潘曄華

自登哈特提出新公共服務(wù)理論以來(lái)，以該理論為藍(lán)本的服務(wù)型政府建設(shè)成為各國(guó)行政改革的目標(biāo)和取向。我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)亦受其影響。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)的以公共利益為基礎(chǔ)，明確權(quán)利和責(zé)任，通過(guò)積極參與和平等的協(xié)商對(duì)話，實(shí)現(xiàn)政府與公民以及公民之間的互動(dòng)的理念，又與政治學(xué)協(xié)商民主、善治、民主公民權(quán)等理論具有某種共通性。

一、新公共服務(wù)，服務(wù)型政府

二十世紀(jì)80年代以后，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，普遍出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)被冠以不同的稱號(hào)，如“管理主義”“企業(yè)型政府”“后官僚制典范”等，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門的管理理論為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，以此對(duì)以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政模式進(jìn)行了批判。

新公共管理理論改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面否定，體現(xiàn)了一種政府管理形式上的變革。新公共管理運(yùn)動(dòng)有力地推動(dòng)了西方國(guó)家的公共行政改革，為西方國(guó)家擺脫財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)起到了積極作用。但新公共管理理論在日益顯現(xiàn)其主導(dǎo)范式地位的同時(shí)，也遭到了來(lái)自多方面的質(zhì)疑乃至尖銳的批評(píng)，而新公共服務(wù)理論試圖在承認(rèn)新公共管理理論對(duì)于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價(jià)值并擯棄其固有缺陷的基礎(chǔ)上，建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益，更加適合于現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇。事實(shí)上，在新公共服務(wù)理論中我們可以看到，它的理論靈魂就是圍繞著公民權(quán)在民主社會(huì)中的發(fā)揮，以及政府該怎樣為公民服務(wù)這個(gè)基本點(diǎn)展開的。

“新公共服務(wù)”指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。登哈特在《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》一文中明確提出了新公共服務(wù)的內(nèi)涵：(1)服務(wù)而非掌舵；(2)追求公共利益；(3)戰(zhàn)略的思考，民主的行動(dòng)；(4)服務(wù)于公民而非顧客；(5)責(zé)任并不是單一的；(6)重視人而不只是生產(chǎn)力；(7)超越企業(yè)家身份，重視公民身份。

作為一套指導(dǎo)整個(gè)行政運(yùn)行的價(jià)值觀念，新公共服務(wù)是一種全新的服務(wù)理論。在這一視角下，公共行政的主要使命是為公民服務(wù)，公共行政的著力點(diǎn)既不是傳統(tǒng)公共行政所強(qiáng)調(diào)的“劃槳”，也不是新公共管理所突出的“掌舵”，而應(yīng)該是建立具有資源聚合力與現(xiàn)實(shí)回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)，更好地承擔(dān)起服務(wù)于社會(huì)公共利益的職責(zé)。因此，將“服務(wù)”而非“掌舵”當(dāng)作政府部門的根本職責(zé)成為政府部門觀念重塑的重點(diǎn)，根據(jù)這一理論重構(gòu)政府結(jié)構(gòu)，建設(shè)服務(wù)型政府成為新公共服務(wù)理論在現(xiàn)實(shí)行政改革領(lǐng)域的實(shí)踐。

二、基于新公共服務(wù)的中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)

建設(shè)服務(wù)型政府，需要我們按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，大膽學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外新公共服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。依照現(xiàn)在情況，政府應(yīng)該采用下列措施：

(一)服務(wù)行政。政府的主要功能應(yīng)該換成公共服務(wù)，而服務(wù)并非掌舵。在這個(gè)新的視角中，政府的主要角色不是只通過(guò)規(guī)則和法令指示民眾的行動(dòng)，也不只是建立一系列規(guī)則和激勵(lì)以指導(dǎo)人們行為的適當(dāng)?shù)姆较?。在這一個(gè)程序中，政府的角色被從控制和議程設(shè)定轉(zhuǎn)化為促進(jìn)談判或斡旋解決公眾的問(wèn)題。改革之后一段時(shí)間，中國(guó)政府是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，隨著社會(huì)不確定因素的逐步增多，政府就要強(qiáng)化其公共服務(wù)的職能，強(qiáng)調(diào)重視人而不只是生產(chǎn)率。有很長(zhǎng)的一段時(shí)間，雖然我們提出經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展，但在事實(shí)上，通常把企業(yè)發(fā)展放在首要位置，使社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府把自己的主要職責(zé)放到管理社會(huì)公共事務(wù)、提供有效的公共服務(wù)方面，才能使社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，有效地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)性公共事件。政府要把主要職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，及時(shí)對(duì)公眾的各種需求做出反映。服務(wù)行政能夠提高公共服務(wù)的效率，解決公共服務(wù)供給的不足。

首先，公共服務(wù)意識(shí)薄弱。在行政管理過(guò)程中，一些部門和公務(wù)人員服務(wù)意識(shí)差，如自視為高人一等的管理者，對(duì)民眾的公共需求視而不見(jiàn)，漠不關(guān)心；行政行為僅從本部門或個(gè)人的利益出發(fā)進(jìn)行價(jià)值判斷，對(duì)己無(wú)利可圖的事情不聞不問(wèn)，無(wú)所作為；固守落后的行政觀念，重管理控制輕服務(wù)等，導(dǎo)致“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象層出不窮。這些問(wèn)題的存在，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府在人民群眾中的形象，造成干群關(guān)系緊張、官民對(duì)立和沖突不斷出現(xiàn)。

其次，公共服務(wù)效率低。在管制行政模式下，政府將其職能觸角延伸到了社會(huì)生活的方方面面，并通過(guò)政府部門對(duì)權(quán)力的分割和支配，控制著社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，管了許多不該管、管不了也管不好的事。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，層級(jí)和程序繁多，機(jī)構(gòu)之間扯皮推諉現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致公共服務(wù)的質(zhì)量不高，效率極其低下，難以滿足廣大民眾日益增長(zhǎng)的多樣化的公共需求。這些現(xiàn)象的存在勢(shì)必會(huì)惡化政府形象，造成政府誠(chéng)信危機(jī)，這必然會(huì)阻礙和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

再次，公共服務(wù)總量不足。我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體和投資主體的角色，卻忽視了公共服務(wù)的提供，國(guó)家對(duì)公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致我國(guó)公共服務(wù)的發(fā)展長(zhǎng)期滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，公共服務(wù)的需求和公共服務(wù)供給的矛盾不斷擴(kuò)大。例如，我國(guó)公共教育、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的支出所占GDP的比重都低于世界平均水平，公共服務(wù)與公共需求之間的不平衡問(wèn)題，已經(jīng)制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。

最后，公共服務(wù)分配失衡。我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，教育、科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成了社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡。我國(guó)的公共服務(wù)的分配失衡現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：地區(qū)失衡，由于長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)水平遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)；城鄉(xiāng)失衡，由于我國(guó)的特殊國(guó)情，對(duì)農(nóng)民的公共服務(wù)水平大大低于對(duì)城市居民的公共服務(wù)水平，體現(xiàn)在家庭轉(zhuǎn)移，性收入占純收入的比重上，即農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移性收入的比重比城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)移性收入的比重低。部分農(nóng)村地區(qū)由于公共服務(wù)嚴(yán)重短缺，出現(xiàn)了因教育返貧和因病返貧的問(wèn)題。貧富失衡，廣大低收入者及生活無(wú)法得到保障的弱勢(shì)群體得到的公共服務(wù)嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)不能滿足他們對(duì)公共服務(wù)的基本需求，與高收入者與強(qiáng)勢(shì)群體享受的公共服務(wù)存在著相當(dāng)大的反差。這些現(xiàn)象如果得不到有效遏制和徹底解決，必然使社會(huì)各階層、地區(qū)、利益群體間的差距拉大，沖突和矛盾更加激化，導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩不安。

(二)民主行政。新公共服務(wù)要求關(guān)注公眾的利益和民主價(jià)值。在新公共服務(wù)中，公共利益是目標(biāo)并非副產(chǎn)物。政府的主要工作是了解公眾的利益，確保其健康和安全。一個(gè)政府一定要把公共利益放在首

位。服務(wù)型政府應(yīng)該注意社會(huì)的公正和正義，建立完善的社會(huì)系統(tǒng)，盡力解決市民的問(wèn)題。民主行政需要民主的行動(dòng)，市民將會(huì)扮演政策形成和落實(shí)中一個(gè)比較活躍的角色。民主行政將會(huì)有益于解決中國(guó)公共服務(wù)的不平衡分配。新公共服務(wù)要求戰(zhàn)略的思考，民主的行動(dòng)。服務(wù)型政府工作的重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注社會(huì)公平與正義，加快建立社會(huì)保障制度。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)實(shí)，尤其是相當(dāng)多人口處于貧困狀態(tài)，且很多勞動(dòng)者在短期內(nèi)難以進(jìn)入制度化社會(huì)保障體系的現(xiàn)實(shí)，必須將最低生活保障制度建設(shè)作為整個(gè)社會(huì)保障體系的重中之重。讓公民來(lái)參與決策的制定，并且讓公民和政府共享政策制定的權(quán)力，培養(yǎng)公民的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。公民與政府分享公共政策的制定權(quán)，是建設(shè)自治機(jī)制的關(guān)鍵，以此可以提高公民參與治理的能力。并且，讓公民參與公共政策的制定，在某種程度上會(huì)提高公民的社會(huì)責(zé)任感和主人翁意識(shí)，提高公民對(duì)政策的理解和接受能力；同時(shí)，公民參與也重新確立了公民對(duì)政府的信任和支持。以公民為主導(dǎo)的公共服務(wù)意識(shí)與民主的理念是緊密相連的。如果政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)以公民為中心，無(wú)疑對(duì)推動(dòng)民主建設(shè)具有重大的意義。

(三)責(zé)任行政。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任不是單一的。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)的公共服務(wù)提供中的責(zé)任政府意識(shí)是非常明確和深刻的。應(yīng)創(chuàng)立一種切實(shí)有效的分配和實(shí)施集體責(zé)任的機(jī)制，以改變過(guò)去那種模糊的共享公共服務(wù)責(zé)任的觀念。公共服務(wù)改革之前，政府雇員或政府行政官員主要是對(duì)民選的政治官員負(fù)責(zé)。行政人員是執(zhí)行者，政治家是政策制定者。公共服務(wù)的提供方式改革之后，行政人員主要是對(duì)公民負(fù)責(zé)?！肮袷欠?wù)的客體，同時(shí)公民作為納稅人又是公共服務(wù)的購(gòu)買者，政府與公民的關(guān)系實(shí)際上是一種委托代理關(guān)系，作為公民的代理人，自然是要向公民負(fù)責(zé)。新公共服務(wù)提倡者認(rèn)為，公共行政人員不僅要分享權(quán)力；而且要和公民共同努力，解決問(wèn)題。他們必須認(rèn)識(shí)到，自己在治理過(guò)程中所扮演的角色是責(zé)任的參與者或承擔(dān)者，而不是企業(yè)家。

(四)人本行政。新公共服務(wù)重視人，而不只重視生產(chǎn)率。要把實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員的公共利益、保證人們的健康和安全作為政府的主要職責(zé)。溫家寶總理說(shuō)得好，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，必須時(shí)刻把人民的利益放在第一位。人本行政能直接地改善公眾服務(wù)的意識(shí)。如果政府強(qiáng)調(diào)提供公共服務(wù)的中心是公民，無(wú)疑將會(huì)極大地推進(jìn)中國(guó)的服務(wù)型政府的建設(shè)。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)，要重視與公民的關(guān)系，尊重公民。不管是由政府來(lái)提供公共服務(wù)，還是由非贏利性的組織或私營(yíng)部門來(lái)提供公共服務(wù)，都不要將公民僅僅看成是生產(chǎn)力。公民是服務(wù)的接受者，因此作為納稅人有權(quán)力選擇和參與公共服務(wù)的決策。在我國(guó)的公共服務(wù)理念中，如何真正體現(xiàn)人本主義的關(guān)懷，也是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。政府應(yīng)破除高高在上的管理者的傳統(tǒng)觀念和思維定勢(shì)，鮮明地確立自己是社會(huì)公共服務(wù)責(zé)無(wú)旁貸的供給者的理念，以工作效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾的滿意度作為公共績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

政府要樹立以人為本的服務(wù)理念，立足于為本國(guó)或本地市場(chǎng)和企業(yè)提供服務(wù)、信息、協(xié)調(diào)以及秩序的角色；要由以往的直接控制、直接經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接調(diào)控、直接服務(wù)為主的政企關(guān)系新模式；要強(qiáng)化政府政策的科學(xué)性，政府決策要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律、基本規(guī)則和服務(wù)對(duì)象的具體特點(diǎn)；要突出政府政策的合法性，政府決策必須依法行政、依法管理、依法服務(wù)，以此保證政府為市場(chǎng)和企業(yè)提供公平的游戲規(guī)則和高效的公共服務(wù)；要提高政府的宏觀決策能力和快速反應(yīng)能力，為公眾提供便捷高效的公共服務(wù)；要提高政府對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和企業(yè)的保護(hù)能力，尋求在框架下有效的扶持和保護(hù)企業(yè)的新方式；要樹立績(jī)效目標(biāo)與顧客服務(wù)導(dǎo)向，關(guān)注政府計(jì)劃和項(xiàng)目的有效性。