張成理

摘 要：農(nóng)村土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基石，通過對(duì)建國(guó)以來(lái)土地制度變革歷程和土地制度改革經(jīng)驗(yàn)的回顧總結(jié)，指出目前農(nóng)村土地制度不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不規(guī)范導(dǎo)致的，有些是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化引起的。要進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地公有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，從根本上解決當(dāng)前存在的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地制度；完善

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2009）02-0051-03

黨的十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，為今后我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展和土地制度改革指明了方向。農(nóng)村土地問題，關(guān)系億萬(wàn)農(nóng)民切身利益，關(guān)系我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化順利推進(jìn)，關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)治久安。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基石，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心，目前仍然是破解“三農(nóng)”問題的根本著力點(diǎn)?？偨Y(jié)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村土地制度，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)具有重大戰(zhàn)略意義。

一、農(nóng)村土地制度改革的主要經(jīng)驗(yàn)

土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的主要內(nèi)容，牽動(dòng)著整個(gè)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的神經(jīng)。改革開放以來(lái)，我國(guó)從基本國(guó)情出發(fā)，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，把解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力作為第一要?jiǎng)?wù)，持續(xù)不斷地完善農(nóng)村土地制度，逐步建立起在土地公有制基礎(chǔ)上的以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，基本適應(yīng)了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，并積累了一些必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的成功經(jīng)驗(yàn)。主要經(jīng)驗(yàn)有五條：

第一，堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，確保公有制為主體、多種經(jīng)營(yíng)制度并存的基本經(jīng)營(yíng)制度。中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。土地是農(nóng)村的主要生產(chǎn)資料，只有堅(jiān)持農(nóng)村土地國(guó)家所有和多種形式的集體所有制，才能確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的公有制性質(zhì)。在穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地制度的過程中，雖然農(nóng)村土地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式日益多樣化，但始終堅(jiān)持了農(nóng)村土地制度的公有制性質(zhì)不動(dòng)搖、進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革也不動(dòng)搖這根底線。

第二，堅(jiān)持完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不停步，使農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系始終適應(yīng)生產(chǎn)力的要求?？v觀我國(guó)農(nóng)村土地制度變革的歷程，每一次變革都是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，每一次變革都不同程度地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、組織形式和經(jīng)營(yíng)模式的變化，必須不斷完善農(nóng)村土地制度，賦予農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度新的內(nèi)涵，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素更大的活力，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系高級(jí)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化。

第三，必須堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民的根本利益不放松，保證農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足。土地作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，不僅是國(guó)家糧食安全的重要保證，也是農(nóng)民的命根和飯碗。中國(guó)無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)民無(wú)地不穩(wěn)。維護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民利益是農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在操作上必須把制度創(chuàng)新和維護(hù)農(nóng)民根本利益結(jié)合起來(lái)。農(nóng)村土地制度改革不但要適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的根本要求，而且要確保農(nóng)民收益穩(wěn)步提高。

第四，必須切實(shí)尊重群眾首創(chuàng)精神，循序漸進(jìn)推進(jìn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)力中最活躍的因素，是土地的直接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)村土地制度必須反映農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的根本要求。我國(guó)歷次農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，都是基層群眾在生產(chǎn)實(shí)踐中首先進(jìn)行試驗(yàn)，積累經(jīng)驗(yàn)后，通過國(guó)家政策或立法措施向全國(guó)推廣，逐步建立新的土地經(jīng)營(yíng)制度。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，仍然要發(fā)揮群眾的創(chuàng)造力，采取農(nóng)民自發(fā)探索與政府推動(dòng)相結(jié)合的辦法。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的矛盾和問題

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展步伐加快，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地制度存在的矛盾和問題日益凸顯。

一是產(chǎn)權(quán)不清晰。從農(nóng)村土地的所有權(quán)主體來(lái)看，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組等代表集體行使所有權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，一方面，法律沒有明確國(guó)家所有的農(nóng)村土地具體由哪一級(jí)政府代表國(guó)家行使所有權(quán)；另一方面，農(nóng)民集體是一個(gè)抽象的概念，不符合產(chǎn)權(quán)主體的特征，而且國(guó)家通過立法和嚴(yán)格的土地管理措施制約農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村土地的主要產(chǎn)權(quán)實(shí)際上由國(guó)家掌握。從產(chǎn)權(quán)內(nèi)容來(lái)看，農(nóng)村土地所有權(quán)不完整，現(xiàn)行法律只將占有權(quán)和部分使用權(quán)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村土地的所有權(quán)人，并且限定了使用方式即發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，所有權(quán)人并沒有農(nóng)村土地的收益權(quán)和處分權(quán)。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)看，一方面，現(xiàn)行法律明確規(guī)定，土地承包期滿后由原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人繼續(xù)承包，從法律上確認(rèn)了農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期依法占有、使用和收益的權(quán)利；另一方面，法律又禁止使用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股、抵押和擔(dān)保等，致使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整。

二是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢?，F(xiàn)行法律雖然允許依法流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他成員具有優(yōu)先受讓權(quán)，而且采取轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須經(jīng)過發(fā)包人同意，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還存在很多無(wú)形的制約。同時(shí)，由于缺乏農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)，難以形成反映真實(shí)價(jià)值的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格，農(nóng)民只能是較低價(jià)格的被動(dòng)接受者，寧愿撂荒、交由他人代耕而不愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難。

三是法律法規(guī)體系不完善。從立法來(lái)看，目前僅制定了農(nóng)村土地行政管理、所有權(quán)歸屬、土地承包經(jīng)營(yíng)等方面的法律法規(guī)，相當(dāng)一部分農(nóng)村土地關(guān)系仍由政策性文件和地方法規(guī)來(lái)規(guī)范，下位法超越上位法的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。從法律法規(guī)的內(nèi)容來(lái)看，重實(shí)體規(guī)定、輕程序規(guī)定的問題比較突出，不同法律法規(guī)之間關(guān)于所有權(quán)主體、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保等關(guān)鍵問題的規(guī)定相互沖突，難以有效規(guī)范農(nóng)村土地的生產(chǎn)、使用、收益和處置等活動(dòng)。從法律適用來(lái)看，由于多部同位法交叉規(guī)范農(nóng)村土地關(guān)系，以及法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地關(guān)系的一些規(guī)定比較模糊，出現(xiàn)了一些部門、地方選擇性地適用法律法規(guī)的問題，不利于貫徹“特別法優(yōu)于普通法”、“新法優(yōu)于舊法”的法律適用原則，也難以維護(hù)法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

此外，戶籍制度改革、農(nóng)村綜合配套改革以及支農(nóng)惠農(nóng)措施等制度和政策調(diào)整，使農(nóng)村土地制度和經(jīng)營(yíng)體制的環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。農(nóng)村家庭人口自然增減，不同家庭人均承包耕地面積呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)；大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，造成投入降低、粗放耕作甚至棄耕、撂荒等問題；同時(shí)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)發(fā)展大規(guī)模征用耕地，土地征用制度不科學(xué)，導(dǎo)致土地承包糾紛不斷增多。

目前農(nóng)村土地制度存在的問題，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不規(guī)范導(dǎo)致的，還有一些是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化引起的，從根本上解決這些問題，必須進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地公有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。為解決農(nóng)村土地制度面臨的突出問題，近幾年有關(guān)部門和地方大膽探索，積累了有效的做法和經(jīng)驗(yàn)。如正在推廣的集體林權(quán)制度改革，允許把森林、林木和林地使用權(quán)作為抵押、擔(dān)保、出資入股的條件。

三、農(nóng)村土地制度改革的基本方向

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求農(nóng)村土地制度為城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動(dòng)開辟空間；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求農(nóng)村土地制度有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。為此，必須建立歸屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建市場(chǎng)化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格形成機(jī)制，形成有序順暢的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，健全以法律為手段的農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)制度。

第一，建立歸屬清晰、權(quán)能完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。目前農(nóng)村土地實(shí)行國(guó)家所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制相結(jié)合的所有權(quán)制度，其中國(guó)家所有的農(nóng)村土地一般交由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，勞動(dòng)群眾集體所有制包括村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有等三種形式。進(jìn)一步明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，可以考慮由縣級(jí)人民政府代表國(guó)家行使國(guó)家所有的農(nóng)村土地所有權(quán)，科學(xué)界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體，逐步將經(jīng)濟(jì)管理職能與村委會(huì)的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能分開，簡(jiǎn)化農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)拓展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，有條件地允許以農(nóng)村土地使用權(quán)作為抵押、擔(dān)保、出資入股。

第二，探索建立農(nóng)村土地使用權(quán)評(píng)估制度。尊重農(nóng)民對(duì)承包土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)格形成中的有效作用，借鑒我國(guó)固定資產(chǎn)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，考慮農(nóng)村土地的功能，建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，現(xiàn)代評(píng)估方法為手段，職業(yè)化、專業(yè)化、社會(huì)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)為依托，完善的法規(guī)體系為保障的農(nóng)村土地評(píng)估制度。經(jīng)過科學(xué)評(píng)估確定的農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)值，可以作為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保、出資入股的定價(jià)基礎(chǔ)和確定征地補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)。

第三，逐步建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。參照我國(guó)目前各類產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的做法，運(yùn)用信息化的交易平臺(tái)，遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)，逐步建立區(qū)域性和全國(guó)性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)?？梢韵仍诳h域范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推開。配套推動(dòng)建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)國(guó)家贖買制度，對(duì)舉家轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，以及舉家流入城鎮(zhèn)就業(yè)達(dá)到一定年限并納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的家庭所承包土地，由國(guó)家按照剩余承包年限和收益現(xiàn)值法評(píng)估的價(jià)值贖買。國(guó)家贖買的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，優(yōu)先用于解決人均承包耕地面積差距過大問題，剩余部分按照市場(chǎng)化原則租賃給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)。逐步放開政策，允許城鎮(zhèn)居民攜帶資金、技術(shù)到農(nóng)村租用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第四，正確劃分政府和市場(chǎng)在農(nóng)村土地管理中的作用。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的作用。政府應(yīng)主要通過制定法律法規(guī)、土地利用規(guī)劃等，調(diào)控農(nóng)村土地用途的結(jié)構(gòu)，保證國(guó)家糧食安全；依法進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和監(jiān)督檢查，維護(hù)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)秩序；出臺(tái)相關(guān)政策，引導(dǎo)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易、土地資源配置等，應(yīng)在完善市場(chǎng)規(guī)則的基礎(chǔ)上逐步交由市場(chǎng)機(jī)制解決。

第五，加快完善農(nóng)村土地法律法規(guī)體系。抓緊修訂《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》以及農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)，消除法律法規(guī)在農(nóng)村土地制度規(guī)范上的沖突，明確原有農(nóng)村土地所有權(quán)主體、權(quán)能等方面的模糊規(guī)定，并為深化農(nóng)村土地制度改革留有法律空間。在此基礎(chǔ)上，率先在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家改革試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，就農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制、價(jià)值評(píng)估制度、使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，以及農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保、出資入股等重大問題進(jìn)行試驗(yàn)，條件成熟后制定統(tǒng)一的土地法典，將城鄉(xiāng)土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)功能、權(quán)利義務(wù)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序等納入一部法律。同時(shí)，修訂《公司法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，逐步形成以憲法為原則、城鄉(xiāng)土地法典為主體、相關(guān)法律法規(guī)有效銜接配套的土地法律法規(guī)體系。

責(zé)任編輯：浩 宇