包慶元

黨的十七大對(duì)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)如何在新形勢(shì)下全面、科學(xué)、協(xié)調(diào)開(kāi)展機(jī)構(gòu)編制工作,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提出了新課題,對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作者就如何加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府提出了新要求。為了適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的需要,進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感,明確工作思路和重點(diǎn),提高為科學(xué)發(fā)展服務(wù)水平,推進(jìn)行政體制改革中的機(jī)構(gòu)編制管理創(chuàng)新,把學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)落實(shí)到各項(xiàng)工作中去,結(jié)合青辦發(fā)(2006)49號(hào)文件和青辦發(fā)(2007)57號(hào)文件,就堅(jiān)持“總量控制、科學(xué)調(diào)整、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”工作原則,不斷提高機(jī)構(gòu)編制工作科學(xué)化水平談以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、機(jī)構(gòu)編制工作科學(xué)化的基本內(nèi)涵

機(jī)構(gòu)編制工作的法制化、科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè),是機(jī)構(gòu)編制工作的核心內(nèi)容和努力追求的方向。近幾年來(lái),全省機(jī)構(gòu)編制工作在“三化”建設(shè)方面,尤其是在法制化、規(guī)范化方面力度大、進(jìn)展快、成效顯著,出臺(tái)了《青海省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置管理?xiàng)l例》、《青海省事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理暫行辦法》等一系列法規(guī)和規(guī)章制度,建立了以《新增人員編制審核制度》、《任用領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)審核制度》、《財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資審核制度》、《機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理制度》為相關(guān)配套運(yùn)行機(jī)制,規(guī)范了機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督管理工作,并且在實(shí)際工作中得到了很好的貫徹和落實(shí)。相對(duì)于法制化、規(guī)范化來(lái)看,機(jī)構(gòu)編制工作的科學(xué)化方面仍顯得相對(duì)薄弱,主要表現(xiàn)在:一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制核定方面,缺乏科學(xué)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),主觀性、隨意性比較大;二是對(duì)機(jī)構(gòu)編制科學(xué)調(diào)整沒(méi)有得到很好的落實(shí)。機(jī)構(gòu)編制工作作為上層建筑的一部分,是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和國(guó)家政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作,其根本目的是通過(guò)發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制作為執(zhí)政資源在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和諧社會(huì)建設(shè)中的保障作用,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展。因此我們有必要對(duì)提高機(jī)構(gòu)編制工作科學(xué)化水平有一個(gè)清晰的了解和認(rèn)識(shí)。

從管理學(xué)的角度講,機(jī)構(gòu)編制管理有宏觀管理和微觀管理之分。我們通常認(rèn)為,機(jī)構(gòu)編制的宏觀管理就是制定政策、核定機(jī)構(gòu)編制總量和對(duì)省、州(市、地)、縣(市)的機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行總量控制。微觀管理就是在既定的機(jī)構(gòu)編制總量限額內(nèi),進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制數(shù)的再分配及隨著社會(huì)發(fā)展做進(jìn)一步調(diào)整的管理過(guò)程,也就是設(shè)立具體的機(jī)構(gòu)和每個(gè)機(jī)構(gòu)分配多少個(gè)編制,并實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督管理、動(dòng)態(tài)管理。由此我們可以說(shuō),機(jī)構(gòu)編制工作科學(xué)化主要包含以下三方面的內(nèi)容:科學(xué)地核定機(jī)構(gòu)編制總量;科學(xué)地設(shè)置機(jī)構(gòu)和編制分配;根據(jù)發(fā)展、變化的客觀實(shí)際,對(duì)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。就管理范圍而言,中央編辦和省編辦主要處在宏觀管理層面,而州、縣編辦則處在微觀的管理層面(當(dāng)然這不是絕對(duì)的,省以上編辦也有微觀管理的內(nèi)容)。設(shè)定機(jī)構(gòu)編制總量工作,雖然不屬于我們基層編辦的職責(zé)權(quán)限,但這是我們非常關(guān)注的內(nèi)容之一。如何科學(xué)地設(shè)定一個(gè)地區(qū)的機(jī)構(gòu)、編制總量,就要首先確定選擇哪幾個(gè)因素作為生成機(jī)構(gòu)編制總量的依據(jù)。中央編辦發(fā)[2005]8號(hào)文件明確指出:根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變、行政環(huán)境變化和財(cái)政能力狀況,綜合考慮各地人口、面積、行政區(qū)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入等因素,科學(xué)合理地研究全國(guó)行政編制總量。在現(xiàn)實(shí)工作中,以學(xué)生人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)核定中小學(xué)教師編制就是一個(gè)客觀的依據(jù),具有很強(qiáng)的操作性。同時(shí)不少人也提出以人員經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的一定比例作為衡量行政、事業(yè)人員編制總量的依據(jù),盡管未經(jīng)證實(shí)這是否具有多大的科學(xué)性,但至少是一個(gè)客觀的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。這說(shuō)明機(jī)構(gòu)編制總量是隨著社會(huì)發(fā)展而不斷變化的綜合性指標(biāo),是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變量,而不是盲目的、主觀的、隨意的、歷史形成的、一成不變的總量。目前海西州行政機(jī)構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量是以2001年行政機(jī)構(gòu)改革方案的確定數(shù)以及之后省編制部門(mén)下達(dá)的增加數(shù)為限額;事業(yè)單位機(jī)構(gòu)、人員編制總量是以《青海省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理辦法》(省政府2O02年第26號(hào))施行期為界限,按2002年底的實(shí)有人數(shù)以及之后省編制部門(mén)下達(dá)的增加數(shù)作為總量限額。從以上兩個(gè)總量的形成可以看出,機(jī)構(gòu)編制現(xiàn)狀是長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和高度集權(quán)體制框架下形成的。對(duì)以這樣形成的總量,我們至少應(yīng)當(dāng)有兩點(diǎn)清醒的認(rèn)識(shí):一是這不是一個(gè)科學(xué)的總量,需要我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦信φ{(diào)整,實(shí)現(xiàn)其科學(xué)化;二是在目前情況下必須堅(jiān)定不移地去遵守、去執(zhí)行、去管理,這是我省機(jī)構(gòu)編制工作平穩(wěn)、有序、可控的基本保障。

機(jī)構(gòu)編制微觀管理科學(xué)化就是要科學(xué)地設(shè)置機(jī)構(gòu)、科學(xué)地分配編制;根據(jù)社會(huì)發(fā)展和客觀實(shí)際變化進(jìn)行科學(xué)調(diào)整,這是基層編辦工作的內(nèi)容,是州、縣黨委、政府在機(jī)構(gòu)編制工作中的抓手。這項(xiàng)工作中最能體現(xiàn)在加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和政權(quán)建設(shè)中的組織保障作用,最能體現(xiàn)在上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的指導(dǎo)和促進(jìn)作用。我們必須按照全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求,認(rèn)真貫徹省委、省政府《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和完善機(jī)構(gòu)編制管理工作意見(jiàn)》的通知精神(青辦發(fā)[2006]49號(hào)),切實(shí)搞好機(jī)構(gòu)編制微觀調(diào)整工作。

二、機(jī)構(gòu)編制工作科學(xué)化所遵循的原則和基本要求

過(guò)去我們常說(shuō),機(jī)構(gòu)編制管理工作一抓就死,一放就亂, 其關(guān)鍵點(diǎn)是我們抓的時(shí)候抓的太多,放的時(shí)候放的太寬,沒(méi)有形成張弛有道、規(guī)范運(yùn)行的良性機(jī)制。省委、省政府[2006]49號(hào)文件明確提出了“總量控制、科學(xué)調(diào)整、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的指導(dǎo)方針,為我們的工作指明了方向,是管住、管活、管好機(jī)構(gòu)編制工作的法寶?？偭靠刂?是為了防止機(jī)構(gòu)和人員的再度膨脹,管住機(jī)構(gòu)編制;科學(xué)調(diào)整,是盤(pán)活現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源,管活機(jī)構(gòu)編制;優(yōu)化結(jié)構(gòu)就是構(gòu)建合理的組織構(gòu)架和人員結(jié)構(gòu),管好機(jī)構(gòu)編制。其中“總量控制是基礎(chǔ),是前提,是大局;科學(xué)調(diào)整是要求,是手段,是措施;優(yōu)化結(jié)構(gòu)是目標(biāo),是方向。只有做到總量控制才能維護(hù)好這幾年機(jī)構(gòu)編制管理的成果,才能降低行政成本,才能使機(jī)構(gòu)編制管理走出“膨脹——精簡(jiǎn)——再度膨脹——再精簡(jiǎn)”的老路。只有做到科學(xué)調(diào)整,才能使機(jī)構(gòu)編制不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀要求,才能建立有利于發(fā)展的各種體制機(jī)制,才能體現(xiàn)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化的要求。

(一)遵循的原則

1.堅(jiān)持深化改革,促進(jìn)發(fā)展的原則。機(jī)構(gòu)編制管理的目標(biāo)是為國(guó)家政權(quán)建設(shè)服務(wù),為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。要樹(shù)立前瞻意識(shí),主動(dòng)掌握行政體制改革中的新情況、新問(wèn)題,研究新對(duì)策,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

2.堅(jiān)持轉(zhuǎn)變職能,提高效能的原則。各級(jí)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)編制調(diào)整都要堅(jiān)持精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一的原則,對(duì)業(yè)務(wù)相近、職能交叉的部門(mén)和單位進(jìn)行歸并,理順層級(jí)之間的關(guān)系,科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)。既要降低行政成本,又要滿足政府履行職能的需要,保證各部門(mén)和單位的有效運(yùn)作。

3.堅(jiān)持宏觀控制,微觀搞活的原則。在繼續(xù)做好日常管理與審批的同時(shí),更加重視宏觀管理,更加重視調(diào)查研究,更加重視監(jiān)督檢查。要善于運(yùn)用彈性調(diào)控手段用好用活現(xiàn)有編制,有增有減,動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)于弱化或取消職能的機(jī)構(gòu),要相應(yīng)減少編制或撤消機(jī)構(gòu);對(duì)于加強(qiáng)或新增職能的機(jī)構(gòu),要盡量整合資源,挖掘潛力、相應(yīng)調(diào)整。

4.堅(jiān)持合理配置,激發(fā)活力的原則。在控制好總規(guī)模的同時(shí),一要給予基層政府機(jī)構(gòu)編制工作適當(dāng)?shù)墓芾砜臻g和管理權(quán)限,充分發(fā)揮地方主動(dòng)性積極性。二要正確處理好各種機(jī)構(gòu)間的相互關(guān)系,強(qiáng)化部門(mén)之間的職責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制,促使各部門(mén)各就其位,相互補(bǔ)位,做到既有分工又有協(xié)作,形成科學(xué)的、符合本地實(shí)際的、充滿活力的組織架構(gòu)。

5.堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、平穩(wěn)有序的原則。既要重視從機(jī)構(gòu)、編制等“硬件”的配置上提出建議,又要重視工作制度、運(yùn)行機(jī)制等“軟件”的創(chuàng)新;既要重視人員編制的精簡(jiǎn)和控制,又要重視適應(yīng)工作需要及時(shí)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制;既要重視階段性目標(biāo)和近期任務(wù),又要重視長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展;既要解決機(jī)構(gòu)編制工作的突出問(wèn)題,又要讓基層和群眾切身感受到工作帶來(lái)的實(shí)際效果,使群眾滿意。

(二)基本要求和注意事項(xiàng)

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制調(diào)整一定要符合本地區(qū)客觀需要,著眼與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,切勿看目標(biāo)追求上下業(yè)務(wù)對(duì)口,切勿追求左右看齊。

2.為了防止機(jī)構(gòu)編制再度膨脹,機(jī)構(gòu)設(shè)置要控制在現(xiàn)有的總量范圍之內(nèi),必須堅(jiān)持“增一減一的原則。就是說(shuō)因職能變化確需增設(shè)機(jī)構(gòu)的,必須在不突破現(xiàn)有機(jī)構(gòu)總量的前提下,撤消一個(gè)職責(zé)或有交叉,職能或已弱化,任務(wù)或已不足,功能或已不全的機(jī)構(gòu)。

3.新設(shè)置的機(jī)構(gòu)必須有充分的理由,設(shè)置執(zhí)法類機(jī)構(gòu)要有法律依據(jù)。

4.行政機(jī)關(guān)編制(指行政編制、政法專項(xiàng)編制)的調(diào)整,應(yīng)在本級(jí)機(jī)關(guān)之間、上級(jí)機(jī)關(guān)向下級(jí)機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間調(diào)整使用,但各類編制不得混用。

5.事業(yè)編制的調(diào)整,重在優(yōu)化布局結(jié)構(gòu),增強(qiáng)服務(wù)功能?？稍谌~撥款、差額補(bǔ)貼、自收自支編制各自的總量?jī)?nèi)調(diào)整。鼓勵(lì)全額撥款向差額補(bǔ)貼、差額補(bǔ)貼向自收自支的單向調(diào)整,鼓勵(lì)有條件的事業(yè)單位向自收自支方向發(fā)展和經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位逐步走向市場(chǎng)。但不允許自收自支向差額補(bǔ)貼、差額補(bǔ)貼向全額撥款逆向調(diào)整。

6.行政和事業(yè)編制的調(diào)整,要堅(jiān)持加強(qiáng)基層,充實(shí)一線,只允許上級(jí)向下級(jí)順向調(diào)整,而不作逆向調(diào)整,也不能將事業(yè)單位編制調(diào)整到機(jī)關(guān)使用。

7.編制調(diào)整要堅(jiān)持空編調(diào)整的原則。沒(méi)有空編在特定條件下也可以連人帶編調(diào)整。

8.專項(xiàng)編制不得外調(diào)。專項(xiàng)編制意味著專有、專用,不能向其它單位調(diào)整。如政法專項(xiàng)編制不得調(diào)整到其它黨政群機(jī)關(guān)使用,中小學(xué)教師編制不得調(diào)整到其它事業(yè)單位使用。

總之,要通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃,科學(xué)調(diào)整,因地制宜地設(shè)置機(jī)構(gòu)和定編定員,逐步完善行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的行政管理體制,以及結(jié)構(gòu)規(guī)范、符合區(qū)域特點(diǎn)、服務(wù)功能完善的公益服務(wù)體系,進(jìn)一步優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)及人員編制結(jié)構(gòu),逐步解決嚴(yán)格控制總量與工作需要的矛盾、嚴(yán)格控制總量與人員流動(dòng)出口不暢的矛盾、人浮于事與人手不足的矛盾。

三、解放思想,全面推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制工作向科學(xué)化發(fā)展

從機(jī)構(gòu)編制工作的內(nèi)容來(lái)看,越來(lái)越多的涉及到黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政體制、運(yùn)行機(jī)制、職能配置。可以說(shuō),機(jī)構(gòu)編制工作就是通過(guò)合理地設(shè)置機(jī)構(gòu)、科學(xué)地界定職責(zé)、恰當(dāng)?shù)嘏鋫渚幹?、及時(shí)地推進(jìn)改革,來(lái)促進(jìn)和保障加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力、健全黨的執(zhí)政體制、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制等一系列重要任務(wù)的落實(shí)。

推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革,就是調(diào)整上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的體制機(jī)制,改革就是科學(xué)調(diào)整的具體體現(xiàn)。當(dāng)代中國(guó)正在發(fā)生廣泛而深刻的變革,新事物、新矛盾、新問(wèn)題、新情況、新科學(xué)、新技術(shù)、新知識(shí)、新經(jīng)驗(yàn)層出不窮,機(jī)構(gòu)編制工作也面臨著新的挑戰(zhàn),這就需要我們以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),要以時(shí)不待我的緊迫感,以與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代感,以不進(jìn)則退的危機(jī)感,充分認(rèn)識(shí)機(jī)構(gòu)編制管理面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求,在工作實(shí)踐中,要不斷解放思想,更新觀念,運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀這一理論成果來(lái)指導(dǎo)我們的工作,使我們不斷深化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展普遍規(guī)律的認(rèn)識(shí),不斷增強(qiáng)理論思維,不斷開(kāi)拓視野,優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu),提升自身工作水平和能力,做到理論與實(shí)踐相結(jié)合,不斷提高機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化水平,為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障。

機(jī)構(gòu)編制工作處在改革和管理的前沿,這要求我們必須以強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)對(duì)待權(quán)利,以如履薄冰的心態(tài)正確行使手中的權(quán)利,真正做到權(quán)為民所用,心為民所系,利為民所謀。因此,要建立健全機(jī)構(gòu)編制管理議事管理規(guī)則,明確決策權(quán)限,規(guī)范決策程序,實(shí)行全程監(jiān)督。按照“依法行政、按政策議事、按程序辦事和民主集中制”原則,不斷完善編制部門(mén)議事規(guī)則,對(duì)議事內(nèi)容和議事程序等進(jìn)行明確規(guī)定,堅(jiān)持依法規(guī)和制度辦事,以規(guī)范行政行為,從工作程序上保持清正廉潔。

州縣編辦作為省編辦的派出機(jī)構(gòu),同時(shí)承辦本地區(qū)機(jī)構(gòu)編制方面的事宜。因此我們一方面要了解黨委、政府在想什么、關(guān)注什么,另一方面要掌握準(zhǔn)確的客觀實(shí)際情況。我們必須經(jīng)過(guò)大量深入實(shí)際的調(diào)查研究,掌握準(zhǔn)確的第一手資料,避免在決策中造成失誤,以確保解決問(wèn)題的科學(xué)、準(zhǔn)確。當(dāng)前,機(jī)構(gòu)編制調(diào)研應(yīng)著眼于適應(yīng)深化行政體制改革和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,樹(shù)立大機(jī)構(gòu)編制觀,要把調(diào)查研究作為拓展機(jī)構(gòu)編制工作新思路的首選,深入實(shí)際走訪各部門(mén)和基層單位,深入調(diào)查,反復(fù)研究,研究制定既切合實(shí)際又符合上級(jí)精神、既科學(xué)謹(jǐn)慎又切實(shí)可行的機(jī)構(gòu)改革、職能和編制調(diào)整方案,全面推進(jìn)海西機(jī)構(gòu)編制管理工作不斷邁上新臺(tái)階,為海西大發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)。

(作者單位:海西州編辦)