薛　冰　岳成浩

摘要：古代中國基層公共事務(wù)的自治是公共管理研究的重要內(nèi)容，目前對這一領(lǐng)域的研究涉及并不多。擬通過文獻分析和史料分析，研討古代中國基層自治實踐的特點，認為它通過互濟互助解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性公共事務(wù)以及公共事務(wù)的倫理治理方式，形成了公共管理的一類模式，透現(xiàn)出公共管理的特征，并對現(xiàn)代公共管理有重要的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：古代中國；公共管理；基層自治；倫理治理

中圖分類號：C93-06

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-2731(2009)02-0118-06

在對古代公共管理實踐的研討中，希臘城邦民主實踐常常被提及，它所開創(chuàng)的處置公共事務(wù)的民主模式對于公共管理的意義得到重視與肯定。相比之下，古代中國的公共管理實踐的探討卻涉及不多。原因在于，以皇權(quán)專制著名于世的古代政府管理談不上公共性，也很難與公共管理劃等號。但不容忽視的事實是，古代中國政權(quán)末端卻存在著一個廣闊的自治空間。在這里展開的各種形式的自治活動維系著基層社會的正常運轉(zhuǎn)，也為龐大的中央集權(quán)統(tǒng)治注入著穩(wěn)定性因素。因此，古代中國基層公共管理實踐值得關(guān)注和研究。本文擬就古代中國基層社會自治實踐及其對公共管理的意義加以初步探討。

一、古代中國皇權(quán)末端的自治空間

古代中國獨特的經(jīng)濟制度、政治制度及文化氛圍孕育于先秦階段，經(jīng)由春秋戰(zhàn)國的兼并戰(zhàn)爭，在秦漢時期得以定型化和制度化。

先秦是中國歷史形成發(fā)展中非常重要的時期。一方面，生產(chǎn)力發(fā)展使私田出現(xiàn)，“國”與“野”的界限逐漸消失，西周實行的井田制趨于瓦解，隨之而來的是春秋戰(zhàn)國時期的兼并戰(zhàn)爭。兼并戰(zhàn)爭導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)由王所有向下轉(zhuǎn)移到諸侯國手中。土地產(chǎn)權(quán)的向下分割又導(dǎo)致國家權(quán)力的向上集中，各諸侯國紛紛建立起中央集權(quán)的郡縣制，它奠定了此后大一統(tǒng)中央集權(quán)制的制度基礎(chǔ)。

秦始皇建立的第一個大一統(tǒng)國家最根本的制度性基礎(chǔ)是以等級制為核心的地主土地所有制，其基本特征是土地最高所有權(quán)歸皇權(quán)所有。理解這一制度的關(guān)鍵命題是“主權(quán)是最高產(chǎn)權(quán)”。它表明，土地最高所有權(quán)與國家最高權(quán)力歸屬高度一致，皇帝集最高土地產(chǎn)權(quán)和公共權(quán)力于一身?！霸谶@里，國家就是最高的地主。在這里，主權(quán)就是在全國范圍內(nèi)集中的土地所有權(quán)”。這意味著私權(quán)對公權(quán)的博弈無法成立，永無均衡、對等狀態(tài)可言。這種權(quán)力格局造就了以皇權(quán)專制為核心的絕對權(quán)力，官僚系統(tǒng)則是皇權(quán)的延伸和應(yīng)用。進入漢代，“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”確立了儒家思想的主導(dǎo)地位，專制化的官僚組織制度被注入倫理因素，得到進一步強化，皇權(quán)專制在君、臣、父、子的等級關(guān)系中被合理化。

在這套政治體制中，權(quán)力等級結(jié)構(gòu)及其運作是單向的?；蕶?quán)是權(quán)力起點，通過自上而下的官府層層傳遞。與之匹配的制度設(shè)計和行政方式呈現(xiàn)上重下輕的倒金字塔式，權(quán)力務(wù)必凝聚于上，以防止遠離權(quán)威中心而走樣?？たh制的地方建制則表明國家政權(quán)只延伸至縣衙門，縣以下的基層社會是政權(quán)不予關(guān)注和深入的地帶。這套權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本點在于確?；蕶?quán)的安然，而不在于治理民事。治官之官多，治民之官少，是中國封建政權(quán)結(jié)構(gòu)的主要特征。正如費孝通先生指出的：“我們以往的政治一方面在精神上牢籠了政權(quán)，另一方面又在行政機構(gòu)的范圍上加以極嚴重的限制，那是把集權(quán)的中央懸空起來，不便它進入人民日常有關(guān)的地方公益范圍之中?！笨h以下鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)的管理，主要依靠社會自身力量。正是在這里，孕育了具有中國特色的、各種形式的民間社會治理組織和治理形式。

二、古代中國基層公共管理的實踐形式

鄉(xiāng)里組織、民間私社、宗族組織、族田、鄉(xiāng)約、鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治，以及古代城市中的行會、商人會館等形形色色的組織，均是古代中國基層社會自主治理身邊公共事務(wù)的組織。就其性質(zhì)而言，它們是國家政權(quán)系統(tǒng)之外自發(fā)形成的、帶有自治性的組織。盡管在強大的專制背景下，任何社會組織的存在發(fā)展都難以擺脫國家權(quán)力的干預(yù)或控制，與政權(quán)組織有著直接間接的關(guān)聯(lián)，但是，諸類組織所開展的公共管理活動，蘊含著基層社會的自治元素，體現(xiàn)著中國民眾的自治精神。

(一)鄉(xiāng)里制度的諸組織：鄉(xiāng)里組織、宗族組織、族田和鄉(xiāng)約

(1)鄉(xiāng)里組織。由于皇權(quán)不下鄉(xiāng)，古代中國鄉(xiāng)村社會的管理主要依托鄉(xiāng)里組織展開和進行。鄉(xiāng)里組織不是一級政權(quán)單位，它沒有政權(quán)賦予的立法權(quán)、司法權(quán)及“法定”的執(zhí)法權(quán)，也沒有組織體制的上下級隸屬關(guān)系，但卻在鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中居于主導(dǎo)，發(fā)揮著重要功能。

鄉(xiāng)里組織萌生于商周，定型于春秋戰(zhàn)國時期，秦漢時期鄉(xiāng)里制度確立起來，到宋代由鄉(xiāng)官制轉(zhuǎn)向職役制。鄉(xiāng)里組織自形成起，就有其明確和穩(wěn)定的功能定位，即管理鄉(xiāng)間公共事務(wù)，維系鄉(xiāng)里社會正常運行。早在西周有關(guān)資料的記載中，鄉(xiāng)里的職能已直接、明確和細致地提及相保、相受、相葬、相救、相賙、相賓。此后各朝各代，無論其組織結(jié)構(gòu)如何變化，政府對其控制或強或弱，組織祭祀、勸農(nóng)桑、修水利、維護治安、調(diào)解紛爭以及道德教化等鄉(xiāng)村公共公事務(wù)，始終是鄉(xiāng)里組織的基本職能。

鄉(xiāng)里組織諸功能的行使雖然不是借助法定權(quán)力，但卻憑借道德力量的支撐，形成以德治鄉(xiāng)的傳統(tǒng)，道德教化從而居于重要地位。周代鄉(xiāng)里就設(shè)有引導(dǎo)教化的鄉(xiāng)老之職，戰(zhàn)國出現(xiàn)三老。漢代儒家思想居于支配地位后，重視以“王道”治理鄉(xiāng)村更凸現(xiàn)出鄉(xiāng)里組織的教化功能，設(shè)置鄉(xiāng)官里吏以期“勸導(dǎo)鄉(xiāng)里，助成風(fēng)化”。漢代的三老制、明代的老人制都十分典型。三老、老人均是道德的楷模，“三老，眾民之師也”，他們率眾為善、為民表率，通過言傳身教使儒家倫理規(guī)范滲透于鄉(xiāng)間社會；他們又充當(dāng)著鄉(xiāng)里社會的調(diào)節(jié)器，除那些重大事件訴諸于縣署衙門外，鄉(xiāng)村的沖突、糾紛主要由他們調(diào)解、解決。在鄉(xiāng)官制充分發(fā)展的漢代，三老位尊權(quán)重聲隆，不僅可掌管鄉(xiāng)里，“與縣令承尉以事相教”，而且可以直接上書皇帝，干預(yù)國家大事。三老的特殊地位無疑與皇權(quán)以倫理道德規(guī)范鞏固基層社會秩序的主旨相符合，因為以道德治理廣大分散的鄉(xiāng)村是一種最經(jīng)濟的方式。盡管自宋代開始，保甲制取代鄉(xiāng)里制度，鄉(xiāng)官制被職役制取代，政府強化了對鄉(xiāng)里組織的控制，但以德治鄉(xiāng)的傳統(tǒng)依舊延續(xù)，在宗族、族田、鄉(xiāng)約等組織形式中也得以體現(xiàn)。

(2)宗族組織和族田。在以相近地域和血緣結(jié)合起來的古代鄉(xiāng)村，宗族組織及宗族制度占有顯著地位，它交織纏繞、影響以至操縱鄉(xiāng)里組織。宗族制度的演化經(jīng)歷了商周時期的典型宗法宗族制、漢唐世家大族式宗族制、宋代家長制宗族制。理論上講，宋代家長制宗族制屬于民間自發(fā)的以父系血統(tǒng)為中心的基層組織，在鄉(xiāng)村發(fā)揮著宗族“自治”功能。

宋代宗族組織的準公共經(jīng)濟功能首先體現(xiàn)在“義莊”的建立。義莊用以“濟養(yǎng)群族”使族人“日有食、歲有衣，嫁娶兇葬皆有贍”，是一種社會的自我保障形式，其民間互助性質(zhì)明顯。設(shè)立義莊以恤族，恤族又可睦族，且義莊實行“擇族之長而賢者”管理，從而形成一個團結(jié)、有序和穩(wěn)定的社會群

體，在“義”和“利”之間建立起了有中國特色的隱蔽紐帶。明初廣建“族田”(即家族公共的田產(chǎn))，進一步擴展了義倉的功能。明清時期宗族義田的功能除養(yǎng)濟族人外，其收入還用于各種公益事業(yè)，如修水利、鋪道路、架橋、設(shè)渡等等。族田對于地方而言是可營利的經(jīng)濟體，它以互助救濟方式為地方小范圍公共事務(wù)管理提供了資金支持，其公共性和自治性顯而易見。

宗族組織的治理依靠宗規(guī)族約。各宗族都制定有家法族規(guī)，它以儒家倫理規(guī)范為取向，內(nèi)容涉及族人爭端的解決及處罰、族人子弟的約束和教化等，構(gòu)成了明文法律之外的一種必要補充。客觀上講，宗族自治組織崇尚光宗耀祖、遵紀守法、恤貧助學(xué)、鄰族和睦，在調(diào)整微觀人際關(guān)系、提高傳統(tǒng)生產(chǎn)技術(shù)、弘揚民族品德方面起到了一定的積極作用。而宗規(guī)族約則為宗族自治提供了調(diào)節(jié)利益關(guān)系的行為準則，在鄉(xiāng)間公共事務(wù)治理中發(fā)揮重要作用。

(3)鄉(xiāng)約。鄉(xiāng)約出現(xiàn)于宋代，是民間士紳自發(fā)性的倫理型文化組織，典型中國文化背景的產(chǎn)物，并經(jīng)由宋元明清幾個朝代逐漸發(fā)展完備。創(chuàng)立鄉(xiāng)約的初衷在于利民、惠民，使鄉(xiāng)里社會形成互助、互敬、互守的社會秩序。由鄉(xiāng)約法聚合起來的社會組織建立在血緣或地緣關(guān)系基礎(chǔ)上，強調(diào)傳統(tǒng)倫理的民眾互助。鄉(xiāng)約所一般設(shè)在鄉(xiāng)里，也可每村或每族專設(shè)講約所。講約活動一般在村子寬大的寺院庵觀或族之祠堂舉行，有一定的程序，由鄉(xiāng)里德高望重者擔(dān)任約正、約講。鄉(xiāng)約的主旨是“凡同約者，德業(yè)相勸，過失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤，有善則書于籍，有過若違約者亦書之，三犯而行罰，不均者絕之。”同時，鄉(xiāng)約還是一個道德法庭，通過定期召集會議，表彰村民中為人所欽佩的善行并申飭行為不檢點的村民，并記入勸善簿或糾惡簿內(nèi)，以至于個人隱私也暴露無遺。在實際生活中，鄉(xiāng)約成為多數(shù)農(nóng)民遵循的生活準則、道德規(guī)范、價值觀念和文化理想。

到明代鄉(xiāng)約發(fā)生變異，與保甲制結(jié)合的鄉(xiāng)甲約強化了對百姓的控制。清朝鄉(xiāng)約已由民間性轉(zhuǎn)為官方化、制度化，其自治精神日漸式微，束縛色彩日增。

(三)鄉(xiāng)村特殊的自治形式：鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治

清代形成的鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治景觀，是專制政權(quán)走向衰落時期鄉(xiāng)村治理的特殊形式。

鄉(xiāng)紳亦即士紳，是中國科舉文化孕育的一個特殊社會階層。凡具有科舉功名者，無論入士未士均居于士紳之列。那些未進入官場或退休回鄉(xiāng)者“沉淀”于鄉(xiāng)里社會，成為鄉(xiāng)紳。清代學(xué)校教育和科舉考試前所未有的普及，使獲得“功名”、“身份”的士子數(shù)量迅猛增長。尤其到清末，各級行政權(quán)銳減，鄉(xiāng)紳階層幾乎控制了地方事務(wù)的主要方面，并居于鄉(xiāng)村社會治理中的核心地位。

鄉(xiāng)紳是地方權(quán)威。鄉(xiāng)紳雖然沒有朝廷欽命的權(quán)力，卻擁有基層社會賦予的“天然”權(quán)威，“世之有神衿也，固身為一鄉(xiāng)之望，而百姓所宜衿式，所賴保護者也。”鄉(xiāng)紳也因其“四民之首”的社會地位和對知識文化的握有而成為主流價值觀的代表和傳播者。鄉(xiāng)紳的特殊地位使之具有抗衡地方官吏的資本，當(dāng)朝廷過分干預(yù)鄉(xiāng)村事務(wù)時，他們作為民眾的代表與官府抗衡，反對和抵制官府的行政行為，這在稅賦問題上表現(xiàn)得尤為充分。

鄉(xiāng)紳是鄉(xiāng)村公共事務(wù)的組織和領(lǐng)導(dǎo)者。如主持修路造橋、植樹造林、疏浚河道、修堤筑圍，督促生產(chǎn)、管理工商，興辦救濟慈善、地方學(xué)務(wù)，維護寺院、學(xué)校和貢院，提供福利和社會保障，組織和捐資團練，維護地方安寧等。他們還是鄉(xiāng)里糾紛和疑難訴訟案件的調(diào)節(jié)者和仲裁者，“由紳士解決的爭端大大多于知縣處理的”。如果當(dāng)整個鄉(xiāng)村共同體遭遇重大災(zāi)難無法自救時，鄉(xiāng)紳還充當(dāng)向國家或地方政府爭取獲得社會性資源的重要角色。到乾隆后期，原先由官府控制的糧食調(diào)運、倉儲、賑濟等地方事業(yè)已完全由鄉(xiāng)紳控制，鄉(xiāng)紳還擔(dān)負著鄉(xiāng)里教化的職責(zé)。據(jù)記載，鄉(xiāng)紳每半月一次“宣講由16條政治——道德準則組成的圣諭的目的，是向百姓灌輸官方思想”。16條圣諭以“重人倫”、“重農(nóng)?！?、“端士習(xí)”、“厚風(fēng)俗”為主旨，是農(nóng)耕時代帶有強烈人倫色彩的行為規(guī)范。

與以往鄉(xiāng)里治理相比，鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治的自治因素和色彩都有較大增強。紳士階層對社會的控制以及紳權(quán)對官僚行政權(quán)力的抵牾，某種程度上顯示了社會力量與公共權(quán)力(皇權(quán))的抗衡，并在制約和防止皇權(quán)侵入，保障社會自治空間方面，筑起了一道不易穿透的屏障。但是，作為封建文化價值觀的傳播者、社會中的特權(quán)階層，他們不可能成為地方公共利益的真正代表。

(四)協(xié)作互濟的民間組織：私社、行會和商人會館

除上述組織外，隋唐時期鄉(xiāng)里社會開始盛行的私社，唐代城市出現(xiàn)的行會、明代的商人會館等，均是自發(fā)性民間組織。

(1)私社?！吧纭北臼窃嫉囊约漓肷琊⑸駷閮x式的社群單位，此后其職能不斷拓展，融入祭祀外更多的社會職能，并在隋唐時期迅速發(fā)展為純粹的經(jīng)濟和生活互助的普遍性民間組織。

社的形式多樣，功能各有側(cè)重，如管理維護水利，幫助社人抵御天災(zāi)人禍，為家境貧困者提供經(jīng)濟資助；共同面對官府的賦稅征收，籌辦百姓的婚喪大事及立莊造舍等。以渠社為例，耗資巨大的水利公共工程及其管理需要依靠國家力量，但政府又不可能細微到每個支渠，于是鄉(xiāng)村中民間自治結(jié)社的渠社紛紛出現(xiàn)。渠社的職責(zé)十分明確，就是具體負責(zé)興修水利和灌溉。唐、五代至宋初，私社發(fā)達的敦煌地區(qū)約有百余條水渠，每一支渠上都有自發(fā)組織的渠社。渠社成員共用支渠水灌溉，并承擔(dān)渠道的維護、修繕等勞作，從事用水、護渠的公共管理活動。元代北方農(nóng)村，還建有自愿結(jié)合的民間組織“鋤社”，“其北方村落之間，多結(jié)鋤社。以十家為率，先鋤一家之田，本家供其飲食，其余次之，旬日之間，各家田皆鋤治。自相率領(lǐng)，樂事趨功，無有偷惰。間有病患之家，共力鋤之，故苗無荒穢，歲皆豐熟，秋成之后，豚蹄盂酒，遞相犒勞，名為鋤社，甚可效也?！睙o論這一記載的可信程度如何，這種互幫互助、互敬互愛的“鋤社”，都帶有鮮明的“自治”色彩。

私社一經(jīng)建立，就會有一整套自己的組織形式和活動方式，社的資金全部來自其成員。古代中國民間私社的組織管理、活動方式含有現(xiàn)代社會民間組織的某些基本要素，如自發(fā)性、自愿性以及經(jīng)費自籌等，顯示出當(dāng)時社會的自組織管理能力與水平。

(2)城市中的行會與商人會館。行會出現(xiàn)于唐代，唐代城市經(jīng)濟的發(fā)展使名目繁多的行業(yè)蜂擁而起，為應(yīng)對競爭的威脅，以同業(yè)聚居和共同活動為基礎(chǔ)，以維護某些共同利益為目的的行會應(yīng)運而生。行會組織的功能主要是：(1)為政府繳納賦稅，差派徭役。(2)協(xié)助政府評定物價，管理市場。(3)限制本行各業(yè)經(jīng)營規(guī)模，控制產(chǎn)品質(zhì)量。(4)技術(shù)上提出統(tǒng)一規(guī)定。(5)組織同行進行祭祀和娛樂活動。在封建專制體制下，民間自治性質(zhì)的行會不可能擺脫政府控制，它只有在履行官府“差事”的同時，才能取得維護自身利益的權(quán)利。

宋代社會分工的細化和區(qū)域性市場的出現(xiàn)推進了行會組織的興盛發(fā)展，協(xié)調(diào)內(nèi)外競爭關(guān)系和維護成員利益的功能逐漸突出。為在競爭中保護本行

會成員的利益，行會積極進行市場決策，按照競爭原則較為有效地配置資源。如規(guī)定統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準和價格標(biāo)準，制定統(tǒng)一的度量衡等。作為市場交易的中介組織，行會承擔(dān)了大量的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理事宜，在保護成員利益，抵制牙行對行會工商業(yè)者的敲詐勒索等方面發(fā)揮著作用。從這個意義上講，宋代行會發(fā)展是在專制集權(quán)條件下，各方理性博弈的一個有限的公共結(jié)果，其在促進市場交易和資源配置中的中介地位和公共管理作用不容忽視。

商人會館的出現(xiàn)與明中葉以降遠距離貿(mào)易的興起和商品經(jīng)濟的發(fā)展密切相關(guān)。那些落籍定居的販運商為維護自身利益，實現(xiàn)群體的整合，通過“篤鄉(xiāng)誼，祀神祗，聯(lián)嘉會”的紐帶，以及“利”、“義”的契合組織起自治性團體。商人群體——商幫的建構(gòu)，是通過會館這一媒介實現(xiàn)的。

商人會館在克服經(jīng)商障礙、維護外地商人利益中發(fā)揮重要作用。如抵御牙行、牙商倚勢作奸，壟斷取利，任意抬價壓價，索取傭金，勒索商民；共同組織起來與本地行幫競爭、協(xié)作。發(fā)起義舉和提供服務(wù)也是會館的重要職能，興辦各種善舉，對遭遇困難的同行提供幫助，以團結(jié)同行、增強凝聚力。會館負責(zé)協(xié)調(diào)會員行動，處理本會會務(wù)與日常公共事務(wù)，如制定自律規(guī)則，管理本會財務(wù)，排解內(nèi)外糾紛，謀取共同利益，甚至組織演戲、看戲等娛樂活動。商幫、會館一開始就處于傳統(tǒng)的體制之外，在鄉(xiāng)誼、親情的外表下，蘊藏著新興的社會元素，具有十分明顯的自治公共事務(wù)特征。這是中國近代意義“社會”的最初形式，也是中國發(fā)展中最積極的元素。

綜上所述，古代中國基層社會的各類自治組織及自治景觀，發(fā)端于農(nóng)耕自然經(jīng)濟環(huán)境中，它們所處置的公共事務(wù)在內(nèi)容、性質(zhì)以及組織管理方式上，均帶有當(dāng)時社會環(huán)境的印記，形成了以倫理治理為主導(dǎo)、以互濟互助方式解決身邊公共事務(wù)的獨特形式，由此構(gòu)成了特色鮮明的一類公共管理模式，并從特定角度透現(xiàn)出公共管理的特征。

三、古代中國基層自治實踐對于公共管理的意義

在公共管理實踐的演進中，曾出現(xiàn)過與特定歷史階段相對應(yīng)的公共事務(wù)治理方式和模式，包括：希臘城邦民主制下的公共領(lǐng)域；古代中國封建體制末端的基層公共事務(wù)治理；中世紀歐洲封建體制外的城市自治；代議制民主下的公共行政。這些模式所對應(yīng)的公共問題和公共事務(wù)，在其性質(zhì)、范圍、類型及治理方式上，均有各自不同特點。例如，只有在商品貨幣關(guān)系初步發(fā)育、市民群體出現(xiàn)之后，與貿(mào)易自由、財產(chǎn)自由、人身自由相關(guān)的權(quán)利保障才成為一類公共性問題，由它們所決定的公共利益需要通過屏蔽封建領(lǐng)主司法權(quán)才能實現(xiàn)，由此催生了西歐各國的城市自治運動及自治模式出現(xiàn)。商品貨幣關(guān)系進一步發(fā)展，特別是商業(yè)革命向工業(yè)革命的轉(zhuǎn)變，強化了產(chǎn)權(quán)保護和交易規(guī)則的公共性，為實現(xiàn)此類公共利益，需要在國家規(guī)模上提供大范圍商品貨幣關(guān)系所要求的制度法規(guī)和基礎(chǔ)設(shè)施，代議制下的公共行政應(yīng)運而生。而在農(nóng)耕自然經(jīng)濟條件下，古代中國基層社會形成的以倫理治理為特征、互濟互助地解決公共事務(wù)的模式，則是其可行和必然的選擇，具有如下鮮明特征：

首先，通過互濟互助方式解決基礎(chǔ)性公共事務(wù)。古代中國以相近地域和血緣形成的村落自成一體，相對封閉，自給自足的生產(chǎn)方式使相互之間利益關(guān)系簡單。村落小共同體中的公共事務(wù)也多屬于維持村落秩序，保障生產(chǎn)生活能正常進行的最基礎(chǔ)性的一類公共事務(wù)，它們涉及每家每戶的利益，也即共生共存性公共事務(wù)，諸如治安防盜、鄰里糾紛、鄉(xiāng)間秩序、生產(chǎn)生活自救互濟及宗教祭祀等。由這類公共事務(wù)所決定的公共利益，主要依靠村落共同體自身力量，通過提供相應(yīng)規(guī)約、公共設(shè)施(維護水利、修建小型道路)等方式在小共同體內(nèi)加以解決。此外，小農(nóng)經(jīng)濟的脆弱性使得人們在水旱兇災(zāi)、賦稅、徭役、社會動蕩面前往往孤立無援。為抵御天災(zāi)人禍，人們自發(fā)結(jié)合起來，互助互濟，處理共同面臨的公共問題，形成了中國民間盛行的緩急相濟、有無相通、有往必來、有施必報的合作互助傳統(tǒng)，由此發(fā)育起中國特點的基層自治。鄉(xiāng)里、宗族、民間私社和鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治，均是社會自發(fā)解決小范圍內(nèi)公共問題的組織形式。在封建勢力控制的城市，行會、會館等自治組織并不構(gòu)成體制外力量，其主要功能也是互幫互助，合作共濟。據(jù)此，古代中國基層社會公共事務(wù)的治理，體現(xiàn)的是一種農(nóng)耕社會中互濟互助的公共性。

現(xiàn)代社會的公共事務(wù)已遠遠超出古代簡單而狹小的地域空間，其內(nèi)容繁雜、類型多樣、范圍也極大拓展。但是與基層社會共同體直接相關(guān)的最基礎(chǔ)的公共事務(wù)并不會消失。那些國家規(guī)模的、外部性大以及靠社會自身力量難以解決的公共事務(wù)，如國防、統(tǒng)一的市場制度、大型基礎(chǔ)設(shè)施等，需要憑借國家力量加以解決。而基層小范圍公共事務(wù)的治理，諸如池塘類公共資源的管理以及衛(wèi)生保健、鄰里關(guān)系、治安、環(huán)境保護、文化生活等社區(qū)事務(wù)，完全能夠憑借民間力量加以解決，這也是現(xiàn)代公共管理多元治理的基本理念。正是在這個意義上，古代中國基層自治實踐所顯示的社會自治力量及自治傳統(tǒng)，與現(xiàn)代多元治理及構(gòu)建政府與社會的新型關(guān)系是相通的。當(dāng)前，中國政府在職能轉(zhuǎn)變中推進社區(qū)自治、村民自治，這既可以看作是對中國古代基層自治傳統(tǒng)的當(dāng)代詮釋，也能夠從中得到有益的啟示和借鑒。

其次，古代中國公共事務(wù)的倫理治理方式凸現(xiàn)出公共管理的倫理特征。中國文化屬于倫理型文化，它根源于氏族部落解體不充分，使血緣關(guān)系滲透到國家關(guān)系中，倫理道德由此被賦予很高的價值權(quán)重，成為社會通行的治理方式。倫理治理的優(yōu)勢在于自省自律帶來的低成本，儒家文化則為之提供了豐厚的道德資源與氛圍，使禮治精神滲透于整個社會。在古代中國的宏觀政權(quán)層面，以倫理自律約束官員行為，減少了一級皇權(quán)控制各級官員的困難。儒家思想通過鄉(xiāng)里教化傳遞到鄉(xiāng)村，成為古代中國微觀基層社會管束和支配人們行為的主要力量。倫理控制的機理在于社會輿論和價值認同。在封閉的村落中，人際關(guān)系密度大，信息傳遞快，社會輿論作用大。一個人的善舉或惡端會迅速傳遍全村，褒揚或譴責(zé)的輿論足以形成“有口皆碑”或者“千夫所指”的效果。倫理控制又在于通過道德教化形成價值認同。以仁、義為核心的儒家文化強調(diào)人與人之間的同情關(guān)愛、和諧親睦、互諒互敬、互幫互助，其中包含著謙讓、尊重、奉獻、利他等因素。在古代中國鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中，義田、義莊、義學(xué)等扶貧濟弱、同舟共濟的舉措，突出和倡導(dǎo)的是一個“義”字。家族之義、人倫之義、情感之義，都基于血緣人倫基礎(chǔ)上的道德力量。在這種溫情脈脈的人倫關(guān)系中，在個人道德價值的認同中，這種自覺自律，協(xié)作共處的文化氛圍有利于減少摩擦，化解矛盾，并集結(jié)為處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的共同行動。

不可否認，古代中國的倫理道德中包含有壓抑人性的封建因素，但如果剔除封建禮教糟粕，其倫理治理方式則與公共管理的公益性原則相通，凸現(xiàn)出公共管理的倫理特征。公共管理追求公共利益，公共利益的共享性與個人貢獻之間又是不對等的，因而公共利益的維護和實現(xiàn)需要有對公共價值的追求，需要自律意識、利他奉獻的公共精神，這也是公共管理的本質(zhì)要求。西方文化背景下公共管理發(fā)展出一套法制化的制度約束機制，它更為重視正式制度對行為的約束作用，傳統(tǒng)公共行政的威爾遜一韋伯范式就反映了此種取向。但是，價值中立、倫理祛除的制度設(shè)計卻難以解決公務(wù)人員目標(biāo)置換、目標(biāo)錯位、權(quán)力異化等政府失靈現(xiàn)象，行政倫理開始受到重視。上世紀80年代西方興起的社群主義倡導(dǎo)公共價值的復(fù)興重建，就是力圖通過注入公共價值、塑造公共精神以矯正官僚制弊端，解決政府失靈。相比之下，中國歷史上缺少法制化正式制度建構(gòu)的傳統(tǒng)，但卻具有豐厚的道德資源和倫理治理傳統(tǒng)，古代中國基層自治實踐中倡導(dǎo)的和睦親善、相互尊重、相互合作、互諒互讓的倫理治理方式和傳統(tǒng)，既是公共管理的寶貴資源，也是中國人的貢獻。據(jù)此，現(xiàn)代公共管理需要在兩種機制中發(fā)展，即西方的正式制度傳統(tǒng)和中國非正式制度的道德傳統(tǒng)需要在相互補充、相互借鑒中有機結(jié)合，兩者不可偏廢，不可或缺。

[責(zé)任編輯陳萍]