梁國(guó)安

中小企業(yè)融資難，是目前困擾中小企業(yè)發(fā)展的難題之一。如何破解？本文從法律的角度提出了一些可供參考的思路。

現(xiàn)狀：融資仍然是難題

2007年末，陜西省金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額5121.2億元，對(duì)企業(yè)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。但根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，也反映出如下現(xiàn)狀：

中小企業(yè)融資困難。在調(diào)查的212家企業(yè)中,回答2006年和2005年相比向銀行或信用社借款難度問(wèn)題時(shí),有36.8%的企業(yè)認(rèn)為更加困難,回答不清楚（包括兩年沒(méi)有融資的企業(yè)）的占調(diào)查總體的25.5%,認(rèn)為沒(méi)有變化的占調(diào)查總體的32.5%,只有5.2%認(rèn)為更容易,占比重很小。

大部分企業(yè)融資量較少。在被調(diào)查的212家企業(yè)中,有130家在2005年進(jìn)行了融資操作,占到總數(shù)的61％,82家沒(méi)有融資（包括融資沒(méi)有成功）,占總數(shù)的39%。調(diào)查企業(yè)在銀行融資最多的融資額為1000萬(wàn)元,最少的企業(yè)融資額為5萬(wàn)元,一般在幾十萬(wàn)左右,212家企業(yè)平均融資額度為107.9萬(wàn)元。

銀行或信用社融資所占比重不大。從企業(yè)融資構(gòu)成觀察：2006年向銀行或信用社融資比例為34%,民間借貸和私募股權(quán)融資已經(jīng)占到40%,25%來(lái)自創(chuàng)業(yè)投資,其他資本市場(chǎng)融資占1%。

企業(yè)融資趨向民間借貸。在回答“如果打算融資,貴企業(yè)擬選擇哪種融資方式”時(shí),有106家即50%的企業(yè)把向銀行（或信用社）融資放在第一位。但是由于向金融部門借貸的難度較大,除向銀行（或信用社）貸款外,2006年中有占近60%的企業(yè)(127家)選擇了向個(gè)人籌集(公開發(fā)行股票、債券除外)資金,有71家選擇向股東、職工和社會(huì)(不定對(duì)象)借款,有65家向企業(yè)或單位間進(jìn)行拆借,進(jìn)行過(guò)商業(yè)票據(jù)轉(zhuǎn)讓或貼現(xiàn)(向銀行、信用社貼現(xiàn)的除外)方式和向典當(dāng)行等借入等其他方式的共有22家。說(shuō)明陜西中小企業(yè)雖然對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)有很大希望,但由于向銀行融資難的顯現(xiàn),企業(yè)不得不把目光投向非主流渠道,這種辦法實(shí)屬無(wú)奈之舉。

原因：缺少規(guī)范的體制

首先是企業(yè)對(duì)金融工具的了解程度不夠。

其次是抵押難、擔(dān)保難影響企業(yè)貸款。1998年以來(lái)各商業(yè)銀行（含各類中小金融機(jī)構(gòu)）普遍推行了抵押、擔(dān)保制度,但落實(shí)起來(lái)很困難。由于許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)扎根在農(nóng)村,房地產(chǎn)變現(xiàn)非常不易,用于抵押的機(jī)器設(shè)備等其他財(cái)產(chǎn),對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)不具備現(xiàn)實(shí)價(jià)值。造成近年來(lái)銀行抵押、擔(dān)保貸款下降,純粹的信用貸款實(shí)際已經(jīng)絕跡。一些有發(fā)展?jié)摿Φ幱趧偲鸩诫A段,或有發(fā)展?jié)摿Φ壳艾F(xiàn)狀并不十分好的中小企業(yè),往往因沒(méi)有合適的抵押品或難以找到合適的擔(dān)保人而備受冷落。

金融部門減少了對(duì)中小企業(yè)的貸款比重和數(shù)量?，F(xiàn)階段由于缺乏完善的個(gè)人和企業(yè)信用體系,中小企業(yè)相對(duì)于大企業(yè)來(lái)講財(cái)務(wù)信息不透明,可信度不高。為減少銀行的不良資產(chǎn),防范金融風(fēng)險(xiǎn),金融部門減小了對(duì)中小企業(yè)的貸款。一些中小企業(yè)制度不健全,財(cái)務(wù)報(bào)表不實(shí),弄不清其真實(shí)資產(chǎn)狀況,少數(shù)企業(yè)一旦遇到經(jīng)營(yíng)困難,會(huì)以逃廢債務(wù)的方式將其風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給銀行,致使銀行工作人員對(duì)企業(yè)的資信質(zhì)量真?zhèn)坞y辨,雖然這種惡性貸款詐騙事件并不多,但直接影響了銀行對(duì)中小企業(yè)的貸款信心,致使不少基層銀行貸款相對(duì)于存款的比例逐漸下降。

對(duì)策：用法律規(guī)范

非銀行金融機(jī)構(gòu)是不得冠以銀行名稱經(jīng)營(yíng)貨幣信用業(yè)務(wù)的。這種機(jī)構(gòu)作為國(guó)家金融體系的組成部分，其根植于城鄉(xiāng)基層與當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)及農(nóng)業(yè)承包戶關(guān)系密切，便于直接了解借款人經(jīng)營(yíng)狀況。可提供多樣的融資方式，用以補(bǔ)充商業(yè)銀行業(yè)務(wù)遺缺，打破銀行業(yè)的壟斷，強(qiáng)化金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

有6000億元之巨雄厚民間資金的溫州“地下金融”一直十分活躍。溫州的“地下資本”、“私人錢莊”占了民營(yíng)企業(yè)資金來(lái)源的30%至40%。不過(guò)，積極參與民間借貸的溫州人也一直存有憂慮，那就是沒(méi)有合法身份，“地下錢莊”和“高利貸”的性質(zhì)畢竟很危險(xiǎn)。

民間借貸、私人錢莊作為一種地下金融的方式出現(xiàn)，盡管操作靈活、利息高，但是獲取貸款的門檻低，又缺乏信用體系管理、抵押擔(dān)保等種種保險(xiǎn)機(jī)制，一旦市場(chǎng)發(fā)生大幅波動(dòng)，就有可能引發(fā)全社會(huì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)銀行體系造成一定的沖擊。

2008年5月4日，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)人民銀行下發(fā)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。對(duì)于從事民間金融借貸服務(wù)的機(jī)構(gòu)提供了向“陽(yáng)光化”方向的努力。為中小企業(yè)及農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了新的資金來(lái)源。國(guó)家開展小額貸款公司試點(diǎn)的消息傳出后，不少溫州人興奮不已。小額貸款公司的“開閘”，為民間借貸松綁，可使地下錢莊、非法集資活動(dòng)減少，更好地規(guī)范民間資金。

金融業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重中之重，金融機(jī)構(gòu)的操作行為和運(yùn)行效果不僅關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，而且直接涉及社會(huì)秩序和社會(huì)成員的利益。運(yùn)用法律手段防范金融風(fēng)險(xiǎn)保障金融安全，是亞洲金融危機(jī)帶給我們的深刻啟示。

陜西省大荔縣供銷合作社經(jīng)聯(lián)社社務(wù)會(huì)批準(zhǔn)成立大荔縣股金服務(wù)中心,從成立至案發(fā)共吸收股金5.14億元,聯(lián)社所屬企業(yè)拆借資金沉淀5.84億元,致使社員股金到期無(wú)法兌付,失去理智的社員堵塞國(guó)道,圍堵政府機(jī)關(guān),公安機(jī)關(guān)以涉嫌非法吸收公眾存款罪將該社法定代表人蘇德華逮捕。上世紀(jì)九十年代對(duì)基金會(huì)的清理付出了沉重的社會(huì)代價(jià)。

所以要依法規(guī)范金融主體及其市場(chǎng)準(zhǔn)入，依法維護(hù)金融秩序。我國(guó)金融規(guī)范現(xiàn)存在立法層次低法律效力差的狀況，主要見(jiàn)于中國(guó)人民銀行等部門的部門規(guī)章，系統(tǒng)性不足，且沖突較多，可操作性差。穩(wěn)定貨幣促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展維護(hù)金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展保護(hù)投資者利益是金融法立法的基本原則，而《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》只是行政文件，不是《立法法》意義上的行政法行政規(guī)章，小額貸款公司的具體法律規(guī)范仍是一個(gè)空白。我們有必要對(duì)小額貸款公司的相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行研討。

關(guān)于小額貸款公司的法律地位，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第十九條規(guī)定“未經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何單位或者個(gè)人不得設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或者從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)?！薄蛾P(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中小額貸款公司由省級(jí)政府主管部門批準(zhǔn)，沒(méi)有給小額貸款公司授予金融許可證的規(guī)定，因此不具有非銀行金融機(jī)構(gòu)的法律地位。有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)是否適用小額貸款公司。《貸款通則》是否適用。如果將小額貸款公司界定為民間放貸人，那么《刑法》第一百八十六條關(guān)于銀行或其他金融機(jī)構(gòu)違反法律法規(guī)發(fā)放貸款造成重大損失的違法放貸罪能否適用等都是懸而未決的問(wèn)題。

關(guān)于地方“金融辦”行使小額貸款公司制度制定權(quán)行政許可權(quán)與行政監(jiān)管處罰權(quán)的合法性，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》相關(guān)規(guī)定的意義在非銀行金融機(jī)構(gòu)及金融業(yè)務(wù)的行政管理權(quán)由銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行使?！蛾P(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》“省級(jí)政府主管部門（金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)督管理?！边`反行政權(quán)力法定及金融業(yè)國(guó)務(wù)院部委垂直領(lǐng)導(dǎo)和行政權(quán)力劃分原則，地方政府出于地方關(guān)系或政府人員利益交易可能導(dǎo)致失控。

關(guān)于小額貸款公司股東，《銀行法》禁止黨政司法機(jī)關(guān)部隊(duì)團(tuán)體及其人員成為商業(yè)銀行的股東。小額貸款公司是否也需作出相應(yīng)規(guī)定。以往非銀行金融機(jī)構(gòu)主要公司治理風(fēng)險(xiǎn)在于出資不實(shí)，以股金吸收轉(zhuǎn)讓方式社會(huì)集資，抽逃資金?！蛾P(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》沒(méi)有規(guī)定此類監(jiān)管措施。

違規(guī)放貸是金融企業(yè)資產(chǎn)損失的主要原因，對(duì)小額貸款公司向借款人無(wú)擔(dān)保貸款，貸款人與借款人串通借新還舊是否可以不加限制。

《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求小額貸款公司堅(jiān)持為農(nóng)民農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)原則。農(nóng)村農(nóng)業(yè)貸款的保證擔(dān)保多采取聯(lián)戶連保方式，可以強(qiáng)化借款農(nóng)戶信用還款。但是由于存在血緣、親緣群體性生存特點(diǎn)，在法院強(qiáng)制清償時(shí)會(huì)發(fā)生群體事件。加之社會(huì)人口流動(dòng)頻繁小額貸款公司對(duì)中小企業(yè)及個(gè)人信用信息難以掌握，能否分享銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)個(gè)人企業(yè)信用資源以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)村農(nóng)業(yè)貸款除農(nóng)機(jī)具外最有價(jià)值的擔(dān)保物是農(nóng)村土地房產(chǎn)。中共中央十七屆三中全會(huì)制定新農(nóng)村政策中決定土地承包長(zhǎng)久不變，允許農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。而《物權(quán)法》《擔(dān)保法》都禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)抵押擔(dān)保規(guī)定能否突破。1997年建設(shè)部發(fā)布《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》，而農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)抵押擔(dān)保登記公示管理缺位。沒(méi)有公開規(guī)范有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)抵押物如何變價(jià)受償。農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有其周期性季節(jié)性且與自然災(zāi)害密切相關(guān)，政府能否制定農(nóng)業(yè)災(zāi)害政策保障制度以減少農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)。

以上思考說(shuō)明小額貸款公司符合陜西中小企業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，試點(diǎn)的法律規(guī)章已呈先天不足。促進(jìn)小額貸款公司的健康發(fā)展，我們需要為其作為一個(gè)金融市場(chǎng)主體創(chuàng)制平等統(tǒng)一完善科學(xué)可操作的法律環(huán)境。首先應(yīng)確認(rèn)其民間金融企業(yè)平等金融市場(chǎng)主體法律地位明確其經(jīng)營(yíng)權(quán)益，再則監(jiān)管者制定規(guī)則實(shí)施監(jiān)管不能超越法律權(quán)限，其制定的規(guī)則與法律不能相沖突，規(guī)則的制定不應(yīng)只強(qiáng)調(diào)監(jiān)管而忽視金融企業(yè)發(fā)展的基本要求和政府公共服務(wù)的職責(zé)健全配套的服務(wù)小額貸款的市場(chǎng)機(jī)制。

（作者系西安德倫律師事務(wù)所律師）