劉笑萍

摘要：通過運用邏輯分析和數(shù)據(jù)分析等方法分析中國市管縣財政體制的歷史淵源，闡述推行省直管縣財政體制改革的時代背景，明確需要解決的主要問題，認為目前的市管縣財政體制，已經(jīng)嚴重制約了中國財政體制改革的進程，進一步加劇了西部欠發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)的財政困難，影響了財政職能的發(fā)揮，弄清應當處理好的關系，有重大意義。

關鍵詞：財政體制；市管縣；省管縣；改革

中圖分類號：F812.7

文獻標識碼：A

文章編號：1000-2731(2009)02-0098-04

一、我國市管縣財政體制的形成、發(fā)展與存在的突出問題

財政體制與行政體制是相輔相成的。我國現(xiàn)行行政體制的歷史淵源，可以追溯到元朝的省制。當時的統(tǒng)治者吸取了漢唐以來地方割據(jù)勢力憑借地理天險抗拒中央的歷史教訓，在省級區(qū)劃中實行了犬牙交錯的策略，即把同一自然地理單元分割給不同的省級政區(qū)，使任何一省不具有完整的地理地形，以北制南的政治軍事控制格局逐漸形成。這種政區(qū)劃分方法，雖然在防止地方勢力分裂割據(jù)，強化中央集權上發(fā)揮了重要作用，但卻導致了嚴重的區(qū)域分割，既不利于生產(chǎn)要素的流通，也不利于資源的開發(fā)利用。

建國初期，我國針對當時的實際，將行政區(qū)劃分為六大行政區(qū)，分別管轄省、直轄市和自治區(qū)。省則由過去的一級行政區(qū)變?yōu)槎壭姓^(qū)，規(guī)模適當劃小。1954年以后，大行政區(qū)撤銷，由中央政府直接領導省，省級政區(qū)也合并減少。1959年，第二屆全國人民代表大會第九次會議，審議通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，我國的市管縣體制得到快速發(fā)展。到上世紀60年代初，全國已有52個市，共領導243個縣，約占全國縣建制的1/8。1961年以后，我國的市管縣體制停止了發(fā)展，到1966年，全國管縣的市只有25個，市管縣不到80個。改革開放后，我國為了改變地市并存造成的機構(gòu)重疊、條塊分割、城鄉(xiāng)二元化的經(jīng)濟格局，以地市合并為主要形式的市管縣體制再度興起。1982年，中共中央下發(fā)的51號文件，要求改革地區(qū)體制、實行市領導縣體制。按照中央的精神，各地的市管縣體制得到迅速發(fā)展。2004年，我國共有地級行政建制333個，其中地級市283個；60％以上的省市區(qū)實行了市管縣體制。

“財政制度是由經(jīng)濟體制和政治體制所決定的，在不同的經(jīng)濟體制和國家政府結(jié)構(gòu)下，財政制度的確立原則及其模式也各不相同”。因此，與行政體制改革相適應，我國財政體制也進行了相應的調(diào)整。按照《預算法》的規(guī)定，我國設立了中央，省、自治區(qū)、直轄市，設區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預算。一些不具備設立預算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，暫時沒有設立預算。客觀地講，我國的市管縣財政體制適應了當時行政體制改革的需要，發(fā)揮了一定的積極作用。但隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟的快速發(fā)展，這種體制已經(jīng)暴露出一系列問題：一是管縣的地級市大多不是符合憲法規(guī)定的“直轄市和較大的市”，它們領導和管理縣缺乏法律依據(jù)。二是市管縣體制增加了財政管理層次，加大了財政負擔，提高了行政成本，降低了行政效率。三是規(guī)模比較小、輻射功能弱的地級市，由于自身財力不足，不僅很難帶動所轄縣的發(fā)展，而且市縣之間矛盾越來越突出。四是一些管縣的市農(nóng)業(yè)人口占絕對比重，二三產(chǎn)業(yè)的比重較低，導致了所謂的泛城市化現(xiàn)象。五是許多市管縣往往背離了市帶縣、工農(nóng)互補的初衷，導致了重工輕農(nóng)、厚城薄鄉(xiāng)現(xiàn)象的發(fā)生。

二、推行省直管縣財政體制改革的原因分析

推行省直管縣財政體制改革，是貫徹落實科學發(fā)展觀，發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟，建設社會主義民主政治，合理開發(fā)利用自然資源，實現(xiàn)國家長治久安的必然要求。中共中央在《關于制訂十一五規(guī)劃的建議》中明確提出：“減少行政層級，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制?！蔽覈砸菩惺≈惫芸h財政體制改革，主要基于以下幾方面的原因：

(一)市管縣體制不利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展

在中國，縣作為農(nóng)村經(jīng)濟的組織者、管理者和調(diào)節(jié)者，具有十分重要的承上啟下作用和特殊的職能，擔負著發(fā)展縣域經(jīng)濟的繁重任務。在市管縣體制下，由于市級政府對縣級政府的干涉過多，縣級政府在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的主導作用得不到真正的發(fā)揮，城鄉(xiāng)資源不能依據(jù)市場原則進行配置，進一步侵害了縣及農(nóng)村的利益，不利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展。中央實行市管縣管理體制的初衷，主要是希望以中心城市的優(yōu)勢地位，來拉動所轄縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展。但由于我國不少城市，尤其是西部欠發(fā)達地區(qū)管縣的市的綜合經(jīng)濟實力并不是很強，自身財力十分有限集聚和輻射能力都較差，扭曲了實行市管縣體制的本來目的，導致了所謂“小馬拉大車”現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)市管縣體制人為地增加了行政管理層次

我國《憲法》規(guī)定，政府層級以四級制為主，只是在較大的市和自治州才實行五級制。但1982年推行市管縣體制后，我國政府層級已經(jīng)由四級制為主變成五級制為主。財政層級與政府層級是對應的，層級過多影響了政府間信息的溝通，中央下放的權力也很容易被中間環(huán)節(jié)截留。這種管理體制不利于調(diào)動市縣和基層政府的積極性和創(chuàng)造性，影響政府管理效能的最大發(fā)揮。西方國家政府一般都是2～3級。如美國地方行政層級可視為3級，在聯(lián)邦政府下，一級行政區(qū)是50個州和哥倫比亞特區(qū)，以及80 000個地方轄區(qū)。加拿大、澳大利亞和德國也是三級體制，而英國、瑞士和荷蘭則是兩級。發(fā)達國家的經(jīng)驗很值得我國借鑒。

(三)市管縣體制使城鄉(xiāng)利益分配失衡

我國的市管縣體制，客觀上擴大了各管縣市的行政“地盤”，管縣的市往往借助自己手中的權力，隨意集中所管縣的財力，侵占農(nóng)民土地，向外擴張，不僅造成大量土地資源的浪費，還嚴重侵害了農(nóng)民的利益，致使城鄉(xiāng)利益分配不均衡，誘發(fā)了市縣之間的矛盾和利益沖突。特別是在一些比較發(fā)達的地區(qū)，由于市縣經(jīng)濟發(fā)展水平相當，縣往往有足夠的經(jīng)濟實力與市抗衡，相互之間各自為政，各謀發(fā)展的現(xiàn)象時有發(fā)生。甚至造成嚴重的重復建設和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，既浪費了資源，又降低了經(jīng)濟發(fā)展的整體實力。在市管縣體制下，市政府既要抓城市工作，又要抓農(nóng)村工作，而城市和農(nóng)村的公共事務有很大的不同，在工作部署、城鄉(xiāng)利益分配等方面很難平衡。搞不好就會出現(xiàn)重城輕鄉(xiāng)、重市輕縣的現(xiàn)象。在實踐中，市與其所管的縣之間相互爭投資、爭項目的現(xiàn)象屢見不鮮。市和其所管的縣，都作為一級相對獨立的經(jīng)濟利益主體，在處理利益關系中，管縣的市常常利用其有利的行政地位，或明或暗地侵奪所管縣的利益。管縣的市有時出于自身利益的考慮，對上級下達的資金、物資等，采取中間截留的辦法予以克扣。這種管理體制，不僅制約了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，也是導致城鄉(xiāng)利益分配失衡，發(fā)展不協(xié)調(diào)的體制性障礙。

三、改革的原則、可能產(chǎn)生的影響及需要解決的主要問題

推行省直管縣財政體制改革，進一步理順省以下政府間的財政分配關系，逐步建立激勵與約束并舉的財政分配機制，有利于調(diào)動和發(fā)揮各級政府發(fā)展經(jīng)濟、增收節(jié)支的積極性，促進我國社會經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)改革的基本原則

推行省直管縣財政體制改革，必須堅持以下基本原則：一是要從理順省以下財政體制入手，合理界定省級政府與縣級政府的事權，建立健全財權與事權相匹配的財稅體制，并在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調(diào)度、年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達到縣、市。二是要在維持現(xiàn)行利益分配格局的基礎上，循序漸進，逐步推行，促進市、縣財政平穩(wěn)運行。三是要妥善處理省、市、縣三級政府間的利益分配關系，立足于充分調(diào)動縣級政府的積極性。省、市財政應當繼續(xù)加大對縣級財政的指導和支持力度，幫助縣鄉(xiāng)政府逐步緩解財政困難。原來管縣的市，則要繼續(xù)履行對縣財政的指導、支持和監(jiān)督職責?？h財政也要切實加強自我約束，規(guī)范管理，加快自身發(fā)展。

(二)對地方行政體制的影響

實行省直管縣財政體制，將會使地方行政體制發(fā)生一系列變化：首先，實行省直管縣財政體制后，就意味著市管縣財政體制的終止，減少了財政層級，提高了管理效率。其次，在財政管理流程上，由于下?lián)艿呢斦Y金不再經(jīng)過市這一中間環(huán)節(jié)而由省直接撥付到縣，避免了中間環(huán)節(jié)的截留或滯留。第三，這一改革盡管是在財政領域進行的，但也會對市的行政建制產(chǎn)生重要影響。因為，在市管縣財政體制下，市財政既要管城市，也要管農(nóng)村，也就必然有與之相應的行政建制。實行省直管縣財政體制后，市財政的供給和保障范圍，主要是市區(qū)和郊區(qū)的公共產(chǎn)品，相應的行政建制也就失去了存在的意義。第四，實行省直管縣財政體制，將意味著重新構(gòu)建省、市、縣的財政關系。在省直管縣財政體制下，市與縣財政之間變成了一種平等關系。

(三)需要解決的主要問題

從長遠來看，推行省直管縣財政體制改革，首先應當按照財權與事權相匹配的要求，在準確界定市、縣事權的基礎上，逐步實行市縣分治，并逐漸恢復市、縣的本來屬性，使它們之間不再具有行政隸屬關系，而各自獨立地管理本轄區(qū)范圍內(nèi)的公共事務。如果財政體制改革單兵獨進，而不實行市縣分治，就不可能發(fā)揮城市型政區(qū)的作用。也不利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展，財政體制改革也只能停留在探索的水平之上。當然，市縣分治涉及到行政體制改革，目前還有法律和體制障礙，在沒有修改《憲法》之前，只能按照中央的精神穩(wěn)步進行。其次，實行省直管縣財政體制后，市財政主要承擔市區(qū)和郊區(qū)公共產(chǎn)品的供給責任，縣財政主要承擔本行政區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品的保障職責。如果改革僅僅停留在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調(diào)度和年終結(jié)算的層面，而在公共產(chǎn)品保障的制度層面沒有突破，那么，就很難真正發(fā)揮省直管縣財政體制的作用。在現(xiàn)代社會中，盡管純粹的公共產(chǎn)品是非常稀少的，但由于公共支出的目的就在于為社會提供公共產(chǎn)品。所以，為了提高公共支出的效率，就必須考慮供給的有效性問題。第三，實行省直管縣財政體制改革，涉及到省級財政的管理幅度問題，因而必然觸及到行政區(qū)劃體制的改革。按照管理學理論，管理幅度一般以40個左右為宜，但我國有25個省區(qū)已經(jīng)超過了這一管理幅度。第四，實行省直管縣財政體制后，如果配套改革跟不上，就容易誘發(fā)一些新的矛盾，導致省轄市對直管縣市的支持力度減弱。有些部門對地方經(jīng)濟發(fā)展有重要影響，但他們各自都有一套行政體制和管理模式，財政直管后，其他方面沒有實行直管，肯定會產(chǎn)生體制不順等問題。

四、推行省直管縣財政體制改革需要處理好的幾個關系

我國是一個幅員遼闊、人口眾多、各地差別很大的國家。由于各省在經(jīng)濟發(fā)展、地域面積、人口數(shù)量、文化積淀、資源分布等方面有很大的差異，推進省管縣財政體制改革，不能采取一刀切的方式，而要針對各省、自治區(qū)的實際，積極穩(wěn)妥地推進。應該切實處理好以下幾個關系：

(一)不同地區(qū)不同改革方式的關系

我國各類地區(qū)大體可以分為三種：第一類地區(qū)是已經(jīng)形成區(qū)域經(jīng)濟中心的發(fā)達地區(qū)，像北京、上海、天津、重慶等直轄市以及廣州、深圳、南京、杭州、寧波、武漢、青島、大連等中心城市。在這類地區(qū)可考慮撤縣建區(qū)，將近郊的一些縣改為市轄區(qū)，逐步實現(xiàn)郊縣功能的轉(zhuǎn)化，使這些中心城市得到較快發(fā)展。第二類地區(qū)是我國西部面積比較大但欠發(fā)達的地區(qū)，像青海、新疆、西藏、內(nèi)蒙等省、自治區(qū)，目前可維持原來的行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權力，并考慮全部實行省直管縣財政體制。第三類地區(qū)是上述兩類地區(qū)以外的大部分省區(qū)，像吉林、黑龍江、河南、河北、福建、江西、安徽、陜西、甘肅、山西、湖南、廣西、云南、貴州、四川等。在這類地區(qū)，可以積極探索省直管縣財政體制改革，待條件成熟時實行從財政體制過渡到行政體制意義上的省直管縣。先從財政體制改革取得突破后，再對行政區(qū)劃和行政體制進行相應的改革，應該是比較可行的方式。

(二)改革試點與整體推進的關系

實行省直管縣財政體制，是中央提出的一個改革方向，我們應該在各地探索、試點的基礎上，總結(jié)經(jīng)驗，逐步在面上推廣。應當盡快出臺漸進式改革政策，以保這項證改革的順利推進。我們知道，“三農(nóng)”問題作為長期困擾各級黨委和政府的一個重大課題，如果解決不好就會直接影響我國全面建設小康社會的進程。而要從根本上解決這個問題，縣級政府的責任十分重大。因此，省直管縣財政體制改革，必須立足于緩解縣鄉(xiāng)財政困難，調(diào)動縣級政府發(fā)展縣域經(jīng)濟和治理社會的積極性，從而使縣級政府真正成為一個“完整的政府”。所以，推進省直管縣財政體制改革，必須切實處理好改革試點與整體推進的關系，有條件的地方，應該在試點的基礎上，逐步擴大范圍。

(三)財政體制改革和“強縣擴權”的關系

前已述及，實行省直管縣財政體制改革，需要合理劃分各級政府的財權和事權，目的是在擴權的前提下實現(xiàn)強縣。目前，我國不少地方的直管縣財政體制改革，盡管與“強縣擴權”同時進行，但卻不同步，兩者的范圍并不一致。這無疑會影響改革的效能，甚至會進一步加大改革的成本。筆者認為，我們應該切實處理好省直管縣財政體制改革和“強縣擴權”的關系，最好將兩者同步起來，在相同的范圍內(nèi)同時推進。實行省直管縣財政體制和“強縣擴權”是相輔相成而非相互沖突的，兩者應該統(tǒng)一起來，而不應該對立起來。

(四)政府財權、事權與行政管理權的關系

財權與事權相匹配，是財政體制的核心問題，也是劃分各級政府支出責任的基礎。顯然，全國性公共產(chǎn)品應該有中央政府承擔，而區(qū)域性公共產(chǎn)品則應該由該區(qū)域的地方政府承擔。但究竟那些屬于全國性公共產(chǎn)品，那些屬于區(qū)域性公共產(chǎn)品，則是一個理論性和實踐性都很強的問題。根據(jù)筆者的調(diào)查，我國不少地方實行省管縣體制后，政府間財政關系有所調(diào)整，但行政管理體制并沒有隨之改變，因而出現(xiàn)了行政管理體制與財政管理體制相沖突的狀況。從實際情況看，實行省直管縣財政體制后，省級的財力并沒有增加，但卻大大增加了省級財政的事權責任。而對于原來管縣的市來說，由于市級財力下降相對較多，因而對其財權沖擊較大，但對其所管的縣承擔的事權卻沒有相應的減少。不少省、自治區(qū)的試點辦法明確規(guī)定，實行省直管縣財政體制后，原來管縣的市不再集中縣級收入，但卻要進一步加大對縣的補助力度，還要保證在教育、危房改造、醫(yī)療改革、新農(nóng)村建設等方面市對所管縣的配套資金。這種辦法必然加劇市級財權與事權不對等的問題?？h級財政是省直管縣財政體制改革中的受益者，其財力和財權得到擴張，事權卻沒有大的變化，顯然是不合理的。

總之，在推行省直管縣財政體制過程中，都必須處理好這些關系，否則，就會影響改革的效果。

[責任編輯衛(wèi)玲]