楊立雄　吳　偉

摘要：我國從20世紀(jì)80年代中期開始對(duì)貧困殘疾人制定專門的政策規(guī)劃，目前已初步建立比較規(guī)范的扶貧政策體系，但在實(shí)施過程中也存在一些問題，主要表現(xiàn)為重“積極性的”扶貧開發(fā)建設(shè)，輕“消極性的”安全網(wǎng)建設(shè)；重東部，輕西部：重工程建設(shè)，輕人力資本開發(fā)；重實(shí)物扶貧，輕精神扶貧；重新制度建設(shè)，輕現(xiàn)有制度整合。為此，需要建立三個(gè)層次的扶貧政策。

關(guān)鍵詞：殘疾人；扶貧；社會(huì)政策變遷

中圖分類號(hào)：C913.69文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-2529(2009)01-0012-06

前言

目前，我國共有殘疾人8296萬人，占總?cè)丝诘?.34％。涉及近五分之一的家庭。殘疾人由于生理缺陷導(dǎo)致勞動(dòng)能力低下，獨(dú)立生活困難，貧困問題比較突出。據(jù)2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查表明，2005年，全國有殘疾人的家庭戶人均收入與正常家庭人均收入的比，城鎮(zhèn)為46.35％，農(nóng)村為48.80％。我國政府歷來十分重視和關(guān)心殘疾人扶貧助困工作，自20世紀(jì)80年代以來，發(fā)布了一系列有關(guān)殘疾人事業(yè)發(fā)展的計(jì)劃綱要，把殘疾人的扶貧作為工作重點(diǎn)，通過設(shè)立康復(fù)扶貧專項(xiàng)貸款等一系列有力措施對(duì)貧困殘疾人予以扶持，緩解農(nóng)村殘疾人的貧困程度，保障農(nóng)村殘疾人的基本生活。

一、農(nóng)村殘疾人扶貧政策的發(fā)展和演變

我國農(nóng)村殘疾人扶貧至今已走過了二十多年。這二十多年的殘疾人扶貧工作可以劃分為三個(gè)階段。

(一)起步階段(1987～1997年)

1979年，農(nóng)村實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從1978年到1985年，農(nóng)民人均純收入增長了2.6倍，貧困人口平均每年減少1786萬人，總脫貧人數(shù)達(dá)到1.25億人。但是，與此同時(shí)，社會(huì)貧富差距開始拉大，以殘疾人為主體的弱勢(shì)群體的相對(duì)貧困程度加深。第一次殘疾人抽樣調(diào)查(1987年)表明，同當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均收入相比，農(nóng)村殘疾人的人均收入一般低三分之一至一半左右；經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等以下的地區(qū)，處于貧困線(人均收入三百元以下)的殘疾人一般占?xì)埣踩丝倲?shù)的60％以上；貧困縣殘疾人一般占貧困人口的30～75％。

20世紀(jì)80年代以前，農(nóng)村的扶貧政策以生產(chǎn)自救為主，輔以政府有限救濟(jì)。1986年，農(nóng)村扶貧政策轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧，標(biāo)志著政府的農(nóng)村貧困政策從消極救助政策轉(zhuǎn)向積極開發(fā)政策。雖然在扶貧開發(fā)實(shí)施過程中，并沒制定殘疾人扶貧開發(fā)的專項(xiàng)計(jì)劃，但殘疾人一直是農(nóng)村扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對(duì)象。1988年3月，中國殘疾人聯(lián)合會(huì)成立，加快了農(nóng)村殘疾人扶貧工作進(jìn)程。1991年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《中國殘疾人事業(yè)“八五”計(jì)劃綱要(1991～1995年)》?！鞍宋濉庇?jì)劃綱要提出的目標(biāo)之一是設(shè)立“康復(fù)扶貧”專項(xiàng)貼息貸款，在400個(gè)縣幫助殘疾人恢復(fù)補(bǔ)償功能、培訓(xùn)提高勞動(dòng)技能、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)，使其解決溫飽。1992年，國家在國定貧困縣以外的505個(gè)縣安排康復(fù)扶貧貸款，這一新舉措使200萬殘疾人脫貧。1996年，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)《中國殘疾人事業(yè)“九五”計(jì)劃綱要(1996～2000年)》?！熬盼濉庇?jì)劃綱要提出的目標(biāo)之一是基本解決1500萬貧困殘疾人溫飽問題，采取專項(xiàng)補(bǔ)助辦法，保障300萬特困殘疾人基本生活，設(shè)立康復(fù)扶貧貸款，專項(xiàng)開展殘疾人扶貧。自1994年實(shí)施《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》至1997年，各地大規(guī)模進(jìn)行的扶貧，以及針對(duì)殘疾人特殊情況設(shè)立康復(fù)扶貧貸款開展的殘疾人專項(xiàng)扶貧，已使300萬貧困殘疾人解決溫飽問題。1997年通過開發(fā)扶貧和社會(huì)保障，分別使162萬農(nóng)村貧困殘疾人和108萬城鄉(xiāng)特困殘疾人解決了溫飽(城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)未計(jì)算在內(nèi))。

這一時(shí)期，農(nóng)村殘疾人扶貧政策表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是殘疾人扶貧工作重心從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。自20世紀(jì)50年代起，政府一直把殘疾人生活問題作為工作重心，在城鎮(zhèn)實(shí)行了以就業(yè)為主的扶貧制度，而在農(nóng)村實(shí)行了以救濟(jì)為主的殘疾人生活扶助制度，農(nóng)村殘疾人的扶貧問題主要由集體解決，政府的主要精力用來解決城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)問題。由于政府財(cái)力有限，農(nóng)村救濟(jì)水平低，救助人數(shù)少，加上隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之后集體經(jīng)濟(jì)的衰落，大多數(shù)農(nóng)村殘疾人的生活處于比較困難的境地，特別是隨著農(nóng)民收入的快速上升，這一問題凸顯。所以，中國政府以農(nóng)村殘疾人作為扶貧的重點(diǎn)對(duì)象，首先解決農(nóng)村殘疾人的生活問題，抓住了問題的本質(zhì)，為減少農(nóng)村貧困人口起到十分重要的作用。

二是從救濟(jì)向開發(fā)轉(zhuǎn)向。20世紀(jì)80年代以前，我國對(duì)殘疾人的扶貧助困政策以消極的社會(huì)救濟(jì)為主，在一定程度上解決了重殘家庭及特困殘疾家庭的生活問題。但自1978年以后，農(nóng)村救濟(jì)人數(shù)大幅度減少，導(dǎo)致農(nóng)村殘疾人的生活狀況更加艱難。而在農(nóng)村實(shí)施的開發(fā)式扶貧給農(nóng)村殘疾人扶貧提供了宏觀環(huán)境，自此，農(nóng)村殘疾人扶貧逐步納入農(nóng)村扶貧開發(fā)的整體計(jì)劃之中。殘疾人扶貧開發(fā)重點(diǎn)扶持有助于直接解決農(nóng)村貧困殘疾人溫飽問題的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)和家庭副業(yè)；選擇適合當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，與地方支柱產(chǎn)業(yè)相配套，兼顧殘疾人特點(diǎn)的項(xiàng)目；選擇的項(xiàng)目資金覆蓋面大，效益到戶到人率高，與直接提高貧困殘疾人收入有密切聯(lián)系；并主要通過殘疾人扶貧基地輻射帶動(dòng)或小額信貸扶貧到戶等多種形式，扶持貧困殘疾人參加生產(chǎn)勞動(dòng)，做到扶持資金、干部幫扶、扶貧項(xiàng)目和生產(chǎn)服務(wù)到戶到人。

三是以社會(huì)參與為理念。20世紀(jì)80年代以前，政府對(duì)農(nóng)村殘疾人的扶貧助困政策并不基于平等理念，而是同情，并帶有一定的歧視。它把殘疾人看成是正常人之外的另類群體，認(rèn)為他們無法與正常人一樣通過自身的努力擺脫貧困，是需要政府扶持的人。80年代中期以來實(shí)施的扶貧助困政策，強(qiáng)調(diào)通過殘疾人自身的努力來擺脫貧困，真正強(qiáng)調(diào)殘疾人的社會(huì)參與。體現(xiàn)了平等理念。這種理念在“八五”計(jì)劃的康復(fù)扶貧中尤為明顯。與過去的扶貧手段相比，康復(fù)扶貧是一個(gè)巨大進(jìn)步，在20世紀(jì)80年代我國對(duì)貧困殘疾人先開展救濟(jì)扶貧、生產(chǎn)扶貧，后發(fā)展到科技扶貧和教育扶貧，但都沒有解決殘疾人的功能障礙問題，開展康復(fù)扶貧把目標(biāo)定位于殘疾人貧困人口，而不是貧困地區(qū)，對(duì)于解決殘疾人溫飽問題更有效果。自1992年設(shè)立康復(fù)扶貧貸款，開展殘疾人專項(xiàng)扶貧以來，國家不斷加大康復(fù)扶貧貸款投入數(shù)量，到2001年底累計(jì)共投放34億元。

比之于救濟(jì)，開發(fā)式扶貧做到幫扶者與被扶貧的貧困地區(qū)的農(nóng)民相結(jié)合，一方主動(dòng)幫扶與另一方主動(dòng)接受幫扶的相結(jié)合。但是，開發(fā)式扶貧的目標(biāo)群體是有勞動(dòng)能力和生產(chǎn)資料的貧困人口，而對(duì)于無勞動(dòng)能力的農(nóng)村殘疾人來說不僅無法參與開發(fā)式扶貧項(xiàng)目中的生產(chǎn)勞動(dòng)，而且失去了原先來自救濟(jì)式扶貧的生活補(bǔ)助，使得貧困程度加深。而且，全國70％的貧困殘疾人生活在非國定貧困縣，缺少國家的特別扶持，這近千萬貧困殘疾人的溫飽問題成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。

(二)攻堅(jiān)階段(1998-2000年)

經(jīng)過十多年的扶貧開發(fā)，農(nóng)村殘疾家庭貧困程度有所減輕，貧困人口數(shù)量下降。但是殘疾人貧困現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。數(shù)據(jù)表明，1998年，全國殘疾貧困人數(shù)約占全國殘疾人總數(shù)的1/5，約占全國總貧困人口的1/3。其中最高的5個(gè)省為：寧夏貧困殘疾人占本省殘疾人數(shù)比例高達(dá)66.1％、云南也達(dá)到52.9％。造成這種現(xiàn)象的原因有三：一是在扶貧工作中，有相當(dāng)數(shù)量的殘疾人未被列入扶持對(duì)象；二是國家投入的專門用于殘疾人的康復(fù)扶貧專項(xiàng)貸款規(guī)模較小，一些地方?jīng)]有落實(shí)匹配資金，受惠的殘疾人有限；三是由于大部分農(nóng)村地區(qū)未建立初級(jí)安全網(wǎng)，許多應(yīng)納入救助的殘疾人未能得到保障。

針對(duì)這種情況，1998年4月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等部門共同制定了《殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1998～2000年)》。攻堅(jiān)計(jì)劃提出：“經(jīng)過三年左右的努力，通過扶貧開發(fā)，基本解決適合參加生產(chǎn)勞動(dòng)的貧困殘疾人的溫飽；通過社會(huì)保障，基本解決缺乏勞動(dòng)條件的特困殘疾人的溫飽?！蓖?0月，針對(duì)貧困殘疾人絕大多數(shù)集中在農(nóng)村的實(shí)際情況，國務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會(huì)等部門又共同制定了《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)實(shí)施辦法(1998--2000年)》，提出全國農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)的總目標(biāo)是：經(jīng)過三年左右的努力，基本解決適合參加生產(chǎn)勞動(dòng)的農(nóng)村876萬貧困殘疾人的溫飽。根據(jù)這一目標(biāo)，按年度逐級(jí)分解任務(wù)指標(biāo)如下：1998年180萬人，1999年300萬人，2000年396萬人。

經(jīng)過兩年多的攻堅(jiān)，殘疾人扶貧工作取得了一定成效。“九五”期間，實(shí)際安排扶貧資金25億元，扶貧開發(fā)累計(jì)扶持貧困殘疾人1327萬，解決溫飽829萬，到2000年底貧困殘疾人口下降到979萬人；2129個(gè)縣建立了殘疾人服務(wù)分社，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的79.8％，27742個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了殘疾人服務(wù)分社，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的60％，初步形成了農(nóng)村基層殘疾人扶貧服務(wù)體系；全國得到康復(fù)扶貧貸款的縣(市、區(qū))數(shù)為2329個(gè)，覆蓋比例達(dá)83.4％，河南、貴州、內(nèi)蒙、云南等15個(gè)省(區(qū)、市)在殘疾人專項(xiàng)扶貧中，推行小額信貸的比例都已超過70％。

這一時(shí)期的殘疾人扶貧政策具有如下特點(diǎn)：

一是組織工作體系更加完善。殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃組織工作的原則是“以省為主、分級(jí)負(fù)責(zé)、加強(qiáng)基層、狠抓落實(shí)”，在地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下。由各級(jí)殘疾人聯(lián)合會(huì)和扶貧辦組織有關(guān)部門實(shí)施。中國殘聯(lián)成立了由殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人、教育就業(yè)部、組織聯(lián)絡(luò)部和發(fā)展部組成的扶貧開發(fā)工作辦公室，加強(qiáng)了對(duì)殘疾人扶貧開發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)。省、地市級(jí)殘聯(lián)設(shè)立跨處(室)的扶貧開發(fā)協(xié)調(diào)組織，指定辦事機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。在縣殘疾人就業(yè)服務(wù)所的基礎(chǔ)上成立縣級(jí)殘疾人服務(wù)社，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分社。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立殘聯(lián)、殘疾人服務(wù)社、志愿工作者站“三位一體”的工作機(jī)構(gòu)。

二是對(duì)扶貧形式進(jìn)行創(chuàng)新。從1992年起，將殘疾人扶貧到戶到人具體化為“公司加農(nóng)戶”方式，輻射、帶動(dòng)到戶到人。1998年，根據(jù)小額信貸投入少、見效快、覆蓋面大、回收率高，適合扶持殘疾人參加生產(chǎn)勞動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，積極推廣小額信貸扶貧方式。同時(shí)，探索了“黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位包村”，“黨員、干部結(jié)對(duì)包戶”，志愿者、鄰里、富裕戶“一幫一”、“眾幫一”等做法。取得了一定的成效。

三是實(shí)施分類指導(dǎo)。政府將殘疾人扶貧攻堅(jiān)分為兩類地區(qū)，即國定貧困縣和其他地區(qū)。在資金保障上，國定貧困縣的殘疾人扶貧開發(fā)資金，在當(dāng)?shù)氐姆鲐氋Y金中統(tǒng)籌安排，中央和地方視情況予以優(yōu)先考慮和支持。地方財(cái)政給國定貧困縣的殘疾人聯(lián)合會(huì)及殘疾人服務(wù)社安排扶貧工作經(jīng)費(fèi)。為支持國定貧困縣的殘疾人扶貧工作，中國殘疾人聯(lián)合會(huì)給予一次性工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。非國定貧困縣的殘疾人扶貧資金主要由地方投入。

這一時(shí)期的扶貧政策忽略了農(nóng)村殘疾人扶貧工作的長期性和艱巨性，目標(biāo)要求超過當(dāng)時(shí)的條件，造成預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際目標(biāo)差距較大。原定通過扶貧開發(fā)基本解決1500萬貧困殘疾人的溫飽問題，但實(shí)際解決溫飽829萬，只完成總?cè)蝿?wù)的55％。從1998年開始，把農(nóng)村876萬可扶持的貧困殘疾人作為扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)，1998～2000年間解決了662萬貧困殘疾人的溫飽問題，到2000年末農(nóng)村可扶持的貧困殘疾人應(yīng)下降到214萬，但實(shí)際數(shù)字為682萬。這表明，農(nóng)村殘疾人的返貧率相當(dāng)高，也說明了農(nóng)村殘疾人扶貧工作的復(fù)雜性。

(三)長遠(yuǎn)規(guī)劃階段(2001年以后)

進(jìn)入新世紀(jì)后，政府連續(xù)頒發(fā)了《中國殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要(2001～2005年)》和《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要(2006～2010年)》?！笆濉庇?jì)劃提出扶持1200萬農(nóng)村貧困殘疾人參加生產(chǎn)勞動(dòng)，“十一五”計(jì)劃提出扶持1000萬農(nóng)村貧困殘疾人基本解決溫飽，幫助中西部地區(qū)100萬名農(nóng)村適合參加生產(chǎn)勞動(dòng)的貧困殘疾人接受實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，扶持中西部地區(qū)25萬戶農(nóng)村貧困殘疾人家庭進(jìn)行危房改造，完成32萬戶農(nóng)村貧困殘疾人家庭危房改造任務(wù)。2001年6月，國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》，同年11月，政府召開全國農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)工作會(huì)議，部署實(shí)施國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等部門共同制定的《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)計(jì)劃(2001～2010年)》。

“十五”期間，扶貧開發(fā)累計(jì)扶持貧困殘疾人1166萬人，完成總?cè)蝿?wù)1200萬人的97.2％，解決溫飽699.7萬人；“十五”末，全國建立縣級(jí)殘疾人服務(wù)社1865個(gè)，占縣(市、區(qū))總數(shù)的65.2％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘疾人服務(wù)社18724個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的43.3％。2007年殘疾人扶貧基地達(dá)到3123個(gè)，安排和扶持貧困殘疾人240621人，實(shí)施農(nóng)村貧困殘疾人危房改造工作的縣有1760個(gè)，受益貧困殘疾人167404人。同時(shí)殘疾人生活保障制度也逐步建立。截至2008年6月，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都已經(jīng)建立實(shí)施了農(nóng)村低保制度，低保對(duì)象已達(dá)3749.9萬人，其中殘疾人326.5萬。

這一時(shí)期的農(nóng)村殘疾人扶貧政策具有長期性特點(diǎn)，具體說來表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是扶貧目標(biāo)具有長期性?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》和《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)計(jì)劃(2001～2010年)》已認(rèn)識(shí)到農(nóng)村扶貧工作的長期性，認(rèn)為我國目前正處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在較長時(shí)期內(nèi)存在貧困地區(qū)、貧困人口和貧困現(xiàn)象是不可避免的。正因?yàn)槿绱?，此后的有關(guān)殘疾人的扶貧目標(biāo)有所調(diào)整，殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要和“十一五”發(fā)展綱要更多強(qiáng)調(diào)扶持有勞動(dòng)能力的貧困殘疾人參加生產(chǎn)勞動(dòng)，盡快解決其溫飽問題，而沒有提出明確的脫貧目標(biāo)。

二是逐步重視安全網(wǎng)的建設(shè)。隨著有勞動(dòng)能力貧困殘疾人數(shù)量的減少，無勞動(dòng)能力貧困殘疾人的脫貧問題變得更加復(fù)雜和艱巨，特別是重殘人員，從扶貧開發(fā)政策得到的收益微乎其微，而安全網(wǎng)的建設(shè)對(duì)其作用更大。殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要和“十一五”計(jì)劃綱要中提出將殘疾人納入

社會(huì)保障體系的目標(biāo)，要求：對(duì)不適合參加生產(chǎn)勞動(dòng)、無法定扶養(yǎng)義務(wù)人或雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人但扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力、無生活來源的殘疾人，按照規(guī)定予以供養(yǎng)、救濟(jì)；在農(nóng)村繼續(xù)實(shí)行對(duì)貧困殘疾人的救濟(jì)、扶助政策，保障其基本生活；有條件的地方，適當(dāng)提高殘疾人的生活保障水平；加強(qiáng)殘疾人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理。

三是重視人力資本建設(shè)?！笆濉庇?jì)劃綱要要求繼續(xù)實(shí)施一批重點(diǎn)工程，使510萬殘疾人得到不同程度的康復(fù)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村70％以上的殘疾人得到康復(fù)服務(wù)。殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要和“十一五”計(jì)劃綱要均要求大力推廣隨班就讀，積極發(fā)展學(xué)前教育，大力開展殘疾人職業(yè)教育。目的在于提高殘疾人的能力，并起到預(yù)防貧困發(fā)生的作用。

但是，由于地域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性和殘疾人自身特性等因素的影響，全國仍有994萬農(nóng)村殘疾人處在貧困狀態(tài)。根據(jù)對(duì)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行測算可知，貧困殘疾人仍達(dá)1372萬，有殘疾人的家庭戶共7050萬戶，占全國家庭戶總戶數(shù)的17.8％，殘疾人家庭人均收入不足全國人均水平的一半。殘疾人扶貧工作任重道遠(yuǎn)。

二、我國農(nóng)村殘疾人扶貧政策存在的問題

(一)重扶貧開發(fā)，輕安全網(wǎng)建設(shè)

從1986年開始的農(nóng)村扶貧開發(fā)政策使1200萬貧困殘疾人得到不同程度的扶持，700萬農(nóng)村貧困殘疾人擺脫貧困，生活得到改善。但是，開發(fā)式扶貧只能解決有勞動(dòng)能力的殘疾人貧困問題，而對(duì)于那些喪失勞動(dòng)能力和不具備開發(fā)條件的地方的貧困殘疾人來說不能使其脫貧，必須采用救助式扶貧和保障式扶貧予以解決。從目前的情況來看，針對(duì)農(nóng)村貧困殘疾人的最低生活保障制度尚不完善，殘疾人的生活保障仍以家庭撫養(yǎng)及臨時(shí)性的救助和救濟(jì)活動(dòng)為主，盡管從2007年以來在全國農(nóng)村建立最低生活保障制度，相當(dāng)多的殘疾人被納入低保體系中，但總體而言，直接依靠制度性保障的殘疾人還有限，特別是低保標(biāo)準(zhǔn)外處于邊緣狀態(tài)的大量城鎮(zhèn)低收入殘疾人家庭和農(nóng)村貧困殘疾人家庭。基本保障仍然主要依靠家屬、親友鄰里的幫助以及干部節(jié)日走訪、黨團(tuán)幫扶和一些親友臨時(shí)性救濟(jì)。

(二)重東部，輕西部

在殘疾人數(shù)量上，2007年，絕對(duì)貧困殘疾人在東中西部地區(qū)的分布比例存在明顯差異，西部占47.5％，中部占37.4％，東部占15.1％。但是就殘疾人扶貧資源的分配看，卻呈現(xiàn)“東部多、西部少”非均衡發(fā)展趨勢(shì)。2004年，全國殘疾人康復(fù)工作辦公室在全國進(jìn)行的一次調(diào)查顯示，東、中、西部地區(qū)殘疾兒童入學(xué)率的差距是25％，農(nóng)村殘疾人在業(yè)率的差距是45％，貧困殘疾人占當(dāng)?shù)貧埣踩吮壤牟罹嗍?4.12％。2005年，東、中、西部農(nóng)村殘疾人就業(yè)率分別為88.98％、80.14％、83.73％，東、中、西部殘疾人受培訓(xùn)人數(shù)分別為172076人、77023人和97662人；農(nóng)村未就業(yè)殘疾人培訓(xùn)率分別為36.78％、15.27％、28.54。造成這種局面的一個(gè)重要原因在于東、中、西部發(fā)展差距拉得過大，東部地區(qū)各省份殘疾人數(shù)量少，財(cái)力充足，殘疾人得到的人均資源多，而中西部卻相反。要改變這種局面，關(guān)鍵是要建立中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，加大對(duì)中部和西部地區(qū)的財(cái)政支援；同時(shí)扶貧政策更多地向中西部傾斜。

(三)重扶貧工程建設(shè)。輕人力資本開發(fā)

20世紀(jì)90年代以來，政府在殘疾人扶貧基地建設(shè)、服務(wù)社與分社建設(shè)以及農(nóng)村貧困殘疾人危房改造方面安排了大量資金和服務(wù)人員，取得了良好效果。但是想要徹底走出貧困，必須進(jìn)行智力扶貧。而目前我國對(duì)于貧困殘疾人的人力資本投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)表明，殘疾人受教育水平和文化程度比1987年有較大幅度提高。但總的看來，殘疾人口的受教育水平仍然比較低。15歲及以上殘疾人文盲人口有3591萬人，文盲率為43.29％，而全國人口的文盲率為6.72％。具有大學(xué)程度(指大專及以上)的殘疾人為94萬人，占全部殘疾人口的1.13％，而全國人口中具有大學(xué)程度的有6764萬人，占全國人口的5.18％。在6～14歲的246萬學(xué)齡殘疾兒童中，正在普通教育或特殊教育學(xué)校接受義務(wù)教育的占63.19％，這一比例大大低于全國適齡兒童接受義務(wù)教育的平均水平(97％以上)。此外，殘疾人教育政策還存在一些問題，比如特殊教育學(xué)校和特教班主要集中在大中城市，全國大多數(shù)縣沒有特殊學(xué)校，相當(dāng)多的縣沒有一個(gè)特教班；殘疾兒童家庭一般比較困難，而特教學(xué)校一般實(shí)行寄宿制，許多學(xué)生因交納不起學(xué)雜費(fèi)、寄宿費(fèi)而輟學(xué)，因此，殘疾人教育還大大滯后于我國教育發(fā)展水平。鑒于人力資本對(duì)于殘疾人就業(yè)、脫貧的重要性，亟待政府增加對(duì)殘疾人的教育投入。

(四)重實(shí)物扶貧，輕文化精神扶貧

殘疾人作為脆弱群體往往需要社區(qū)內(nèi)正規(guī)或非正規(guī)的服務(wù)和照顧，去協(xié)助他們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)繼續(xù)過正常的生活，使其回歸社會(huì)，而目前對(duì)于殘疾人回歸社會(huì)所做的重要準(zhǔn)備主要是殘疾人就業(yè)保障和生活保障，缺乏對(duì)殘疾人的精神層次和文化層次的保障。現(xiàn)在我國大部分地區(qū)對(duì)殘疾人的救助內(nèi)容不夠全面，大多集中在對(duì)殘疾人的現(xiàn)金救助、實(shí)物救助、康復(fù)救助、就業(yè)救助、教育救助等幾個(gè)方面，而殘疾人所需要的救助內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些，還需要權(quán)利救助、心理救助等。面向殘疾人的最低生活保障制度只保障了殘疾人的物質(zhì)生活，缺乏對(duì)其心理和精神的救助，殘疾人由于生理缺陷往往容易產(chǎn)生自卑、逃避社會(huì)的心理，而一些地區(qū)并沒有專門的殘疾人心理咨詢機(jī)構(gòu)，由于救助內(nèi)容不夠全面，使一些需要救助的殘疾人不能獲得相應(yīng)的、及時(shí)有效的救助，并長期處于貧困狀況之中。此外，當(dāng)前的殘疾人特殊教育也在一定程度上忽視了殘疾人的人性情感、個(gè)性發(fā)展、能力發(fā)揮、自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面，特殊教育體系還需要進(jìn)一步完善。

(五)重新制度建設(shè)，輕現(xiàn)有制度整合

從20世紀(jì)80年代以來，我國先后兩次開展全國殘疾人抽樣調(diào)查，頒布了《殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》等法律法規(guī)，出臺(tái)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，實(shí)施了五個(gè)發(fā)展殘疾人事業(yè)國家計(jì)劃，設(shè)立了政府殘疾人工作機(jī)構(gòu)，制定了涉及殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等各領(lǐng)域的政策措施。但是，在現(xiàn)行社會(huì)保障制度建設(shè)中，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)，在基本社會(huì)保障制度覆蓋面窄、有效性不高的條件下，殘疾人社會(huì)保障還存在著被割裂的危險(xiǎn)。另外，對(duì)殘疾人社會(huì)保障缺乏合理定位，在當(dāng)前的政策框架下，忽視了對(duì)現(xiàn)有制度的整合。比如工傷保險(xiǎn)沒有考慮職業(yè)傷害與殘疾人事業(yè)的有機(jī)結(jié)合；交通工具的強(qiáng)制保險(xiǎn)忽略了對(duì)殘疾人康復(fù)事業(yè)的重視；醫(yī)療保障制度的建設(shè)缺乏與殘疾人福利事業(yè)的有機(jī)結(jié)合，造成許多能夠通過醫(yī)療與康復(fù)措施實(shí)現(xiàn)康復(fù)的殘疾人無法得到康復(fù)等，這些制度缺陷都對(duì)殘疾人社會(huì)保障制度的總體規(guī)劃以及動(dòng)員和整合社會(huì)力量發(fā)展殘疾人事業(yè)不利。

三、建構(gòu)我國殘疾人扶貧政策的三個(gè)層次

殘疾人事業(yè)有其獨(dú)特的要求，要實(shí)現(xiàn)殘疾人事業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，必須有完整的政策體系予以支撐。殘疾人扶貧政策應(yīng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容。

(一)建立“兜底”的社會(huì)保護(hù)政策

殘疾人應(yīng)該納入正常的社會(huì)保障體系之中，但是同時(shí)還應(yīng)針對(duì)殘疾人的特點(diǎn)，適當(dāng)給予殘疾人以優(yōu)惠政策。目前，我國在最低生活保障制度的實(shí)施過程中，急需完善殘疾人的分類保障措施。建議根據(jù)殘疾程度、經(jīng)濟(jì)收入、消費(fèi)需求的不同，使殘疾人享受相應(yīng)的最低生活保障待遇，同時(shí)適當(dāng)提高對(duì)殘疾人的保障水平。具體來說，對(duì)重度殘疾人一般在當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，上浮10％至50％的比例發(fā)放低保金，對(duì)輕度殘疾人視情況增加一定數(shù)額的低保金。而對(duì)于輕度殘疾人，視其勞動(dòng)能力，政府開發(fā)公益性崗位，以就業(yè)保障為主。對(duì)精神病殘疾人的分類救助也應(yīng)成為重點(diǎn)保障對(duì)象。具體可以分為三種情況：對(duì)家庭貧困、有子女贍養(yǎng)的精神病殘疾人，由政府給予部分生活補(bǔ)助；將無法定監(jiān)護(hù)人、無固定收入、無勞動(dòng)能力的“三無”精神病殘疾人送到福利機(jī)構(gòu)，進(jìn)行集中收養(yǎng)；對(duì)于受到家庭歧視、虐待精神病殘疾人的情況，應(yīng)由政府部門出面干預(yù)。

除此之外，還需要建立具有中國特色的殘疾人津貼制度。一是建立殘疾人救助津貼制度。這一津貼的主要受益對(duì)象為中低收入家庭中“永久失能”的殘疾人，目的是維護(hù)殘疾人的“生存權(quán)”、“健康權(quán)”和“生活質(zhì)量權(quán)”，從功能上體現(xiàn)的主要是消極補(bǔ)救性質(zhì)。如廣州市1999年實(shí)行的重度貧困殘疾人專項(xiàng)補(bǔ)助金制度就屬于這種津貼。廣州市的做法是：全部貧困殘疾人在享受全市最低生活保障補(bǔ)助的同時(shí)，可再領(lǐng)取一、二級(jí)120元，三、四級(jí)60元的貧困殘疾人專項(xiàng)補(bǔ)助金。二是建立重殘家庭護(hù)理津貼。國家財(cái)政應(yīng)對(duì)供養(yǎng)重度殘疾人的家庭給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，對(duì)集中供養(yǎng)殘疾人的機(jī)構(gòu)給予必要的財(cái)政支持；同時(shí)要出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)惠、扶持政策，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與興辦多種形式的殘疾人托養(yǎng)照料機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)規(guī)范管理。當(dāng)前國內(nèi)已經(jīng)有這方面的實(shí)踐，2006年，上海市制定了《上海市實(shí)施重殘無業(yè)人員養(yǎng)護(hù)服務(wù)方案》，以政府購買服務(wù)的方式為3500名具有本市戶籍、持有殘疾人證、有養(yǎng)護(hù)需求的困難重殘人員提供養(yǎng)護(hù)服務(wù)，每個(gè)殘疾人每月補(bǔ)貼400元。

(二)完善“積極的”的貧困預(yù)防制度

除扶貧開發(fā)之外，“積極的”貧困預(yù)防制度主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

一是完善殘疾人康復(fù)制度。殘疾人康復(fù)是殘疾人提高學(xué)習(xí)、生活、工作和社會(huì)適應(yīng)能力，回歸主流社會(huì)，提高生存質(zhì)量的重要途徑。開展殘疾人康復(fù)工作應(yīng)做到：(1)建立“縱到底、橫到邊”的社區(qū)管理康復(fù)體制。從縱向上來看，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)要有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)；從橫向上來看，要建立社區(qū)康復(fù)站等服務(wù)機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村，殘疾人居住分散，交通不便，可對(duì)重度殘疾人采取康復(fù)員進(jìn)入家庭進(jìn)行康復(fù)服務(wù)，對(duì)康復(fù)員的工作進(jìn)行事后評(píng)估，按勞計(jì)酬的措施，對(duì)輕度殘疾，則采取康復(fù)到村和殘疾人就近訓(xùn)練相結(jié)合的方式。(2)充分發(fā)揮專業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，有計(jì)劃地培訓(xùn)和指導(dǎo)當(dāng)?shù)鼗鶎涌祻?fù)技術(shù)人員提高康復(fù)技術(shù)水平。還可以通過與大專院校、科研院所密切合作，聘請(qǐng)專家等方式提高康復(fù)水平。(3)鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量興辦殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)。二是完善殘疾人教育。針對(duì)殘疾人教育水平較低的現(xiàn)狀，需要逐步完善殘疾人教育體制。(1)改善貧困地區(qū)的特殊教育條件，解決農(nóng)村特別是貧困地區(qū)農(nóng)村特教學(xué)校辦學(xué)條件和新建特教學(xué)校問題，推進(jìn)特教事業(yè)社會(huì)化，動(dòng)員社會(huì)力量積極建設(shè)特教學(xué)校。(2)地方政府、教育行政部門以及殘聯(lián)要多渠道籌措資金，開展多種形式的扶殘助學(xué)活動(dòng)，建立和完善助學(xué)制度，對(duì)貧困殘疾學(xué)生及殘疾人子女實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，幫助其順利完成學(xué)業(yè)，防止出現(xiàn)殘疾學(xué)生因貧輟學(xué)現(xiàn)象。(3)拓寬殘疾學(xué)生接受高一級(jí)學(xué)校教育渠道，形成學(xué)前教育、義務(wù)教育、高級(jí)中等教育、高等教育相銜接的殘疾人特殊教育體系。依托職業(yè)學(xué)校和社會(huì)各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)完善殘疾人培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，有針對(duì)性地開展殘疾人職業(yè)教育和培訓(xùn)工作，使農(nóng)村殘疾人培訓(xùn)與生產(chǎn)和扶貧項(xiàng)目相結(jié)合。

(三)建構(gòu)遠(yuǎn)離“貧困文化”的社會(huì)回歸體制

1959年，美國著名社會(huì)學(xué)家劉易斯首次提出“貧困文化”這一概念。他認(rèn)為，貧困文化是貧困長期存在的主要根源。貧困文化實(shí)際上是對(duì)貧困的一種適應(yīng)，對(duì)于長期生活于貧困中的人來說，他必須面對(duì)貧困的事實(shí)，并以這樣一個(gè)事實(shí)為基礎(chǔ)建構(gòu)其生活方式、思維理念和價(jià)值體系?？梢?，殘疾人要擺脫長期貧困，首先要打破其所賴以生存的“貧困文化”。為此要做好兩個(gè)方面的工作。

一是促進(jìn)殘疾人環(huán)境福利。殘疾人環(huán)境福利包括物質(zhì)環(huán)境、人文環(huán)境、信息和交流的無障礙三個(gè)層面，其中物質(zhì)環(huán)境主要是無障礙設(shè)施建設(shè)，包括城市道路、公共建筑物和居住區(qū)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)要方便殘疾人通行和使用，主要有盲道、無障礙電梯等；人文層面的無障礙是指營造殘疾人平等參與社會(huì)生活的社會(huì)環(huán)境，消除社會(huì)排斥、實(shí)現(xiàn)殘疾人社會(huì)交往和社會(huì)參與的無障礙；信息和交流的無障礙要求公共傳媒應(yīng)使聽力言語和視力殘疾者能夠無障礙地獲得信息，進(jìn)行交流，如影視作品、電視節(jié)目的字幕和解說，電視手語，盲人有聲讀物等。公共場所的物質(zhì)環(huán)境與信息、交流的無障礙兩個(gè)方面的建設(shè)通過政府統(tǒng)一規(guī)劃，增加資金投入，落實(shí)有關(guān)殘疾人的各項(xiàng)政策就可以解決，對(duì)于殘疾人家庭環(huán)境的改造，要通過積極為殘疾人家庭安裝方便扶手和坡道，上網(wǎng)語音識(shí)別器等措施來實(shí)現(xiàn)。而人文環(huán)境的創(chuàng)設(shè)則需要社會(huì)共同努力，動(dòng)員社會(huì)成員普遍開展志愿者助殘活動(dòng)，消除對(duì)殘疾人的歧視，積極營造尊重、支持殘疾人事業(yè)的社會(huì)環(huán)境與氛圍。

二是促進(jìn)殘疾人就業(yè)。截至2007年年底，全國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)人數(shù)已經(jīng)達(dá)到433.7萬人，農(nóng)村殘疾人就業(yè)人數(shù)達(dá)到了1696.6萬人。由于各種原因，農(nóng)村殘疾人就業(yè)存在種種障礙，就業(yè)人數(shù)還相當(dāng)少。為此需要強(qiáng)化就業(yè)再就業(yè)援助機(jī)制，對(duì)貧困殘疾人優(yōu)先提供免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)介紹。在開展培訓(xùn)工作時(shí)，需要教育殘疾人轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，增強(qiáng)競爭意識(shí)；應(yīng)以勞動(dòng)力市場需求狀況作為殘疾人職業(yè)培訓(xùn)的基礎(chǔ)，調(diào)整培訓(xùn)結(jié)構(gòu)和培訓(xùn)內(nèi)容，提高職業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性，在充分掌握勞動(dòng)力市場用工信息的基礎(chǔ)上，以用工單位崗位需求為導(dǎo)向開展有針對(duì)性的定向培訓(xùn)；增加殘疾人就業(yè)保障金用于殘疾人職業(yè)培訓(xùn)的比例，使殘疾人的職業(yè)培訓(xùn)和教育有可靠的經(jīng)濟(jì)來源和物質(zhì)保障。另外，還要鼓勵(lì)農(nóng)村殘疾人積極創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。對(duì)此，可以通過政府貼息，對(duì)殘疾人開辦的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行貸款扶持，也可以利用一部分殘疾人就業(yè)保障金對(duì)有一定經(jīng)營規(guī)模的殘疾人企業(yè)給予扶助，慈善組織還可以通過設(shè)立基金會(huì)對(duì)殘疾人就業(yè)和培訓(xùn)提供資金資助。

責(zé)任編校秋泉