易麗琦

摘要：城市土地資源管理是指政府依據(jù)國家有關(guān)城市土地資源的法律法規(guī)，對城市土地資源占有、分配、使用的規(guī)劃、組織、控制和監(jiān)督等活動。城市土地資源是一種有限的、不可再生的自然資源，因此在現(xiàn)有市場經(jīng)濟條件下，如何使有限的城市土地資源發(fā)揮最大的效益，進而擴大城市經(jīng)濟總量，提高城市的承載能力，增強城市對勞動力的吸納能力，提升城市綜合競爭力，已成為地方各級政府思考的重要內(nèi)容之一。本文從我國目前城市土地資源利用和管理的現(xiàn)狀出發(fā)，重點探討其目前存在的問題，并提出相應的應對措施。

關(guān)鍵詞：城市土地資源管理 城市土地市場 土地資源

一、引言

城市土地資源是指城市市區(qū)內(nèi)的土地資源。城市土地資源是城市建設的空間載體，為城市經(jīng)濟發(fā)展、人口增長以及生態(tài)環(huán)境建設提供必要的場所和空間，是城市可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市土地資源作為一種有限的、不可再生的自然資源，在城市可持續(xù)發(fā)展和保持競爭力方面具有重要意義。在市場經(jīng)濟條件下，如何加強城市土地資源管理，使其發(fā)揮最大的效益，進而擴大城市經(jīng)濟總量，提高城市的承載能力，增強城市對勞動力的吸納能力，提升城市綜合競爭力，已成為地方各級政府思考的重要內(nèi)容之一。

二、我國城市土地資源管理的現(xiàn)狀

根據(jù)美國地理學家諾瑟姆城市化進程的劃分方法，當一個國家或地區(qū)的城市化水平超過30%后，其城市化進程進入加速發(fā)展的階段。2000年底我國城市化水平就超過30%，我國目前正處于城市化加速發(fā)展的階段，在人口和經(jīng)濟活動不斷向城市聚集，城市用地規(guī)模不斷擴張的同時，應該看到我國目前城市土地資源管理體系尚不完善，各級政府經(jīng)常為短期經(jīng)濟目標忽視從長遠的角度來規(guī)劃和利用現(xiàn)有城市土地資源，從而造成城市內(nèi)部土地利用效率低下，用地結(jié)構(gòu)嚴重不合理，致使城市土地資源極大浪費，不利于我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。我們應該清醒地認識到土地既是一種不可再生的稀缺資源, 又是城市經(jīng)濟和社會生活的基本條件。它關(guān)系到國計民生的全局和長遠利益。隨著人口增加和經(jīng)濟發(fā)展, 土地稀缺性日益加劇，人地矛盾日益尖銳?，F(xiàn)階段我國城市土地資源管理的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)一方面社會經(jīng)濟發(fā)展與土地資源合理配置關(guān)系日益密切；另一方面又出現(xiàn)了土地資源配置市場機制失靈和政府宏觀機制失控現(xiàn)象同時發(fā)生的怪圈。目前我國城市土地資源的矛盾主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）城市定位不準確，城市發(fā)展缺少科學規(guī)劃

隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟體制的建立，伴隨著經(jīng)濟的快速增長，城市處在急劇的發(fā)展變化之中，由于體制的問題，短期內(nèi)土地資源配置還無法完全適應市場經(jīng)濟的需要。在原有的計劃經(jīng)濟體制條件下形成的一套適應計劃經(jīng)濟體制的城市規(guī)劃方法及其內(nèi)容，與市場經(jīng)濟體制的自身內(nèi)在要求必然出現(xiàn)不一致、不配套的地方，使得城市規(guī)劃跟不上城市發(fā)展的需求，出現(xiàn)了城市重復建設現(xiàn)象，造成土地資源浪費。加之社會經(jīng)濟的快速發(fā)展以及人為的某些因素，城市規(guī)劃已經(jīng)成為城市土地資源合理利用的最大障礙。

（二）城市用地緊張與土地浪費并存

在我國城市化發(fā)展快速推進的過程中，有的城市政府加強了對土地開發(fā)利用的強度，城市土地資源被過度的利用，城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到了破壞。盡管我國城市用地面積增長的速度比較快，但城市人均占地面積仍低于世界平均水平。人地矛盾十分突出。目前城市地皮緊張、住宅擁擠、道路堵塞、交通不便、教育文化體育等基礎(chǔ)設施無法滿足市民實際需求。同時城市土地使用過程中的浪費現(xiàn)象十分突出，由于長期以來在計劃經(jīng)濟體制下土地資源無償劃撥或無償使用，造成了很多城市土地出現(xiàn)了多征少用、早征遲用，甚至征而不用的奇怪現(xiàn)象，一些城市不顧中央和上級政府的要求和國家有關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定, 擅自亂征亂批土地, 很多城市盲目發(fā)展開發(fā)區(qū)，出現(xiàn)“開而不發(fā)，圍而不用”的現(xiàn)象，導致了大量土地資源浪費。據(jù)統(tǒng)計，目前我國建設用地當中閑置土地、空閑土地、批而未供土地大約有400萬畝，各種廢棄地2億畝，未利用地39億畝。[1] 土地資源浪費現(xiàn)象十分嚴重。

（三）地方政府的目標和城市長期發(fā)展的目標不一致

在城市發(fā)展的過程中，地方政府往往充當?shù)胤浇?jīng)濟“保護神”的角色，他們以地方經(jīng)濟的業(yè)績作為自己的政績，追求地方利益在任期內(nèi)的最大化。有些城市發(fā)展新的開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、大學園區(qū)、物流中心，甚至度假區(qū)，雖然“短視經(jīng)濟”在短期內(nèi)促進了當?shù)亟?jīng)濟在某一時期的快速發(fā)展，但卻造成了社會資源包括土地資源的巨大浪費，其付出的代價相當昂貴。同時近年來隨著房地產(chǎn)市場的不斷擴張，城市土地資源儲備出現(xiàn)了透支情況，土地資源浪費的情況更是觸目驚心。根據(jù)國家統(tǒng)計局2008年8月公布的7月份國房景氣指數(shù)顯示，截止到2008年7月末，全國商品房空置面積為1.29億平方米，同比增長6.1％。其中，空置商品住宅6538萬平方米，增長4.6％。城市地方政府往往為了眼前利益，而對整個城市的發(fā)展布局和土地綜合利用的考慮欠缺。這在一定程度上不但對房地產(chǎn)市場造成了“過熱現(xiàn)象”，也對土地資源的合理利用造成了很大的破壞。

（四）城市土地市場不健全，規(guī)范管理缺乏依據(jù)

目前,我國城市的土地市場為三級市場結(jié)構(gòu)模式。土地的一級市場即由國家以土地所有者的身份,通過批租將土地的使用權(quán)投放市場運行。國家可通過協(xié)議、招標和拍賣等方式將土地的使用權(quán)在一定的年限內(nèi)讓予土地使用者,并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金，具有壟斷性質(zhì)。土地的二級市場即由獲得土地使用權(quán)的經(jīng)營者,直接將土地或通過建商品房間接的將土地投入市場流通,具有經(jīng)營性質(zhì)。土地的三級市場是由土地的使用者通過房產(chǎn)交易而使土地間接進入市場流通,具有消費性質(zhì)。[2]我國對于城市土地市場的基本政策是:壟斷和控制一級市場,規(guī)范和搞活二、三級市場。但目前城市土地一、二級市場卻并不協(xié)調(diào)，隱形交易大量存在。主要由于我國土地一級市場的發(fā)育遠未成熟，出讓的土地數(shù)量較少，而相比之下，二級市場上交易卻相當活躍，交易者眾多、交易頻率高、涉及金額大、競爭較為激烈。這種市場之間的不協(xié)調(diào)促使隱形交易大量存在，劃撥土地在利益驅(qū)動下違規(guī)進入二級市場進行“隱形交易”，造成國家土地收益的大量流失。同時，由于取得劃撥土地的成本很低，更增加了現(xiàn)實中竭力爭取劃撥土地使用權(quán)的現(xiàn)象，導致土地隱形交易愈演愈烈，城市土地價格很難顯化，國有土地收益流失，土地資源得不到最佳利用。另外，在二、三級市場上，一些土地使用者在利益的驅(qū)使下,在向國家購買了一定年限的土地使用權(quán)后,將國家的土地投放到那些獲利較大、見效較快的領(lǐng)域中去，致使城市的綠地及城郊的大量農(nóng)業(yè)用地紛紛被大量高密度的鋼筋水泥的建筑物所充斥,從而進一步導致了城市規(guī)模的不斷擴大以及城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到破壞。如果這種情況不能盡快得到改善和控制，將會極大的阻礙城市的可持續(xù)發(fā)展，嚴重影響城市經(jīng)濟發(fā)展的后勁，從而影響整個城市化發(fā)展的進程。

三、城市土地資源可持續(xù)發(fā)展的對策

土地是一個城市空間和城市功能的載體，土地供應狀況直接關(guān)系到一個城市的發(fā)展空間、發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展方向。因此，要使有限的城市空間發(fā)揮最大的效用，必須高度重視對城市土地資源的管理，努力提高土地資本的利用效率和地域空間的生態(tài)環(huán)境效益及經(jīng)濟效益。2007年國務院在《國務院關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》中明確指出要盡快建立有利于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的體制機制。而土地資源作為城市最大的資源尤其重要，城市管理者應該認識到“土地是最大的國有資產(chǎn)，經(jīng)營土地是經(jīng)營城市的核心和關(guān)鍵”，必須加強城市土地資源經(jīng)營和管理，實現(xiàn)城市土地資源“投入——產(chǎn)出——再投入”的良性循環(huán)。完善城市土地資源管理，要堅決落實科學發(fā)展觀，促進城市土地資源可持續(xù)發(fā)展，為整個城市的發(fā)展預留良好的發(fā)展空間和資源。

（一）制定科學的城市土地資源的規(guī)劃管理，確立合理的城市發(fā)展戰(zhàn)略

城市土地規(guī)劃必須超前，應起到先行指導城市開發(fā)管理土地的作用，使用地者事先知道各地塊在城市規(guī)劃中可以做什么，怎樣做以及不可以做什么。只有這樣，才能保證開發(fā)管理土地在城市規(guī)劃的約束下進行。雖然我國已頒布《城市規(guī)劃法》，但在實踐工作中違背城市土地規(guī)劃的情況時有發(fā)生，特別是政府自己在批租土地時無視城市土地規(guī)劃。這種權(quán)大于法的情況一定要改變，以增強城市規(guī)劃的嚴肅性，確保城市規(guī)劃的貫徹實施。城市政府應當依據(jù)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地供給能力、各項建設對土地的需求以及上一級政府的土地利用總體規(guī)劃，組織編制城市土地利用總體規(guī)劃。城市土地利用總體規(guī)劃要對用地規(guī)模、各類用地的比重、空間控制標準、建筑密度控制標準、人口密度控制標準予以科學化和規(guī)范化，同時城市土地規(guī)劃必須適合社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的要求，必須重視城市規(guī)劃的經(jīng)濟效益和可持續(xù)發(fā)展性，要按照級差地租原理，合理安排利用城市土地。政府在嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃時,要注意兩項規(guī)劃的銜接,確保土地的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的有效發(fā)揮，進一步增強城市的輻射力和凝聚力，促進城市社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（二）挖掘城市土地的內(nèi)部潛力，提高城市土地的利用率

提高城市土地的利用率，集約和節(jié)約開發(fā)利用土地，關(guān)鍵應從以下方面著手：第一，提高土地利用的集約程度，通過摸清城區(qū)內(nèi)閑置土地的數(shù)量，籌集資金開發(fā)利用存量土地，走內(nèi)涵式的發(fā)展道路；第二，合理布局城市土地，做到地盡其力，優(yōu)地優(yōu)用；第三，綜合開發(fā)城市土地，提高土地容積率，充分利用地上、地下空間；第四，組織科技力量，針對城市存量土地潛力進行分析研究，挖掘城市土地的內(nèi)部潛力。第五，建立和諧的人地關(guān)系，維護土地資源可更新能力。要在對現(xiàn)有土地保護的基礎(chǔ)上，嚴格控制土地開發(fā)利用的強度，要對用地單位的容積率和綠化率、公共用地面積等嚴格控制，以維護土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力，確保城市土地資源不會遭受新的破壞。

（三）轉(zhuǎn)變城市地方政府觀念，促進城市的可持續(xù)發(fā)展

發(fā)展是硬道理，可持續(xù)發(fā)展的前提是發(fā)展。國家是土地所有者，根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論應壟斷土地的出讓權(quán)。在客觀上要求制定合理的土地供應計劃，通過土地供應促使供求平衡，調(diào)控房地產(chǎn)市場。嚴格控制建設用地供應總量，發(fā)揮市場作用，合理配置土地資源，實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值，提高城市土地利用率的前提。政府應該科學合理制定開發(fā)整理土地供應計劃，并綜合考慮經(jīng)濟、人口、城市化、環(huán)境保護、文化教育等因素。開發(fā)管理土地供應計劃應該是公開的、透明的、操作性強，避免盲目競爭。政府要實行土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理的整體思路，確保土地的永續(xù)利用，從而促進城市的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

（四）建立和完善城市土地市場，規(guī)范城市土地市場管理

經(jīng)濟學家凱恩斯認為,自由競爭環(huán)境下的自由資本主義既不會帶來高效,也不會帶來資源的充分利用。認為“自由市場只有在政府的積極干預下才是可行的”,而“國家必須用改變租稅體系,限定利率以及其他方法指導消費傾向”，[3]因此國家應該對土地市場嚴加控制。政府要高度壟斷土地一級市場,按照國家產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來配置土地，政府通過土地利用計劃壟斷一級土地市場的供給,控制一級土地市場的出讓總量,運用政策影響土地供給價格。城市二級市場作為對城市土地資源的再配置,其管理的重點應放在以下方面:第一，嚴格審驗土地使用者的土地用途及土地規(guī)劃,在確認其不與城市環(huán)境、城市總體規(guī)劃相悖的前提下,才能獲準得到土地使用權(quán)；第二，把住產(chǎn)權(quán)登記關(guān)。通過土地使用權(quán)變更登記, 審查土地轉(zhuǎn)讓是否符合土地出讓合同規(guī)定；第三，充分利用優(yōu)先購買權(quán)。土地轉(zhuǎn)讓價明顯偏低時, 政府要利用優(yōu)先購買權(quán), 以防止轉(zhuǎn)讓中隱報地價, 偷漏稅費等行為；第四，加強土地轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督檢查, 及時制止和糾正土地交易中的違法行為, 保障土地市場競爭的公平和公正。而對于土地的三級市場及房地產(chǎn)交易與消費市場,國家應建立一整套規(guī)范的監(jiān)督機制,以確保消費者的利益，從而健全土地管理制度，保障土地的可持續(xù)利用。

四、結(jié)束語

總之，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段，資源需求增大，環(huán)境壓力越來越大，作為地球上的動植物與人類共同的家園及主要的物質(zhì)來源，土地資源的可持續(xù)利用對協(xié)調(diào)人口、資源、經(jīng)濟、環(huán)境之間的關(guān)系，緩解人地矛盾，推動我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。要堅持可持續(xù)發(fā)展原則，實現(xiàn)政府對土地市場的科學、有效地管理，進一步規(guī)范土地市場運行秩序，加快城市土地經(jīng)營管理的進程，充分發(fā)揮城市土地的效益，實現(xiàn)城市經(jīng)濟發(fā)展與土地資產(chǎn)收益的良性互動和相互促進，加快城市化建設步伐。

參考文獻：

[1] 新華網(wǎng)，從2007年國土資源公報看我國土地利用“增”與“減”http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-04/16/

content_7990330.htm）.

[2] 謝文惠,鄧衛(wèi). 城市經(jīng)濟學[M] . 北京:清華大學出版社, 1996,P252 .

[3] [美]凱恩斯. 就業(yè)利息和貨幣通論[M] . 北京:商務印書館,1983 :4.

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[5] 劉美平，城市土地制度的改革與優(yōu)化，當代經(jīng)濟研究，2002.10

[6] 曹建海，中國城市土地高效利用研究，經(jīng)濟管理出版社，2002.6