楊　毅　

【摘要】 當前，我國正處在一個由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡以及由單一社會向多元化社會轉(zhuǎn)變的關鍵時期，經(jīng)濟高速發(fā)展，公民民主意識不斷增強。在這段時期內(nèi)，我國各類突發(fā)事件不斷發(fā)生，社會生活中的不確定因素明顯增多，這對黨和政府及各類社會組織的危機管理能力及其建設提出了很高的要求。本文主要闡述了社會團體機制在危機管理中的地位與功能，并就如何在危機管理中更加凸顯社會團體的作用提出了一些制度性的建議。

【關鍵詞】 危機管理；社會團體；社會動員

隨著全球化的日趨形成和社會中不確定因素的逐漸增多，當代社會的發(fā)展日益呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性與風險性的特征，機遇與挑戰(zhàn)并存，機會與風險共生，社會中潛藏的不和諧的各種矛盾蠢蠢欲動，一旦復雜的社會環(huán)境發(fā)生突變，這些矛盾就有可能會像火山爆發(fā)一樣瞬時間迸發(fā)出來，產(chǎn)生嚴重的危機事件，從而影響到社會的穩(wěn)定以及公民的生命安全。面對突發(fā)性危機事件，僅僅依賴于政府的力量是遠遠不夠的，還需要充分發(fā)揮社會團體在危機管理中的積極作用，科學利用社會總資源來有效扼制危機事件，使社會盡快回復到正常狀態(tài)。對于在危機管理主體中占據(jù)主導地位的政府來說，在危機管理過程中不但要進一步樹立危機意識、成本意識、主體意識，同時，應積極進行有效的制度安排，把社會團體在危機管理中的重要作用顯現(xiàn)在各種制度安排中，最終構(gòu)建起政府、市場與社會互動合作的危機管理新模式。

一、危機的概念與政府危機管理機制的產(chǎn)生和發(fā)展

危機這個詞所內(nèi)涵的深意并不是從來就有的，它是在社會發(fā)展到一定階段以后才逐漸產(chǎn)生的。按照羅森塔爾和皮恩伯格的定義，“危機是指具有嚴重威脅、不確定性和有危機感的情境?！卑皖D對于危機的定義則是，“危機是一個會引起社會潛在負面影響的具有不確定性的重大事件?！睆囊陨线@兩個定義來看，盡管對于危機的理解各有不同，但是它們共同指出了危機所具有的三大特征，一是程度上的嚴重性，二是發(fā)生的不確定性，三是對于社會有著巨大的破壞性，具有強烈的負面影響。在當今全球化的大背景下，突發(fā)性事件不可避免地會帶有全球化的某些特點，國外的某些突發(fā)性事件會迅速地波及到國內(nèi)，而國內(nèi)的某些突發(fā)性事件也會較快地影響到國外。在這種復雜的情況下，因突發(fā)性事件而導致社會危機、政治危機、經(jīng)濟危機的可能性逐漸增大。

政府危機管理機制是指在政府危機管理基本原則的指導下，政府所建立的一整套社會危機監(jiān)測、預防和快速反應的制度和運行機制。政府危機管理機制的產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了一個漫長的過程，它的最初萌芽可以說是政府在處理某些突發(fā)性事件后所形成的結(jié)果，這其中有的已經(jīng)形成了固定的模式，具有了適應危機管理特點的獨立的組織形式和完善的管理法規(guī)，而有的依然處在一種臨時性、隨意性、非科學性和無法可依的狀態(tài)之中?！?·11”事件發(fā)生后，美國政府不僅在國家和社會層面，而且還在公共政策領域，都在思考如何構(gòu)筑公共危機管理機制問題。2003年，中國爆發(fā)了大規(guī)模的SARS危機，給中國的公共危機管理體系帶來了一次巨大的挑戰(zhàn)，使人們逐漸認識到構(gòu)建公共危機管理機制的必要性與重要性。目前我國正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的重要轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟改革所出現(xiàn)的失業(yè)人群的擴大、地區(qū)之間和內(nèi)部收入差距的擴大、社會利益主體的多元化、社會壓力和沖突的增加等諸多因素的存在以及相互作用，使得各種危機發(fā)生的可能性大大增加。因此，政府如何利用各種社會資源有效處理社會危機事件，對于避免社會動蕩，確保社會穩(wěn)定，具有較強的現(xiàn)實意義。

二、政府在危機管理中的優(yōu)勢與缺陷。

政府作為危機管理中起主導作用的構(gòu)成部分，在面臨突發(fā)性公共危機時，必須運用所有的政府資源以開展危機救治，恢復社會穩(wěn)定。針對復雜嚴峻的危機情境，政府主要采取的是強制干預的手段和措施，充分調(diào)用各種資源來消解危機事件對社會和公民產(chǎn)生的危害。因為，在危機狀態(tài)下，決策者容易陷入到一種非理性狀態(tài)中，或激進或保守，再加上可能會遇到各方面的阻力，其做出的任何決策都不可能像常規(guī)情況下一樣容易達成妥協(xié)和統(tǒng)一，由差異所造成的分歧和爭論是不可避免的。在此情況下，除了依靠政治權(quán)威、推行強制性的決議這種措施以外，別無選擇。

政府在控制和處理公共危機事件中確實有它優(yōu)勢的一面，但是也應該看到，它也有自己的不足與缺陷：首先是政府作為社會管理的主導者，對于在公共危機發(fā)生時普通民眾的知情權(quán)采取了回避和漠視的態(tài)度。傳統(tǒng)政府體制往往喜歡壟斷和控制信息，在危機爆發(fā)時習慣于采用“內(nèi)緊外松”的方法來處理問題，故意封鎖消息，甚至于謊報信息的來源和內(nèi)容。政府這樣做的后果只能是逐漸引發(fā)人們對政府的不滿，給社會上的謠言四起大開方便之門，人為造成社會恐慌情緒的蔓延和社會的不穩(wěn)定局面；其次是政府在控制與處理公共危機的過程中，未能將整個管理過程納入法治化軌道，從而造成了某些過度行為給普通民眾的個人權(quán)利產(chǎn)生了極大的損害，使政府形象蒙受了損失。傳統(tǒng)政府體制在進行危機管理的過程中往往習慣于采用行政方法甚至是軍事化的方法來處理危機事件，這樣做從表面上來看雖然能夠在短時期內(nèi)奏效，但是也容易激發(fā)危機事件背后所隱藏的深層次的社會矛盾，為社會將來的發(fā)展和穩(wěn)定埋下了隱患；最后是隨著全球化趨勢的進一步發(fā)展，國際交流與合作更加頻繁，危機事件中所暗含的國際化因素更加多樣化，更加具有不確定性，單純依靠傳統(tǒng)單一的政府管理體制將很難有效地應對公共突發(fā)事件。

三、社會團體機制在危機管理中的作用和地位。

面對突發(fā)性的公共危機事件，單純依靠政府來進行控制和處理無論是從理論上還是從實踐中都已經(jīng)逐漸顯露出它的弊端與缺陷，我們應該考慮建立一個全面整合的危機管理體系來提高政府和社會的危機管理能力。所謂全面整合的危機管理體系，主要是指在高層政治領導者的直接領導和參與下通過法律、制度、政策的作用，在各種資源支持系統(tǒng)的支持下，通過整合的組織和社會協(xié)作，通過全程的危機管理，提升政府的管理能力，有效地預防、回應、化解各種危機，實現(xiàn)社會的正常運轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。全面整合的危機管理體系既包括縱向上的制度安排，也包括橫向上的制度安排，而這種橫向上的制度安排，即是除了發(fā)揮政府組織、市場組織的作用之外，必須全面調(diào)動社會組織的積極性，以社會組織在危機管理中的優(yōu)勢與特長來彌補政府組織、市場組織的缺陷和不足。社會團體在危機管理的過程中主要采用的是一種社會動員的方式來進行工作，社會動員主要是指社會組織憑借著自身的靈活反應、自治自律的特點，通過積極的和富有成效的行動，處理一些政府組織無法處理或者處理不好的事務，從而達到危機管理最佳狀態(tài)的一種動員方式。

隨著公民社會在全球范圍內(nèi)的廣泛興起和市場經(jīng)濟體制在我國的日益成熟，社會團體機制在危機管理過程中將會發(fā)揮獨特的功能和作用：

1、從管理的效率和效益的角度來看，社會團體機制的有效利用可以大大節(jié)省政府危機管理的成本，減少社會損失，提高危機管理的科學化、效益化水平。突發(fā)性公共危機事件所涉及的內(nèi)容和范圍一般是很廣泛的，有的通過政府組織能夠加以解決，而有的則是政府組織所無法處理的，這時只能求助于社會組織來解決危機事件。我國的經(jīng)濟運行方式從整體上來說已經(jīng)初步進入到社會主義市場經(jīng)濟模式，整個社會都必須按照市場經(jīng)濟平等交易的規(guī)則來運作。社會團體機制與市場經(jīng)濟體制有著非常緊密的聯(lián)系，市場經(jīng)濟體制的逐步完善有利于社會團體機制的成熟與發(fā)展，而社會團體也可以充分利用市場機制中平等交易的運行規(guī)則，有效地發(fā)揮危機管理中資源的投入與產(chǎn)出關系，使社會總資源獲得最佳配置，從而彌補運用強制性權(quán)力進行危機管理的缺陷與不足。

2、危機管理從本質(zhì)上來說是信息的管理，它包括有關危機各方面信息的獲得、分析、整理和反饋，從某種程度上來說，掌握信息的多少會決定危機管理的成敗，而在獲取信息這方面，社會團體有它自己獨特的優(yōu)勢和途徑。危機管理在很大程度上是對危機事件的預見和分析，這就需要掌握有關危機事件的足夠信息。信息是影響危機管理成效的關鍵性因素，要準確地識別危機，最為重要的就是要系統(tǒng)的掃描與各種社會問題相關的各種信息，分析其中的危機信息，發(fā)現(xiàn)它們對危機管理的潛在影響，從而可以爭取把危機消滅在萌芽狀態(tài)。在危機管理過程中，政府不可能掌握全部的信息，而社會團體由于和社會公眾經(jīng)常保持著緊密的聯(lián)系，它可以通過各種民間途徑來獲取和傳輸相關信息，從而大大降低了信息搜集和傳輸?shù)某杀尽?/p>

3、隨著社會多元化的發(fā)展，各種行業(yè)和領域不斷地細分，政府作為社會管理的主體，不可能對每個行業(yè)和領域都有透徹的了解，這時就需要社會團體的積極介入，針對各個行業(yè)和領域內(nèi)出現(xiàn)的危機事件，結(jié)合行業(yè)領域的發(fā)展規(guī)律和特點，提出正確的建議和措施。社會團體一般是各個行業(yè)和領域的代表，對本行業(yè)和領域里所出現(xiàn)的危機事件有比較全面的了解，因此可以做出合理化的建議，制定合理的應對措施，使行業(yè)內(nèi)危機事件所造成的負面影響最小化。

四、社會團體機制在危機管理中發(fā)揮重大作用的制度化建議。

突發(fā)性公共危機事件不僅是對于政府能力的一項挑戰(zhàn)，更是對社會整體綜合應對能力的一次考驗，傳統(tǒng)的單純依靠政府部門解決危機事件的方法已經(jīng)遠遠落后于時代發(fā)展的要求，而社會團體的蓬勃發(fā)展為新時期危機管理注入了新元素和新活力，發(fā)揮著特殊的功能和不可替代的作用。因此，在危機管理過程中，政府部門應構(gòu)建更加有效的制度安排以奠定社會團體機制在危機管理中的角色和地位：

1、政府部門在制定危機事件應急預案的過程中，應更加完善社會團體的參與渠道和方式，鼓勵它們針對危機事件發(fā)表自己的見解和措施，充分發(fā)揮社會團體在完善應急預案中的重要作用。在重點完善政府部門應對機制的同時，必須強調(diào)危機管理系統(tǒng)中參與主體的多元性，充分利用社會團體調(diào)動各種社會力量，整合各種社會資源來應對危機，最終形成一種社會整體的危機應對網(wǎng)絡。通過確立社會團體在危機事件應急預案中的角色和地位，可以增強社會團體的責任感意識，有利于它們更加獨立地發(fā)揮作用。

2、轉(zhuǎn)變危機管理理念，樹立危機意識、成本意識、主體意識，開創(chuàng)危機管理的新局面。首先是政府部門應樹立危機意識，危機意識是危機管理的前提和出發(fā)點，在危機管理策略中占據(jù)著重要地位，危機意識在政府的最終確立，有利于政府更好地管理公共事務，有效應對危機事件的發(fā)生，把危機事件所造成的負面影響最小化。其次是政府部門應樹立成本意識，改變傳統(tǒng)中那種不計代價、不計成本的指導思想，適應市場經(jīng)濟體制對于政府行為的要求，盡最大可能降低危機管理的成本，減少不必要的損失，以最小的代價獲取最大的收益，充分發(fā)揮社會團體和社會資源的巨大能量，發(fā)揮好政府的引領和宏觀導向作用。最后是政府部門應樹立主體意識，改變傳統(tǒng)上那種全能主義政府的認識理念，堅持“小政府”的理念要求，逐步擴大公共危機管理的主體構(gòu)成，增強市場和社會這兩個管理主體在危機管理中的作用，建立多種渠道加強與它們的溝通與合作，真正建立起政府、市場、社會三者互動合作的新型危機管理模式，從而提高整個社會應對危機事件的能力，保障社會的穩(wěn)定，為社會的可持續(xù)發(fā)展奠定一個堅實的基礎。

參考文獻：

1、薛瀾：《危機管理——轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》，北京：清華大學出版社，2003年5月。

2、羅伯特·希斯：《危機管理》，北京：中信出版社，2001年1月。