張麗娜

摘要：本文分析了現(xiàn)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出了校長(zhǎng)應(yīng)享有的權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上闡述了完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的途徑，即對(duì)校長(zhǎng)充分授權(quán)的同時(shí)給予充分的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；責(zé)權(quán)；問(wèn)題研究

中圖分類(lèi)號(hào)：G471.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002—2589（2009）4—118—02

一、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施中存在的問(wèn)題

建國(guó)后，我國(guó)中小學(xué)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了幾次大的變化。主要有三種領(lǐng)導(dǎo)體制：校務(wù)委員會(huì)制、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制。在這三種領(lǐng)導(dǎo)體制中，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制以其特有的優(yōu)勢(shì)最終被確定為我國(guó)中小學(xué)內(nèi)部現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)體制。我國(guó)從1985年(中共中央關(guān)于教育體制的決定)開(kāi)始，對(duì)中等及中等以下學(xué)?！爸鸩綄?shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。國(guó)家推行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，目的是為了改變中小學(xué)管理中“黨政不分”、“權(quán)責(zé)不明”的狀況，增強(qiáng)決策的“果斷性”、“靈活性”，它順應(yīng)了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)教育體制改革的要求。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施提高了學(xué)校管理的效能，極大地調(diào)動(dòng)了校長(zhǎng)的工作積極性，但是，這種領(lǐng)導(dǎo)體制也存在著不少的問(wèn)題。一是權(quán)力、責(zé)任的模糊性。二是校長(zhǎng)責(zé)任與權(quán)力的不對(duì)等。三是配套的制約機(jī)制不完善。

教育行政部門(mén)與學(xué)校、校長(zhǎng)之間的權(quán)、責(zé)、利到目前為止，并沒(méi)有給予比較明確的界定和劃分。責(zé)、權(quán)不明是管理的大忌。校長(zhǎng)有責(zé)無(wú)權(quán)，工作缺乏動(dòng)力和活力。有權(quán)無(wú)責(zé)，工作缺乏約束，不符合教育管理實(shí)踐的要求。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施細(xì)則需要進(jìn)一步做出明確規(guī)定。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制本身就處于一種權(quán)力和權(quán)利的模糊狀態(tài)，這就給部分教育行政官員和校長(zhǎng)們有了扯皮推諉的可乘之機(jī)，造就了“權(quán)力真空”，提供了“權(quán)力尋租”的機(jī)會(huì)。在層層權(quán)力的行政委托過(guò)程中，享受的權(quán)益是實(shí)實(shí)在在由國(guó)家通過(guò)行政委托無(wú)償給予的，追究校長(zhǎng)所承擔(dān)的責(zé)任的主體卻是“虛體”國(guó)家或是國(guó)家的代理人政府，造成了享受權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任的不對(duì)稱性。明確界定校長(zhǎng)的責(zé)、權(quán)、利，目的是弄清楚界限和責(zé)任問(wèn)題，只有在各權(quán)力展開(kāi)過(guò)程中明確相互間責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，才會(huì)形成自我激勵(lì)、開(kāi)拓進(jìn)取、自我約束的行為機(jī)制，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制才算是真正到位。我們國(guó)家頒布的現(xiàn)行教育基本政策法規(guī)都沒(méi)有明確闡述校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制內(nèi)涵。

（一）校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的概念指向不清晰

“決定”與“綱要”提及校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但對(duì)此沒(méi)有做出解釋?！敖逃ā敝兴^“由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”這一陳述，則不能被完全理解為“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的法律釋義。那么，“決定”與“綱要”中的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制究竟指什么?此外，“教育法”作為教育基本法，其發(fā)生效力的范圍必然包括高等學(xué)校，而高等學(xué)?！坝尚ｉL(zhǎng)負(fù)責(zé)”的制度形態(tài)目前與中小學(xué)校的顯然不同。因此，不論是從邏輯的還是從事實(shí)的角度來(lái)看，都無(wú)法由現(xiàn)有的教育法條款中得出中小學(xué)“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的清晰內(nèi)涵。

（二）校長(zhǎng)法律地位的規(guī)定不明確

“教育法”第30條第2款指出“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)?！边@句話的意思顯然不是指“學(xué)校的全部工作由校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)”。那么，從邏輯上看，校長(zhǎng)除了負(fù)責(zé)“教學(xué)及其他行政管理”之外，對(duì)其他工作既可以負(fù)責(zé)也可以不負(fù)責(zé)。此處，“行政管理”四字的理解是關(guān)鍵。學(xué)校工作除了“行政管理”之外，還包括哪些方面呢？1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》第五條明確指出:在改革中“要充分注意調(diào)動(dòng)學(xué)校思想政治工作人員、行政管理人員、后勤工作人員和其他工作人員的積極性?！庇纱丝梢?jiàn)，根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)行有關(guān)政策法規(guī)，學(xué)校工作可以劃分為思想政治工作、行政管理工作、后勤工作及其他工作，而其他工作又可以包括教學(xué)工作、體育衛(wèi)生工作、文化藝術(shù)工作、教科研工作、生產(chǎn)勞動(dòng)和學(xué)校公共關(guān)系等方面。如果校長(zhǎng)對(duì)“教學(xué)”和“行政管理”之外的諸多工作可以不負(fù)責(zé)，這顯然不能有效地領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作實(shí)踐，也不能滿足或反映當(dāng)前教育管理改革對(duì)校長(zhǎng)的法律地位的要求。

（三）校長(zhǎng)法定權(quán)力的規(guī)定不具體

“教育法”所規(guī)定的“由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”中的“負(fù)責(zé)”二字究竟應(yīng)怎樣理解?校長(zhǎng)是負(fù)主要責(zé)任還是次要責(zé)任，負(fù)全部責(zé)任還是部分責(zé)任，負(fù)所分工的責(zé)任還是總的責(zé)任，負(fù)一段時(shí)間的責(zé)任還是最后的責(zé)任?這在“教育法”中不能得出明確的結(jié)論。

此外國(guó)家與地方頒布的有關(guān)校長(zhǎng)的專門(mén)規(guī)章或法規(guī)也沒(méi)有對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制做出清晰的界定或規(guī)定。有關(guān)校長(zhǎng)的國(guó)家專門(mén)規(guī)章極其有限。有關(guān)資料表明，自1980年以來(lái)的20年中，我國(guó)已頒布6部教育法律，國(guó)務(wù)院已發(fā)布16部教育行政法規(guī)，國(guó)家教育行政部門(mén)制定了近200項(xiàng)部門(mén)規(guī)章，各省、直轄市人大和政府還頒行了100余個(gè)地方性教育法規(guī)或規(guī)章。但是，現(xiàn)行的教育法體系中沒(méi)有關(guān)于校長(zhǎng)的國(guó)家專門(mén)法律(由全國(guó)人大頒布)或法規(guī)(由國(guó)務(wù)院頒布)。國(guó)家級(jí)專門(mén)規(guī)章對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制沒(méi)有明確界定。上述專門(mén)規(guī)章中涉及“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的只有以下兩部：《關(guān)于加強(qiáng)全國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)(試行)》指出“中小學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，但沒(méi)有再進(jìn)一步展開(kāi)說(shuō)明《全國(guó)職業(yè)中學(xué)校長(zhǎng)主要職責(zé)及崗位》是法人代表，中小學(xué)普遍推行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不一定要以“校長(zhǎng)是學(xué)校的法定代表人”為固有內(nèi)涵。這顯然是根據(jù)“教育法”有關(guān)規(guī)定得出的合理推論。地方性專門(mén)規(guī)章對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的規(guī)定有待于進(jìn)一步明晰與完善。

二、校長(zhǎng)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

自校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施以來(lái)，校長(zhǎng)的權(quán)力被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，而校長(zhǎng)的責(zé)任卻很少被提及。具體來(lái)說(shuō)，校長(zhǎng)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任包括：

（一）政治責(zé)任

校長(zhǎng)要有較強(qiáng)的政治素質(zhì)，要熟悉和自覺(jué)遵循教育的基本規(guī)律，其辦學(xué)思想和行為要符合教育規(guī)律和教育法規(guī)的要求。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任

主要指校長(zhǎng)在學(xué)校有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，如學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算決算、經(jīng)費(fèi)的收支等。

（三）法律責(zé)任

即校長(zhǎng)對(duì)整個(gè)學(xué)校組織管理與運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題負(fù)有法律責(zé)任。

（四）管理責(zé)任

校長(zhǎng)作為學(xué)校的主要行政負(fù)責(zé)人，理所當(dāng)然對(duì)學(xué)校工作正常有序地運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)有主要的管理責(zé)任，具體包括謀略責(zé)任、決策責(zé)任、用人責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任以及對(duì)學(xué)校組織發(fā)展、績(jī)效提升的責(zé)任。

（五）倫理責(zé)任

校長(zhǎng)作為學(xué)校這一公共組織的管理者，對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)負(fù)有主觀和客觀的倫理責(zé)任。我國(guó)公立中小學(xué)校長(zhǎng)期存在“權(quán)大責(zé)小”與“責(zé)大權(quán)小”兩種現(xiàn)象，且“責(zé)大權(quán)小”問(wèn)題更為突出。

三、校長(zhǎng)應(yīng)有的權(quán)力

我國(guó)關(guān)于公立中小學(xué)校長(zhǎng)權(quán)力與責(zé)任的政策與法律并不多見(jiàn)。除了我國(guó)《教育法》第30條規(guī)定“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”外，其他政策法律中就很難找到關(guān)于校長(zhǎng)權(quán)力的規(guī)定。華中師范大學(xué)余白在確切界定校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制后，運(yùn)用邏輯的方法歸納總結(jié)出校長(zhǎng)應(yīng)有以下五種權(quán)力：第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)。第二，人事管理權(quán)。第三，經(jīng)費(fèi)使用權(quán)。第四，教育教學(xué)管理權(quán)。校長(zhǎng)應(yīng)有包括學(xué)校教育教學(xué)工作各方面的管理力。教育教學(xué)是學(xué)校最主要的工作，校長(zhǎng)代表國(guó)家管理學(xué)校，最根本的就是進(jìn)行教育教學(xué)管理，同時(shí)還有教研權(quán)、教改權(quán)、招生權(quán)等。學(xué)校其他一切工作都是為教育教學(xué)服務(wù)的。第五，校舍校產(chǎn)管理權(quán)。總的看來(lái)，當(dāng)前校長(zhǎng)的權(quán)力還是很不夠的，還受到多種因素影響和多方面牽制。如在人事管理權(quán)方面，校長(zhǎng)無(wú)權(quán)從校外選聘教師，領(lǐng)導(dǎo)班子組閣權(quán)更是無(wú)從落實(shí)；在機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)方面，校長(zhǎng)對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的變動(dòng)要受到當(dāng)?shù)卣徒逃姓C(jī)關(guān)的牽制；在招生自主權(quán)方面，校長(zhǎng)的自主權(quán)是規(guī)定范圍內(nèi)的“自主”；在財(cái)務(wù)調(diào)配權(quán)方面，在學(xué)校無(wú)預(yù)算外收入情況下，校長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)實(shí)際上是一句空話。并且，現(xiàn)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在賦權(quán)方面存在這樣的問(wèn)題：既不明確上級(jí)下放哪些管理權(quán)，又不指明賦予校長(zhǎng)哪些具體決策權(quán)，還要千方百計(jì)地制衡校長(zhǎng)的管理權(quán)。其實(shí)質(zhì)是對(duì)校長(zhǎng)的決策管理缺乏信心。西方也有研究認(rèn)為，在實(shí)踐層面，中國(guó)校長(zhǎng)的權(quán)力還是很有限的?！皩W(xué)校的決策范圍極為有限，教育政策是中央制定的，從中央到學(xué)校之間，有一個(gè)很長(zhǎng)的管理鏈。校長(zhǎng)的權(quán)力只是集中在教學(xué)管理上。校長(zhǎng)是一個(gè)非常困難的職位……中國(guó)學(xué)校校長(zhǎng)權(quán)力很小，他們不選擇和確定教材；他們不選擇自己的教師；他們不決定教師的工資；他們的經(jīng)費(fèi)使用必須由上級(jí)教育主管部門(mén)審批?！?/p>

四、完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制

校長(zhǎng)的責(zé)任重大，決定了必須給予校長(zhǎng)適當(dāng)?shù)臋?quán)力，讓校長(zhǎng)有職有權(quán)，以保證校長(zhǎng)的政令暢通，提高行政效率。同時(shí)，也要對(duì)校長(zhǎng)的權(quán)力給予全面的監(jiān)督。因?yàn)槿绻ｉL(zhǎng)的權(quán)力失去了監(jiān)控，就會(huì)導(dǎo)致腐敗和進(jìn)入權(quán)力運(yùn)行的誤區(qū)。權(quán)力導(dǎo)致腐敗是因?yàn)闄?quán)力在運(yùn)行中缺乏必要的制度監(jiān)督，如果我們建立一套完整的權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督系統(tǒng)，至少可以扼制腐敗的產(chǎn)生。首先，法律上要建立并完善相關(guān)的制度。法律上應(yīng)該明確規(guī)定校長(zhǎng)的權(quán)力和責(zé)任的具體范圍及使用權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任的方式和程序。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，校長(zhǎng)要承擔(dān)與其權(quán)力范圍相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，擁有多大的權(quán)就承擔(dān)多大的責(zé)任。用法律的形式使校長(zhǎng)的權(quán)責(zé)明確下來(lái)，對(duì)校長(zhǎng)的監(jiān)督和約束就能確定一個(gè)有效的著力點(diǎn)，避免校長(zhǎng)濫用權(quán)力或逃避責(zé)任的情況發(fā)生，讓校長(zhǎng)能夠帶動(dòng)全校教職工合理地使用權(quán)力來(lái)教育學(xué)生，使學(xué)校的管理更加井井有條。其次，教育行政部門(mén)應(yīng)該把管理學(xué)校的權(quán)力完全下放，建立和完善相關(guān)的法規(guī)，由校長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)管理學(xué)校的各種事宜。教育主管部門(mén)要設(shè)身處地多為校長(zhǎng)著想，讓學(xué)校有更多的辦學(xué)自主權(quán)，使校長(zhǎng)擁有能更好地履行職責(zé)的權(quán)力，提升學(xué)校的管理水平，把學(xué)校辦好。最后，要建立完善的監(jiān)督機(jī)制。在此，筆者提出三條措施對(duì)校長(zhǎng)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督:一要進(jìn)一步完善職工代表大會(huì)制度，讓教職工參與學(xué)校的決策，參與學(xué)校的管理;二要完善學(xué)校的民主監(jiān)督機(jī)制，建立健全權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，用法律和體制監(jiān)督校長(zhǎng)的管理;三要暢通信息溝通渠道，讓學(xué)生、家長(zhǎng)及社會(huì)走進(jìn)學(xué)校，參與學(xué)校管理，使學(xué)校向外界開(kāi)放，使管理不斷走向民主化、合理化?？傊?，我們應(yīng)該對(duì)校長(zhǎng)充分授權(quán)和充分監(jiān)督，讓校長(zhǎng)既有責(zé)又有權(quán)，切實(shí)地?fù)?dān)負(fù)起管好學(xué)校、辦好教育的責(zé)任。要用制度的形式把校長(zhǎng)的職責(zé)、權(quán)力規(guī)范下來(lái)，充分調(diào)動(dòng)校長(zhǎng)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性;同時(shí)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，在充分給校長(zhǎng)放權(quán)的同時(shí)，又要對(duì)校長(zhǎng)用權(quán)及承擔(dān)責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)督，讓校長(zhǎng)的權(quán)力在監(jiān)督中更好地為學(xué)校謀發(fā)展，為教師謀利益。

（責(zé)任編輯/石銀）