuò)大公民依法享有的請(qǐng)求權(quán)。否則，公民權(quán)利之保障反而容易落入虛空。我國(guó)對(duì)行政補(bǔ)償和賠償?shù)囊?guī)定，大都以“合法權(quán)益”受損害為前提。這里的合法權(quán)益，指的是法律規(guī)范所保護(hù)的特定利益，是相對(duì)人享有的法律上的利益，而非事實(shí)上的反射利益。因而行政規(guī)劃中的損害賠償請(qǐng)求權(quán)，也應(yīng)以法律上的利益受損害為條件。

“路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索?！?請(qǐng)求權(quán)的內(nèi)核是承認(rèn)公民的主體地位，強(qiáng)調(diào)行政程序中公民參與的重要性，以行政機(jī)關(guān)與公民的溝通、協(xié)商與合作促成行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這對(duì)行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定，公民被排斥在行政程序之外的傳統(tǒng)行政行為方式提出了挑戰(zhàn)。公民在行政規(guī)劃中的請(qǐng)求權(quán)能否實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)程度如何，與一國(guó)的法治發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，也有賴于公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和行政機(jī)關(guān)的自覺(jué)性。當(dāng)下的中國(guó)，正處于民主法治不斷發(fā)展的時(shí)期，以法治國(guó)的理念日漸深入人心。隨著國(guó)家行政作用的不斷擴(kuò)展和深化，給付行政活動(dòng)日益增多，公民在行政活動(dòng)中的主體地位得到重視，通過(guò)公眾參與行政活動(dòng)促成行政決策科學(xué)性與合理性的觀念在法律體系中亦開(kāi)始有所體現(xiàn)。對(duì)行政規(guī)劃這樣具有廣泛影響性的行政活動(dòng)來(lái)說(shuō)，新近的立法已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn)，公眾參與至少已作為一項(xiàng)原則性的規(guī)定出現(xiàn)在法律規(guī)范中。然而，在公眾參與層次、現(xiàn)實(shí)效果等方面，仍需付出更多的努力。規(guī)劃請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)并不是一朝一夕的事，從理念到實(shí)踐，或許還需經(jīng)歷一條漫漫長(zhǎng)路。我們所要做的，是在這條漫漫長(zhǎng)路上的謹(jǐn)慎求索。

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RightstoPetitioninAdministrationPlan

LIU Fei

(Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China)

Rights to petition in the administration plan is very crucial to safeguarding citizens' rights, and so it has become one of the most important concerns in the related research. According to the different characteristics in the planning course, the administration plan can be divided into two stages; the making process of the plan and the the completion of the plan. In these two stages, there are different subjects, different petition types and the different bases for the petition rights (including subjective rights and objective norms).

administration plan; rights to petition; subjects of rights to petition; contents of rights to petition

D921.1

A

1009-105X(2009)01-0041-06