孔凡河

摘要：服務(wù)型政府是當(dāng)代政府治理的基本模式，是我國政府轉(zhuǎn)型的重要價值目標。它蘊含有限政府、責(zé)任政府、法治政府和陽光政府等四個向度的服務(wù)特質(zhì)。構(gòu)建服務(wù)型政府必須建立健全其實現(xiàn)機制，即轉(zhuǎn)變政府管理理念，踐行科學(xué)發(fā)展觀；創(chuàng)新行政文化，改善政府管理軟環(huán)境；實現(xiàn)公共服務(wù)的社會化與市場化；推進基本公共服務(wù)均等化；建立健全公共財政體制；提升公務(wù)員素質(zhì)，建設(shè)服務(wù)型機關(guān)等。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；公共服務(wù)；和諧社會；服務(wù)型機關(guān)

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3163(2009)04-0075-03

服務(wù)型政府是相對于管治型政府而言的，是一種以公民為中心，以服務(wù)公眾日益多元化的公共需求為導(dǎo)向的新型政府治理模式。服務(wù)而非管制，成為界定政府職能的核心價值。這種治理模式要求政府由以控制管理為要務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┓?wù)為宗旨，管理范圍由經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至公共服務(wù)領(lǐng)域。因此，較之傳統(tǒng)的管制型政府治理模式，服務(wù)型政府具有鮮明的服務(wù)特質(zhì)。

一、服務(wù)型政府的服務(wù)特質(zhì)

服務(wù)型政府是指在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主程序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)作宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。具體而言，服務(wù)型政府具有有限政府、責(zé)任政府、法治政府以及陽光政府等四個向度的服務(wù)特質(zhì)，它們共同支撐起服務(wù)型政府的大廈。其中，有限政府是服務(wù)型政府的基本前提，責(zé)任政府是其道德基礎(chǔ)，法治政府是其法制保障，陽光政府是其實現(xiàn)路徑。

1有限政府。有限政府是相對于全能政府而言的，主要強調(diào)政府職能和權(quán)力是有邊界的，并非無所不包。政府職權(quán)具有自我膨脹性和天然的擴張性，如果缺乏嚴格的規(guī)范和約束，政府就可能衍變成全能政府，包攬一切，導(dǎo)致公權(quán)力侵犯私權(quán)力，政府機構(gòu)侵害公民、法人或其他社會組織的合法權(quán)益。在既定的組織和技術(shù)條件下，政府的能力是有限的，政府的權(quán)力、職能和規(guī)模是有邊界的。政府只能將自己的核心職能定位在彌補“市場失靈”，為市場、企業(yè)和公眾提供有效的公共產(chǎn)品和高質(zhì)量的公共服務(wù)上。在市場經(jīng)濟的大潮中，政府要做到“有所為，有所不為”，從不適宜或不需要親自管理的領(lǐng)域徹底退出，把有限的精力主要集中于有關(guān)規(guī)則的制定和實施上，通過政策服務(wù)等手段進行間接調(diào)控，簡化行政審批程序，強化宏觀管理職能，弱化微觀管理職能，營造有利發(fā)展環(huán)境，促進市場的有序運行。因此，政府作為服務(wù)者的地位和作用日益凸顯，應(yīng)嚴格規(guī)范和約束其職權(quán)，使其分散用權(quán)，還權(quán)于民，放權(quán)于企業(yè)、社會組織和基層組織，防止其權(quán)力被濫用，這是構(gòu)建服務(wù)型政府的基本前提。

2責(zé)任政府。責(zé)任政府是相對于權(quán)力政府而言的。傳統(tǒng)的權(quán)力政府重權(quán)力輕責(zé)任，會導(dǎo)致政府治理過程中責(zé)任的流失以及各種權(quán)力尋租、腐敗現(xiàn)象的滋生，最終損害的是社會公共利益?！罢M織由公眾創(chuàng)立，為公眾服務(wù)，就需要對公眾負責(zé)?！盻2因此，政府必須堅持“責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的原則，既要對自身行為負責(zé)，更要對公眾負責(zé)，做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償”，自覺履行維護公共利益的責(zé)任。責(zé)任政府主要包含兩個方面的要求：一是政府要及時回應(yīng)公民需求，積極履行政府責(zé)任。政府的責(zé)任觀念需要從傳統(tǒng)政治中的官民觀念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政治中的平等交換和平等制約觀念。在這一觀念指導(dǎo)下，根據(jù)公民的需求，設(shè)計并不斷修正工作流程中的具體責(zé)任，在政府和公民之間建立良好的互動關(guān)系；二是政府要勇于承擔(dān)責(zé)任，接受監(jiān)督和控制，保證實現(xiàn)責(zé)任。政府要在實踐中身體力行，認真實現(xiàn)每一項責(zé)任。這與管制型權(quán)力政府責(zé)任不清和責(zé)任心淡薄，以及公眾利益受損后無從追究政府責(zé)任形成了鮮明對照。以實現(xiàn)公共利益為宗旨的服務(wù)型政府，在向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中，必須嚴格依照法律精神和法律程序去行動，并勇于為自己未能履行好公共服務(wù)的行為后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，服務(wù)型政府必然是責(zé)任政府，責(zé)任政府是服務(wù)型政府的道德基礎(chǔ)。

3法治政府。法治政府是相對于人治政府而言的。人治政府是將個人的意志凌駕于法律之上，而法治政府崇尚法律的權(quán)威和至高無上。具體而言，法治政府要求政府以及所有公共權(quán)力機構(gòu)都必須在法律規(guī)定的原則下運作，政府職能的構(gòu)成內(nèi)容和運作程序也要依法規(guī)范和約束。法治政府的構(gòu)建主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政府治理的合法性。政府治理的權(quán)威和秩序必須得到民眾的廣泛認可，而這種認可應(yīng)通過法律來進行授權(quán)。政府治理的主體必須合法，是法律明確規(guī)定的；政府治理的內(nèi)容必須合法，政府處理的事項必須在法律授權(quán)的范圍之內(nèi)；政府治理的程序也必須合法，政府行為必須有法可依、有法必依。因此，法治政府要求各級政府及其公務(wù)人員都必須按照依法行政、程序正當(dāng)、便民高效、誠實守信的要求，規(guī)范行政行為，提高行政效能，防止濫用權(quán)力。二是政府的行政責(zé)任。對公共權(quán)力進行制約，最重要的是要對管理主體的違法行為依法進行制裁，使之承擔(dān)應(yīng)負的法律責(zé)任。法治政府要盡可能地嚴格規(guī)定行政行為的裁量標準，縮小其自由裁量的限度，將政府工作人員行使行政權(quán)的彈性降到最低點，從而既保證行政執(zhí)法的公正，又杜絕因行政自由裁量權(quán)過大而造成政府的尋租行為。因而，建設(shè)法治政府可以營造行政法治與社會自治良性互動的社會環(huán)境，回應(yīng)市場經(jīng)濟和民主政治對政府治理的迫切要求。然而，公民本位、服務(wù)社會、責(zé)任至上等服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵只有在法治政府的條件下才能成為現(xiàn)實，政府只有依照法定的權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，接受監(jiān)督，才能為社會和民眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。可見，依法行政是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，法治政府是服務(wù)型政府的法制保障。

4陽光政府。陽光政府是相對于暗箱政府而言的，主要強調(diào)在信息化基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府決策等重要管理行為的公開透明，鼓勵公民參與和監(jiān)督政府管理行為。黨的十七大報告明確提出，確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行。陽光政府從根本上體現(xiàn)了以人為本的政府治理理念，主要包括兩個層面的要求：一是政府信息公開。實現(xiàn)公共信息透明化，是現(xiàn)代社會治理的基本準則。一方面，信息是政府公共管理的源頭活水，沒有及時、有效、準確的信息，政府制定公共政策就有可能偏離公共利益；另一方面，信息也是公民了解、參與、監(jiān)督政府管理的基石。如果連最基本的信息都無從知曉，那么有序的參與和監(jiān)督就會淪為空談，離開公開性而談民主是很荒唐的。二是政府運作過程公開，特別是一些重大決策和涉及公共利益的決策要向社會公開，逐步走向民主、透明，讓公共服務(wù)的享用者參與行政決策，并提出相關(guān)意見和建議。此外，還要逐步建立公共決策預(yù)警和評估機制，在提高政府公共決策民主意愿的基礎(chǔ)上，降低公共決策的成本，提高決策效率?？梢?，陽光政府是服務(wù)型政府的重要實現(xiàn)路徑。

二、服務(wù)型政府的實現(xiàn)機制

構(gòu)建服務(wù)型政府，必須建立健全其實現(xiàn)機制，即轉(zhuǎn)變政府管理理念，踐行科學(xué)發(fā)展觀；創(chuàng)新行政文化，改善政府管理軟環(huán)境；實現(xiàn)公共服務(wù)的社會化與市場化；推進基本公共服務(wù)均等化；建立健全公共財政體制；提升公務(wù)員素質(zhì)，建設(shè)服務(wù)型機關(guān)等。

1轉(zhuǎn)變政府管理理念，踐行科學(xué)發(fā)展觀

構(gòu)建服務(wù)型政府關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府管理理念。要將計劃體制下的管制型管理轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟下的服務(wù)型管理；由過去包攬一切的全能管理轉(zhuǎn)變到滿足社會公共需要的公共管理；由政府直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎拈g接管理。政府要以強化服務(wù)意識、增強服務(wù)效能、提高服務(wù)水平為中心，樹立科學(xué)行政、民主行政、依法行政的理念。還應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，從實際出發(fā)，區(qū)別不同情況，充分利用現(xiàn)有資源，吸引社會資金，避免盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，把加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)同完善政府運行機制結(jié)合起來，借鑒國外企業(yè)化管理、社會化服務(wù)等做法，不斷提高政府服務(wù)的質(zhì)量和水平。

2創(chuàng)新行政文化，改善政府管理軟環(huán)境

積極推進行政文化創(chuàng)新是構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵一環(huán)。行政文化通常是指政府組織內(nèi)共有的思想意識、價值觀念、習(xí)慣、行為方式和制度的總和。行政文化在外部層面上表現(xiàn)為行政管理體制和行為方式等，核心則反映在政府管理觀念、管理哲學(xué)上。行政文化的核心是一種價值觀，是能夠讓全體公務(wù)人員投身政府共同追求的價值目標。行政文化要素對于服務(wù)型政府的確立與發(fā)展，對于政府決策活動的展開，對于政府法治化建設(shè)的進程，對于政府公職人員行為道德的狀況等，都發(fā)揮著極為重要的影響。因此，行政文化是政府管理的軟環(huán)境，是政府管理的靈魂。只有創(chuàng)新行政文化，才能營造良好的政府管理軟環(huán)境。建立起公民本位、服務(wù)至上的服務(wù)型政府。

3實現(xiàn)公共服務(wù)的社會化與市場化

隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深入，國家與社會、政府與社會的關(guān)系出現(xiàn)重大變化，非政府組織不斷生長、基層自治不斷完善、社區(qū)建設(shè)不斷發(fā)展、非公有制經(jīng)濟力量不斷壯大，公民社會趨于成形。因而，要以公民社會需求為導(dǎo)向，調(diào)動各種社會力量來改善公共服務(wù)，鼓勵各種民間組織、社會中介組織參與興辦公益事業(yè)和社會服務(wù)。要通過市場機制來調(diào)節(jié)公共服務(wù)的供給與需求，打破政府供給壟斷，逐步開放公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多元化，形成以政府為主導(dǎo)、各種社會主體共同參與的公共服務(wù)供給格局。

4推進基本公共服務(wù)均等化

構(gòu)建服務(wù)型政府，必須實現(xiàn)基本公共服均等化。政府向社會提供公共服務(wù)作為一種社會收入分配的制度安排，是對整體社會利益結(jié)構(gòu)的合理調(diào)節(jié)和對社會利益的公平分配。因而，政府向社會提供公共服務(wù)時，應(yīng)以公平正義為基本原則。根據(jù)該原則，政府供給公共服務(wù)應(yīng)著眼于兩個方面：一是滿足全體公民最基本需要的公共服務(wù)，如使每一個人都享有初級醫(yī)療保??；二是滿足部分弱勢公民的生存需要的公共服務(wù)，如針對老齡人的基本養(yǎng)老服務(wù)、針對貧困人口的最低生活保障、針對所有適齡兒童的義務(wù)教育公共服務(wù)等。在處理公共服務(wù)的水平與公共服務(wù)的覆蓋面的關(guān)系上，應(yīng)以完善基礎(chǔ)性公共服務(wù)為原則，以“廣覆蓋、低水平、保生存”為原則，使人人享有基本公共服務(wù)。如使每一個貧困人口都享有基本生活保障、使每一個人都享有初級醫(yī)療保健服務(wù)。要實現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標，重點是完善農(nóng)村公共服務(wù)體系；要建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，為農(nóng)村人口提供基本的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)等。

5建立健全公共財政體制

要強化政府公共服務(wù)職能，為社會提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，必須建立公共財政體制，調(diào)整和優(yōu)化政府公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，增加政府公共服務(wù)支出，尤其要不斷增加社會性公共服務(wù)支出，為社會公共利益的實現(xiàn)提供強大的財政基礎(chǔ)。因此，我國應(yīng)建立公共收入制度，提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。要大幅度提高政府公共服務(wù)的總量和質(zhì)量，使公共教育支出、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障支出占GDP比重逐步達到發(fā)展中國家的水平。同時，要調(diào)整公共支出的范圍，要把生產(chǎn)投資型財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財政；財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，在滿足社會公共需要的領(lǐng)域中加大公共財政投入。逐漸從不屬于社會公共需要的領(lǐng)域退出，將財政支出轉(zhuǎn)向公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、社會保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施方面。

6提升公務(wù)員素質(zhì)，建設(shè)服務(wù)型機關(guān)

建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量與水平，還應(yīng)不斷加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，提升公務(wù)員素質(zhì)，建設(shè)服務(wù)型機關(guān)。如前所述，服務(wù)型政府必然是責(zé)任政府、法治政府和效能政府，必然是執(zhí)行力和公信力很強的政府，這就要求不斷提高政府部門和公務(wù)員的能力和素質(zhì)，切實加強政風(fēng)建設(shè)，建設(shè)服務(wù)型機關(guān)。因此，我們應(yīng)該大力推進政府管理創(chuàng)新，深化行政審批制度，繼續(xù)推行政務(wù)公開，加強電子政務(wù)建設(shè)，把政府績效管理與行政問責(zé)結(jié)合起來，不斷提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高工作效率，加強反腐倡廉工作，加大行政監(jiān)察、審計監(jiān)督和政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)力度，切實糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)，努力建設(shè)一支廉潔奉公、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的政府公務(wù)員隊伍。

編輯：華閱