黃麗娟

摘要：地方社會利益訴求多樣化的現(xiàn)實導致傳統(tǒng)的“傳送帶理論”無法圓滿解釋地方政府決策在利益取舍上的合法性。利益代表參與地方政府決策的模式將有助于緩解目前的“合法性缺失”以及相應的“決策失敗”的困境。在利益代表參與模式下，參與者以“價值與技術”的基本區(qū)分為基礎來確立利益代表參與的廣度和深度，以資格界定和參與方式作為制度構(gòu)建的核心。針對目前我國“專家理性”仍居主導地位的現(xiàn)狀，有必要從現(xiàn)有的咨詢專家委員會入手，將成員資格擴展至以相關利益主體構(gòu)成的臨時性代表，形成包括利益代表在內(nèi)的咨詢委員會制度，以此建構(gòu)利益代表參與地方政府決策的制度端口。

關鍵詞：利益代表參與模式；地方政府決策；價值與技術；利益代表委員會

中圖分類號：DF21

文獻標識碼：A

地方政府決策中的利益代表參與模式強調(diào)吸納那些與決策具有利害關系的個體或組織來參與地方政府的決策進程。這一參與機制專注于構(gòu)建受決策影響的利益主體向地方政府表達利益訴求的機制。除此之外，其更為鮮明的特色還在于將目光投注于地方社會利益沖突多元化的現(xiàn)實，強調(diào)各方利益主體彼此之間的交流與協(xié)商，追求對多極化利益沖突的協(xié)調(diào)與整合，以此增進利益主體對地方政府決策行為的影響力。

一、地方政府決策中利益代表參與問題的提出

(一)對政府決策行為合法性的充實

傳統(tǒng)的“傳送帶理論”基于“政治—行政”二分論的邏輯，將行政機構(gòu)定位為立法機構(gòu)的執(zhí)行部門，因此，由表達人民意志的立法機構(gòu)通過合法的政治過程做出利益選擇，然后通過立法指令將具合法性的內(nèi)容傳送到包括決策在內(nèi)的所有行政過程，同時，借助司法審查途徑來確保行政過程與立法指令的一致性。換言之，行政行為正是通過執(zhí)行由立法機構(gòu)所傳送來的指令而獲得了合法性?？梢?，“傳送帶理論”的一個重要預設前提是關于各種利益的競爭和選擇已經(jīng)在政治過程中達成合意并加以明確，決策將不再涉及利益和價值選擇問題，而是純粹貫徹立法機構(gòu)指令的“消極行政”。然而，這個前提條件在當下正逐步瓦解。日益多樣化的利益訴求不斷呈現(xiàn)在決策機構(gòu)面前，挑戰(zhàn)著立法機構(gòu)力圖將利益訴求的選擇予以穩(wěn)定化的預期，反襯出其立法指令的僵化和模糊。行政機構(gòu)面對層出不窮的利益沖突，不得不在其決策階段對相互競爭的利益訴求進行協(xié)調(diào)與取舍。決策的做出更多地是逐案平衡各種相互沖突的利益的過程。而這種對不同的利益進行必要的政策平衡與選擇的過程早已超越“消極行政”的界限，成為帶有“政治過程”特性的“積極行政”。如果承認決策的“政治過程”特性，構(gòu)筑于“傳送帶理論”之上的決策行為必將面臨“合法性”的危機。對此，在行政機構(gòu)的決策中建立利益代表參與模式被視為是再度模仿政治性的“立法過程”，進而為各方利益提供充分的表達機制，影響決策機構(gòu)的利益選擇過程，賦予其決策行為以合法性。

(二)地方政府決策對地方利益的回應

和以往主要定位于中央政府在地方社會的代理人不同，中央政府對地方政府下放相當部分事權(quán)與財權(quán)的改革促使地方政府將行為動機與其當?shù)氐慕?jīng)濟利益緊密地結(jié)合起來?！皩Φ胤秸?，地區(qū)利益的存在是其行為的最基本動機，這種因地區(qū)而生的利益，誘發(fā)了地方政府所從事的一切活動……”所以，“傳送帶理論”所招致的合法性困境在地方政府這一層次將更為凸顯。由于地方政府處于直面地方社會的前沿，其決策的實施將對相關利益群體產(chǎn)生更為直接性的影響，如果處理不善必將與地方社會產(chǎn)生強烈的緊張關系，結(jié)果是受到藐視的利益主體可能拒絕服從那些沒有征求他們意見或沒被同意的決策，從而使決策實施面臨僵局。所以，地方利益驅(qū)動以及微觀層級治理的事實導致完全封閉式的政府自我決策的模式已經(jīng)不大可能。相反，地方政府決策將不可避免地受到地方利益等外部行動者的影響。因此，地方政府正在形成與地方利益等外部行動者共同合作的動機，發(fā)展出一套“街區(qū)層次官僚”體系。這一體系要求將利益組織作為政府決策的重要參考變量，并與那些有可能受決策影響的利益主體分享政府的決策權(quán)，以達到緩解決策的實施僵局，增進決策的實施效果的目的。

(三)對公眾參與決策模式的制度實現(xiàn)

目前的研究將參與決策的主體主要定位于公眾主體。此類研究一般傾向于將參與主體分為兩類：第一類是指與決策存在過程或結(jié)果上利害關系的個體或組織；第二類是指對決策具有心理需求、期待和責任感的一般公眾?？梢姡瑥母拍疃?，強調(diào)受決策影響的利益代表參與模式應該能夠為公眾參與模式所涵蓋。然而，地方政府的公眾參與決策模式必須仰賴于利益代表模式才能真正落實。如果說公眾參與地方政府決策是一個理念的話，利益代表模式則是對這種理念的制度推行。包括地方層級在內(nèi)的所有政府主體的決策目的都在于促進公共利益的實現(xiàn)，但對于地方政府而言，公共利益“并非一塊整石”，“而是許多利益之平衡”。抽象性的公共利益只有通過具體利益的情境化考察才能加以實現(xiàn)，并由此證明地方政府決策的合法性。那種聲稱不代表任何組織或個人的利益不僅難以和其他利益訴求進行有效的溝通和協(xié)商，而且也無法構(gòu)成地方政府決策的一個有效的參考變量。另外，公眾參與模式的過于泛化還可能面臨一個制度困境。如果說前述第一類與決策存在直接利益關系的參與主體是無可厚非的局內(nèi)人，第二類具有一般公益期待和責任感的公眾主體則相對處于局外人的位置。在地方政府以及第一類的所有利益代表通過交流與協(xié)商進而對某一決策形成認同的情形之下，如果允許局外人以抽象性的公共利益為由對這樣一種合意橫加阻撓似乎難以證明其正當性，并且有可能“導致利用以往立法者已經(jīng)失去生命力的大手去扼殺富有創(chuàng)造性的協(xié)議”。因此，正如有學者所指出的，泛化的公民參與所導致的“過于廣泛的撒網(wǎng)會使政策制定過程產(chǎn)生不必要的復雜化”，“參與決策應局限于那些需要參與其中的人”?？梢姡匾暲娲韰⑴c地方政府決策模式，考察利益代表對決策形成合意以及認同的程度將是貫徹公眾參與模式的核心機制。

二、利益代表參與模式在地方政府決策中的制度安排

(一)以價值與技術的基本劃分為基礎

在地方政府決策中構(gòu)建利益代表制度首先需要研究的問題是利益代表參與模式在地方政府決策進程中的功能定位。換言之，利益代表參與地方政府決策的廣度與深度應該如何把握?對此，價值與技術的劃分應是予以采納的基本判準。

包括地方層級在內(nèi)的政府決策在形成過程中一般有可能涉及價值選擇和技術選取兩個基本問題。有研究表明：價值選擇過程主要涉及利益的取舍與整合，以形成相對明確的決策目標；而技術選取過程則是在決策目標既定的情況之下選擇最為高效地實現(xiàn)決策目標的手段；確定決策目標等價值選擇問題在大多數(shù)情形之下并不具有絕對的真?zhèn)螌﹀e的標準，而是一個與個體的偏好或取向相關聯(lián)的問題；行政專家在價值選取上不僅沒

有決定上的優(yōu)勢，還極有可能將價值判斷與自身利益相勾連，進而為某些強勢利益集團所俘獲；為確保政府的價值取向不至于偏離公共常識太遠，應當允許利益主體在地方政府的決策中表達利益訴求，通過溝通與協(xié)商來達成價值上的共識，以增強其合法性的基礎；在技術選取領域，利益代表由于其追逐自利性的局限，反而有可能與已經(jīng)確定化的公共利益相矛盾，而行政專家的目標一工具理性由于其具有演繹性和效用的可印證性優(yōu)勢，因而被認為是最適合的決策標尺。因此，對于涉及多重利益競爭而導致決策的價值目標尚未明確的決策方案，利益代表參與模式的介入應該是必要的選擇。而如果利益價值得以確定，目標已經(jīng)相對具體化，由地方政府主導的專家理性應成為決策的主要模式，但這并不意味著利益代表模式?jīng)]有任何參與的空間，只是說明其對地方政府決策不應構(gòu)成決定性的影響，而應定位于對決策的糾錯功能的范圍之內(nèi)。

價值與技術的區(qū)分判準旨在為利益代表參與地方政府決策的廣度和深度勾勒出大致的操作框架。然而，正如有學者所指出的，困境可能就在于價值與技術(事實)總是糾結(jié)在一起而難以確立一個可以反復適用的標準。但是，二者糾結(jié)的困難并不足以否定采用價值與技術的區(qū)分判準。為此，不應一味追求整齊劃一的程序，而應將這一區(qū)分放置于地方政府具體決策的獨特情形之中來做情境化的考察，方能是一個可欲的途徑。

(二)以資格界定和參與方式為核心

在地方政府的決策中構(gòu)建利益代表參與模式有賴于兩個基本制度的推行。第一是利益代表參與資格的界定；第二是利益代表參與地方政府決策的方式。利益代表資格的界定機制旨在確定有可能受到地方政府決策影響的利益主體，并由此確立其參與決策的資格。而利益代表參與方式的建構(gòu)目的則是確立利益代表對地方政府行政決策的不同層次的影響力，從而實現(xiàn)與地方政府分享決策權(quán)的目的。

當下對利益代表的界定是確保利益代表資格的充分性，以解決利益代表不全面的問題，其中，利益代表委員會通常是形成和集合利益代表的主要形式。在確定委員會成員的過程中應注重“自上而下”和“自下而上”機制的結(jié)合?！白陨隙隆睓C制是以地方政府為主導的初始界定模式。地方政府在其中的任務主要是確立重要與不重要的利害關系人之間的界限，以此界定初步的利益代表參與資格。但是，“自上而下”機制的局限性在于不論地方政府的公共管理者多么謹小慎微，他們總是傾向于從現(xiàn)有的有組織團體的名單中來界定那些經(jīng)過組織化的利益代表，而常常有可能忽視或遺漏那些沒有經(jīng)過組織的分散的利益代表。為此，以利益主體“自己界定自己”的“自下而上”的機制將有助于彌補這一缺陷。在“自下而上”機制中，利益代表可通過申請形式來要求成為利益代表委員會的成員。另外一個應對利益代表不全面的途徑是利益代表委員會應保持經(jīng)常性代表和臨時性代表的平衡，經(jīng)常性代表主要可由那些經(jīng)過組織的團體構(gòu)成，而臨時性代表則由那些經(jīng)過“自下而上”的自我界定的利益代表來組成。除此之外，利益代表參與地方政府決策的模式還必須結(jié)合“通告—評論制度”才能有效施行。這一制度強調(diào)地方政府向公眾通告即將制定的決策，并在通告之后為利益代表提供口頭表達意見、遞交書面意見等參與決策的途徑。如果某些利益代表在初始界定參與資格的程序中被遺漏或忽視，其憑借通告的公開性便能知曉自身利益與地方政府決策的利害關系，并借助于公告之后的評論程序來表達相關的利益訴求，通過這一補充程序進入利益代表委員會。

對利益代表參與地方政府決策方式的制度安排要解決的首要問題是利益代表應在多大程度上影響地方政府的決策進程，并與其分享決策權(quán)。為此，利益代表參與的程度不應有整齊劃一的標準，而是需要根據(jù)決策個案中價值與技術領域彼此勾連的差異建立多層次及多樣化的參與決策模式。如果地方政府的某個決策在價值目標已經(jīng)確定而主要追求決策的技術理性，則利益代表的參與可限定在為地方政府決策提供信息的層次，由利益代表所構(gòu)成的委員會主要定位為咨詢性質(zhì)，其對決策的影響力主要表現(xiàn)在借助信息提供的方式來間接滲透至決策的技術領域，“以發(fā)揮某種糾錯功能”。如果利益訴求表現(xiàn)為多極化，并且利益代表在深層次的價值問題上不存在根本的對抗性沖突而是出于相互依賴的妥協(xié)性需要，則可以考慮采納強調(diào)一致合意的委員會協(xié)商機制，而以合意形成的決策草案將成為地方政府制定決策的主導性依據(jù)。反之，如果利益訴求在深層次的價值問題上存在根本的對抗性沖突，則地方政府對利益選擇的行政裁量將不可避免，而考察利益代表對決策是否產(chǎn)生適當?shù)挠绊懥t需要通過地方政府以附加說明決策理由的形式來證明其對相關利益代表給予了充分的重視和公正的考慮。需要說明的是，以上參與模式只是把握利益代表影響地方政府決策程度的大致方法，其不可能窮盡利益代表參與的所有樣式，根本的途徑仍在于將前述價值與技術的區(qū)分與決策個案相結(jié)合來進行情境化的考察。在確定參與的具體樣式之后，尚需重視的另一個問題是消弭由于組織化程度的不同而導致對行政決策影響能力的失衡。對此，應對的主要措施是將那些未經(jīng)組織的分散利益訴求進行過濾、整合，實現(xiàn)其利益代表的組織化，以放大其利益訴求的“話語權(quán)”，形成與其他強勢利益代表進行交涉和博弈的均衡局面，以此增進其對地方政府決策的影響力。

三、我國地方政府決策中利益代表參與模式的現(xiàn)狀反思——以成都市人民政府決策個案為視角

成都市人民政府于2003年開始推行“規(guī)范化服務型政府建設”，而政府決策的模式是這一建設進程的一個核心部分，其有關行政決策的制度實踐基本能夠反射我國地方政府決策模式的現(xiàn)實樣態(tài)。以下將從能夠反映成都市人民政府決策的成都決策咨詢網(wǎng)和成都行政決策專家咨詢網(wǎng)兩個主要的官方網(wǎng)頁展開研究。

(一)專家技術理性的主導與利益代表參與的缺位

成都決策咨詢網(wǎng)頁是以“領導論壇”作為市政府決策的指導理念，以“調(diào)研”作為決策的制度參照，以“文件匯編”的形式向社會公開決策結(jié)果，以“在線留言”來實現(xiàn)決策信息的反饋。其中，“領導論壇”主要通過“工作思考”、“理論探討”和“執(zhí)政方略”等欄目來表達指導市政府決策行為的價值觀念和利益取向。從目前所呈現(xiàn)的信息來看，凡涉及決策的價值定位的內(nèi)容，行政部門的黨政領導的思想言論在決策價值的定位方面始終得到最先并且?guī)缀跏俏┮坏谋硎??！罢{(diào)研與決策”部分的信息則表明，行政部門人員無論是在調(diào)研還是決策階段都參與始終，并在其中發(fā)揮著主導性的作用。然而，這一部分的一個新近的變革是成都市政府正在著力構(gòu)建行政體系之外的專家咨詢制度，行政官僚之外的專家理性正在介入到既有的單一決策主體的進程之中?！拔募R編”部分是通過“政府文件”、“政策法規(guī)”等內(nèi)容向社會通告市政府決策的結(jié)果。可見，這一通告制度的目的并非在于吸收利益代表參與決策進程，而是屬

于在形成最終決策之后的結(jié)果性的通告。而包括利益代表在內(nèi)的公眾只是被告知決策結(jié)果，卻沒有在真正的意義上參與市政府部門的決策進程?！霸诰€留言”本應作為類似于“評論”的制度安排，然而，遺憾的是，相應的網(wǎng)頁無法實現(xiàn)鏈接，因而無法為相關利益主體提供反饋決策的平臺。此外，成都行政決策專家咨詢網(wǎng)通過“委員會簡介”、“專家精粹”及“專家?guī)臁钡忍厣詸谀勘砻鞒啥际腥嗣裾谄湫姓Q策中已經(jīng)開始納入行政體系外圍的專家理性。“委員會簡介”的組成人員名單表明，在其8個組成人員中，有4名屬于行政體系之外的專家。

成都市人民政府在其決策進程中納入行政系統(tǒng)外的專家理性的變革表明，我國地方政府已經(jīng)意識到以行政專家作為決策單一主體的制度尷尬，并試圖以外圍具有專業(yè)技術知識的咨詢專家來修正既有的制度困境。但是，即使是擴大行政領域之外的專家對地方政府決策的影響力也只能增強地方政府決策的技術理性。在此意義上而言，咨詢專家的介入，只是“‘專家理性模式的延伸和強化”。然而，在地方政府決策關涉多元利益選擇的價值領域，利益代表的參與仍然呈現(xiàn)出缺位的狀態(tài)，價值與技術的基本區(qū)分因而也并未成為把握利益代表參與地方政府決策的基本判準。另外，雖然“文件匯編”等決策的事后通告機制已經(jīng)基本建立，但是，此類的通告制度還只是停留于事后評論階段，無法在事前為利益代表參與地方政府決策以發(fā)揮信息披露功能。而即使是這一事后通告也沒有配合相應的評論機制，使得利益代表的訴求無法得到適當?shù)谋磉_機會，而其彼此之間的溝通與協(xié)商更是無從談起。正是由于利益代表參與決策的缺位，導致在價值問題上并無任何知識優(yōu)勢的咨詢專家仍舊無法解決地方政府決策在利益選取上的正當性以及可能隨之而來的“決策失敗”的困境。

(二)我國地方政府決策中利益代表參與模式的建構(gòu)

由于我國地方政府決策的制度安排尚處于對既有的純粹行政官僚理性的修正階段，利益代表參與地方政府的決策仍然是總體性制度的構(gòu)架問題。為此，首先，需要在地方政府決策機制中確立價值與技術區(qū)分的基本判準，并結(jié)合決策個案中價值與技術彼此勾連的程度來建立多層次及多樣化的利益代表參與決策模式。其次，需要考慮的問題是如何針對我國的現(xiàn)實情形來尋找構(gòu)建利益代表參與決策機制的入口。以上分析表明，咨詢專家委員會制度已經(jīng)為行政體系之外的人員參與地方政府的決策開啟了端口，因此，可以在以咨詢專家作為委員會經(jīng)常性代表的基礎上，將委員會成員資格擴展至以相關利益主體構(gòu)成的臨時性代表，形成包括利益代表在內(nèi)的咨詢委員會制度，以此構(gòu)筑利益代表參與地方政府決策的制度開端。在該委員會機制發(fā)展成熟的情形下，設立由政府“自上而下”的界定和由利益代表自行申請的“自下而上”的界定相結(jié)合的專門的利益代表委員會，以此形成利益代表參與地方政府決策的均衡構(gòu)架。此外，利益代表委員會還需要以地方政府決策的事前通告以及相應的評論機制來確保利益代表的充分性。然而，前述的考察表明，決策的事后通告機制已經(jīng)基本形成，但是相應的事后評論機制卻尚未有效地構(gòu)建。為此，不僅需要確?！霸诰€留言”等事后評論網(wǎng)頁的開放，更需要建立地方政府決策的事前通告及評論制度，為那些有可能被遺漏或忽視的分散的利益主體提供表達利益訴求的補充機制。

四、結(jié)語

有學者指出，只要“政府決定的普遍效力”和“行政行為的迅速、果斷”這兩個需求存在，力圖讓所有受影響的利益群體獲得代表資格的制度構(gòu)建會“因此顯得相當繁重而無法承受”。并且，在利益呈現(xiàn)為根本對抗的情形下，將部分地方政府的權(quán)力向私人利益代表轉(zhuǎn)移，有可能會將地方政府降格為“和稀泥”的利益調(diào)解人，嚴重削弱其在整合利益方面的發(fā)揮主導作用的優(yōu)勢，從而使得決策陷入僵局。然而，以上缺陷并不能否定利益代表參與模式在應對地方政府決策的“合法性欠缺”以及相應的“決策失敗”等方面所發(fā)揮的重要作用。利益代表模式不應被看作是能夠一勞永逸地消除所有決策窘境的萬應良藥。相反，其應被視為是“解決具體行政正義問題”的一種技術，而此種技術必須結(jié)合其他的規(guī)范地方政府決策的機制同步進行。總之，當下的命題不應仍在構(gòu)建利益代表參與地方政府決策的正當性方面徘徊；相反，如何在不同的情形之下確立其運行的廣度和深度，尋找區(qū)別對待的更為細致的原則或許才是我們努力的方向。

責任編輯：汪太賢